英美在对苏东国家出口控制上的冲突与合作（1961－1963），本文主要内容关键词为：在对论文,英美论文,冲突论文,国家论文,苏东论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］K15［文献标识码］A［文章编号］1007－1873（2009）05－0157－10
西方对苏联、东欧等国家出口控制的历史在相当程度上是英美在该问题上冲突与合作的历史。作为西方阵营中两个最亲密的盟国，虽然从彼此安全的角度出发，英美都认为根据苏联集团军事力量的增长而控制对其战略物资的出口是必要的，希望借此延缓苏联集团发展核武器和传统武器的能力，但两国对于贸易禁运的范围和程度却存在不同的看法。英国不希望禁运损害与苏联、东欧国家的非战略贸易联系，而美国希望进行更广泛的禁运。自杜鲁门政府以来，英美在讨论出口控制政策时，常常就某些物资是否应包含在禁运范围内而展开激烈争论，英国要求放松控制，而美国则要求加强控制。由于英国得到西欧其他盟国如法国的支持，美国最终在相当程度上同意英国的要求。这种情况在肯尼迪政府时期发生了变化，1961至1963年间，英美围绕这一问题再次展开激烈交锋，但最终英国主动协调了与美国的政策。这不仅体现了冷战高峰时期两大阵营意识形态争夺的对抗性矛盾，也反映了西方阵营内部错综复杂的关系。
20世纪60年代以来，国际学术界已经开始关注西方联盟内部在出口控制上的冲突与协调。迈克尔·马坦斯多诺非常精彩地介绍了英国与美国在建立国际出口控制体系和确定国际出口控制清单上的斗争，① 艾伦·道博逊对英美对苏能源贸易上的冲突进行了研究。② 但他们更多的是从政治理论层面进行考察。总体而言，西方学者对于西方联盟内部如何协调双边或多边出口控制政策或没有给予足够的重视，或虽有涉及，却没有进行专门研究。国内学者对这一课题的研究更少，崔丕从冷战战略的角度论述了美国出口控制制度的演进，而基本没有关注在这一过程中英美之间协调与冲突。③ 冷战后，作为协调西方各国出口控制政策的巴黎统筹委员会虽然被认为是“冷战遗迹”而解散，但出口控制政策和国际出口控制体系本身不仅没有被废弃，反而进行了一系列改革和调整，继续服务于西方的国家安全和外交政策目标。正如理查德·库皮特等所说，“巴统死了，但巴统精神永存”。④ 在新的国际战略环境下，研究这一问题显得十分必要。本文主要以美国外交档案和外国学者的相关研究为基础，试图全面展示肯尼迪政府时期英美在这个问题上的冲突与协调过程。
一
二战后，随着美苏从盟友变为敌人，为阻碍苏东国家军事力量和军事工业的发展、减缓其经济增长，给这些国家经济造成损失和混乱，从而使其领导人更愿意进行和平谈判，或使他们做出政治上的让步，⑤ 杜鲁门政府决定对苏联集团实行禁运。1948年3月美国制定了包括军事物资（含lA和1B两个禁运清单）和非军事物资在内的出口控制清单。⑥ 1949年，美国第一个《出口控制法》出台，将对苏联集团的出口控制制度确定下来。
美国单方面控制不仅根本不能阻止西欧向苏联出口，而且会使美国出口商在竞争中处于不利地位。认识到盟国的合作必不可少，美国于是利用西欧对苏联扩张的恐惧开始构建国际多边出口控制体制，1949年11月，巴黎统筹委员会（简称巴统）成立。美国希望巴统接受它的出口控制清单，要求至少把1A清单中的物资纳入多边禁运中，西欧各国虽然也担心苏联威胁而同意以美国禁运清单为基础制定国际出口控制清单（IL），但坚决反对美国的要求，英国实际上是西欧反对美国要求的组织者和领导者。英国多次表明严厉的出口控制将导致国会和人民的强烈反对，坚持美国1A清单中的一些物资不应纳入国际禁运。至于lB清单，英国和西欧认为它不具高度战略性，不应该实行禁运。为表明自己的主张，英国还联合法国提出比美国清单所包含的物资少得多的欧洲版禁运清单。在英法等国的压力下，美国最终不得不接受英国提出的禁运清单作为巴统清单，但美国的禁运清单更长⑦。这是此后造成美国与英国等盟国在出口控制上严重不同的一个重要原因。
朝鲜战争和印度支那的战争使美国进一步加强了对苏东国家的出口控制，把禁运范围扩大到两用物资。为迫使西欧各国也采取美国的控制标准，1951年8月美国通过巴特尔法，对任何违反美国规定向苏联集团出口禁运清单上物资的国家，美国将停止对该国的经济、军事或财政援助。⑧ 两大集团在朝鲜半岛的武装冲突和当时美援的价值远高于与东方的贸易值，使英国等西欧各国接受了美国的禁运标准。⑨ 为加强对中国的出口控制，美国导演成立了巴统中国委员会，在美国的压力下，巴统中国委员会决定IL上的所有物资以及许多根本不属于巴统控制对象的物资都对中国禁运。使对中国的出口控制水平要比对苏东国家严厉得多，这就是中国差别。但由于英国的反对，美国试图建立东亚巴统的图谋遭到失败。⑩ 中国差别是后来造成英国等国与美国在出口控制上严重不同的又一个重要原因。
朝鲜战争结束后，继续维持严厉的禁运失去了正当理由。美国与盟国之间出现相当大的争吵，英美之间的争论更是不断。英国主张贸易禁运的对象应限于军事战略物资，指责美国的清单等同于“经济战争”，认为美国太多地干涉了其经济主权。美国认为英国为短期的经济利益牺牲了反共战争的战略基础。(11) 另一方面，西欧开始承认欧洲政治现状，认为通过经济甚至军事战争让苏联屈服的想法是不现实的，而且随着西欧经济的恢复，他们需要越来越广大的国外市场，纷纷要求放松严厉的出口控制。同时，美国也担心坚持严厉的出口控制会造成与盟国关系的疏远。正如艾森豪威尔所说，如果美国与盟国在东西贸易问题上摩擦不断，美国就不能希望“在与苏联的斗争中，盟国都站在我们一边”。(12) 在1954年7月巴统国家在巴黎召开的审查会议上，在法国等其他西欧国家支持下，英国成功地让美国政府减少了禁运清单上的物资。(13) 但由于上述放松不适用于中国，围绕中国差别，英美再次发生尖锐冲突。英国认为朝鲜战争结束后，苏联而不是中国是对西方最大的威胁，维持中国差别对英国来说在政治上是不可接受、不合逻辑的，应该废除。美国认为，尽管敌对结束，中国仍是该地区安全与稳定的威胁，不能放松对中国的出口控制。面对美国的不妥协立场，英国决定采取单方面行动。1957年5月，英国宣布将对华出口控制置于与苏联相同水平，巴统其他国家纷纷仿效。(14) 中国差别实际上被废除。艾森豪威尔政府不得不重新审查出口控制政策，1957年9月，NSC5104／3号文件出台，它指出，美国必须依靠盟国的合作才能加强出口控制；解除那些不再属于新技术的物资或苏联集团可以从其它国家获得的物资的控制，把那些属于新技术的物资适时纳入控制之下；盟国应尽量避免过分依赖中苏集团的市场或原料；维持对中国、北朝鲜的严格控制；利用出口控制促进和鼓励东欧国家争取民族自决和独立。(15) 该文件总结了过去出口控制的经验，既反应了美国适应盟国的要求放松对某些非战略物资的出口控制，也反应了美国将随时把那些体现先进技术的物资纳入控制之下的打算。
艾森豪威尔政府的政策调整并未能消除英美在出口控制问题上的冲突。1958年，英美就禁运的范围和程度继续争论。英国认为，未来一旦发生战争可能是热核战争，一般工业品对于苏联的军事能力几乎没有帮助，继续维持对苏联的一般物资的禁运是不明智的，只应对那些对苏联明显有战略价值的物资实行禁运，针对苏联军工复合体的经济战也不会有什么结果，放松出口控制则有助于缓和国际紧张和减少彼此怀疑；美国坚持，任何有助于苏联集团军事能力提高的物资都应继续维持禁运。(16) 但由于艾森豪威尔认为对于美国的安全而言，盟国团结比战略禁运更重要，苏联发射卫星的能力使他相信禁运对苏联不会有什么实际效果。因此，在1958年的巴统审查中，国际清单IL／I中的物资从170减到148种，IL／II被废除，并用由35种商品组成的监督清单代替，当然美国也把20种新物资纳入出口控制中。(17) 艾森豪威尔执政的最后两年，由于国会越来越严厉地反对放松出口控制和担心导弹差距，美国政府没有接受英国的要求而对禁运政策作重大修改。这样，到艾森豪威尔政府末期，面对盟国要求放松对苏东国家出口控制的压力，美国政府总是努力抵制，当盟国压力太大而不能成功地抵制时，美国则努力限制盟国放松的程度。
二
1961年1月，肯尼迪入主白宫，他是个温和的自由主义者，(18) 面对新的国际、国内政治和经济形势，肯尼迪准备以贸易为手段，放松出口控制，一方面以此诱使东欧国家采取一定的独立政策，摆脱苏联的影响，以分裂或削弱苏联集团；另一方面，通过放松出口控制，扩大与苏联、东欧国家的贸易，解决美国当时面临的日益严重的贸易赤字问题。(19)
要放松出口控制，必须首先促使国会废除或至少修改巴特尔法案。1961年1月30日，在给国会的年度报告中，肯尼迪要求国会修改巴特尔法案和约翰逊法，授予总统更多的斟酌裁断的自由，以便他能使用经济工具“帮助重新建立与东欧国家的友好联系”，允许对除苏联和中国以及共产主义者控制的远东地区外的任何国家提供经济和金融援助。同时他要求国务卿腊斯克为修改巴特尔法案做准备。但国会否决了肯尼迪的上述要求。(20) 肯尼迪放松出口控制的努力一开始就遇到挫折。
肯尼迪转而要求国防部、国务院、商务部、财政部和进出口银行等行政部门采取切实措施，促进出口，但政府内部有关部门在这个问题上出现严重分歧，负责出口控制的主要官员如商务部长赫杰斯、国防部长麦克纳马拉等反对和阻止放松出口控制。为统一政府内部意见、协调各部门行动以增加出口，肯尼迪于5月下令成立由商务部长任主席、国务卿和国防部长等有关部门负责人参加的出口控制审查委员会，(21) 但它并没有起到肯尼迪所希望的作用。
由于美国的出口控制比欧洲严厉得多，在东西方贸易中，美国公司处于不利地位。为改变这种局面，1961年6月，肯尼迪宣布以津贴价格向共产主义国家出口谷物，而国会认为此举是取悦苏联集团，决定成立专门小组调查美国经济防务政策。考虑到上述因素，肯尼迪于8月26日做出决定：对于那些是否允许出口还有重大争论的物资，实行更严格的许可证标准。国务院认为这既使美国政府能阻止战略物资的出口，又能与苏联进行非战略物资贸易。作为出口控制政策的关键人物，赫杰斯反对，他要求停止发放对所有共产主义国家的出口许可证和控制美国在国外生产的物资，并建议对西欧和日本施加更大的压力，以促使它们在对苏联的出口上实行更严格的限制。为肯尼迪相当倚重的国防部长麦克纳马拉支持赫杰斯的建议。腊斯克说此举将对美国与盟国的关系、对美国公司及其附属公司和某些自由世界公司产生不利影响，而不会对苏联有损害。他主张实行有选择的出口控制，要求在尽可能大的范围内寻求和平方式发展与苏联集团的贸易，鼓励在苏联统治下的东欧国家有更大的独立性，增加美国在该地区的影响。应该说，腊斯克的主张更符合肯尼迪的意图。但腊斯克不能施加重大影响，在肯尼迪时期，国务院的主要任务是为政府的对外政策辩护，而不是制定和实施它自己的政策。(22)
1962年冷战进入最危险的年代，美国对苏东国家的出口控制政策越趋严厉。1962年1月10日，跨部门的对外经济政策委员会讨论与苏联集团的贸易问题。负责国际事务的商务部助理部长贝尔曼认为美国东西贸易的目标是：维持西方在经济、技术、科研上的优势；促进新出现的自由国家和友好的欠发达国家的经济健康发展和政治进步；使苏联集团根据西方的条件开展贸易。实现目标的方法是：努力说服北约和其他非共产主义国家采取统一的出口控制政策；继续对巴统国家施加压力以实现就最大范围内的控制，或者放松美国单方面的控制；放松对那些不属于多边控制的物资的单方面控制；说服欠发达国家与西方贸易，并加强执法。负责经济事务的助理国务卿马丁反对商务部的意见，他认为任何迫使美国的盟国对东西方贸易采取更广泛的控制都是无用的，美国应重视与苏联集团进行贸易的经济价值和政治价值，贸易是影响苏联人民态度的重要方式。(23) 马丁与贝尔曼之间的不同在腊斯克与赫杰斯之间也明显存在。赫杰斯要求“不管苏联集团是否能从其他国家获得同样的物资”，美国应一律拒绝向苏联出口，重新解释和修正禁运战略标准，以便非战略物资也纳入禁运。腊斯克则继续推动扩大与苏联的非战略物资贸易，赞成实行有选择性的出口控制，主张在尽可能大的范围内寻求和平方式发展与苏联集团的贸易，鼓励东欧国家有更大的独立性，增加美国在该地区的影响。(24)
由于实施出口控制的两个主要负责人不能解决他们之间的冲突，肯尼迪不得不亲自干预。1962年1月，他要求放松对苏联集团国家的出口控制，还指名要求由国务院而不是商务部审查一直作为经济防务政策方针的NSC5704／3号文件。(25) 7月10日，腊斯克向NSC提交了国务院对NSC5704／3号文件的审查报告。报告开宗明义说，经济防务政策是美国对苏联集团政策的工具，必须符合美国国家战略，贸易是美国很少的能影响苏联，使之成为国际社会更负责任和更和平成员的方法之一，美国与苏联集团的贸易量很小，对加强苏联集团实质性力量可以忽略不计，但对苏联的影响之大是不成比例的。腊斯克还引用美国驻苏大使汤普逊的观点说：苏联的政策正处于十字路口，可能朝缓和方向发展，也可能向增加对西方压力方向发展，美国的出口控制政策与苏联的选择之间存在联系。他警告说，盟国也坚决反对更严格地出口控制，西欧和日本的国内政治压力使它们的政府几乎没有能力加强控制机制，美国不应该幻想能有效阻止苏联集团与自由世界国家之间的贸易。(26) 总之，他建议扩大与苏联的非战略物贸易以改善东西关系。
国会认为，美国的国家安全由于共产主义国家经济的增长而受到威胁，美国清楚地表明禁止向苏联出口大量被认为是有助于增加其经济力量的非军事物资是非常重要的。(27) 在腊斯克向NSC提交报告前，国会通过的1949年《出口控制法》修正案就反应了这种想法。法案进一步确认，美国所制订的，或所修订的政策，应在最大限度上控制与美国合作的盟国，即应由美国制订一个统一的对共产主义国家商贸往来所遵循的政策。(28) 这意味着扩大出口控制的范围和采取更严格的出口控制标准。国会的行动决定了肯尼迪政府在出口控制政策上没有多少可自由行动的空间，也决定了美国在与英国就该问题进行磋商时所采取的立场。
赫杰斯支持国会的立场，在腊斯克向NSC提交备忘录的当天，赫杰斯也向NSC提交一份体现商务部观点的政策文件。它提醒总统注意《出口控制法》修正案中的两个主要变化，即美国必须在使自由世界的主要国家采取统一的出口控制政策方面发挥领导作用，和努力就扩大出口控制与盟国达成最大限度的一致。他认为苏联对一般意义上的贸易不感兴趣，而只想从西方获得机器、技术数据和对突破经济瓶颈有极大意义的先进设备。因而建议对任何可能增加苏联集团经济潜力的物资都实行实际上的禁运，美国的目标是以最小的代价实现最大限度地降低苏联集团的经济增长。(29)
在国会的压力和商务部的反对下，肯尼迪妥协了。7月17日，肯尼迪主持召开NSC第503次会议，决定把出口控制维持在1961年8月以前的水平。(30) 这实际上回到他上台初期的出口控制水平。但国会和商务部并不满足于此，它们利用不断恶化的冷战形势在出口控制政策上采取了更加强硬的立场，如国会通过的1962，年新的《扩大贸易法》，就规定总统不得向“任何处于社会主义所控制的国家或地区”提供最惠国待遇，这事实上废除了总统在给予社会主义国家最惠国待遇方面的自由裁量权；(31) 1963年《对外援助法》中则要求总统终止对任何试图破坏美国禁运政策的国家的援助；商务部在导弹危机后也规定只允许人道主义物资运往古巴，并暂停向苏联集团出口已批准出口的物资。(32) 这样，在肯尼迪入主白宫两年后，肯尼迪不仅未能修改巴特尔法案，在出口许可证政策上也没有获得更大的自由。美国出口控制更严厉了。
古巴导弹危机也为肯尼迪提供了放松出口控制政策的机会。1963年以后，肯尼迪不断发表讲话，要求扩大与苏东国家的贸易。1963年5月，他要求ECRB审查美国目前对先进装备的出口控制方式是否足以保护国家安全利益和促进缓和，以及根据西欧与苏联及其卫星国的贸易，美国是否应该重新考虑与苏联的贸易。(33) 在接下来的几个月里，围绕肯尼迪提出的问题，国务院、商务部展开了激烈讨论和争论。8月15日，ECBR开会讨论出实际上混合了腊斯克、与赫杰斯和麦克纳马拉看法的最后报告，报告对国内外政治对放松出口控制所产生的压力相当敏感，建议基本上是试探性的，只是要求研究放松出口控制对美国经济、欧洲盟国和对苏联及其卫星国的可能影响，提出7条建议，结论是“在目前的法律框架内，采取更少限制的措施，逐步扩大贸易”。(34) 这实质上是建议对苏联的出口控制政策不应有什么大的变化，与肯尼迪的期望有相当距离。肯尼迪表示应采取比报告所建议的更积极的措施，并任命负责经济事务的副国务卿鲍尔专门负责促进东西贸易，但他的这个“富有生机”的行为在国会的反对下也大打折扣。(35)
很明显，以国会和商务部为代表的反对放松出口控制的立场在美国政府内部占了上风。肯尼迪和国务院主张放松出口控制，而商务部和国会等主张实行更严厉的措施，“用远远超过战略出口控制的经济战来代替目前的对苏联集团有选择性的出口控制政策”。(36) 它不仅极大地阻碍了肯尼迪放松出口控制的努力，而且使肯尼迪政府在国际多边出口控制体系中采取越来越强硬的立场。
三
英美两国在60年代初关于出口控制政策仍存在很大不同。美国政府希望把更多先进技术产品增加到国际清单中，扩大禁运范围。麦克米伦政府认为多边禁运应严格限制在那些纯军事性质的物资，不断要求放松出口控制。结果在1960－61年的巴统审查中，英美之间充满摩擦。
1960年10月1日到1961年4月15日，巴统15个国家在巴黎召开会议，审查巴统清单，英美发生激烈争论。美国要求把更多的重工业和先进技术产品都纳入国际清单之中。英国则要求相当程度上放松东西贸易控制。在1961年1月30日的会议上，英国代表说苏联是非常先进的工业国家，出口控制对其军事生产能力几乎没有什么影响，任何禁止向苏联出口非军事物资的努力不仅是没用的而且是错误的，所以英国坚决反增加巴统禁运清单和扩大出口控制范围，坚持只对战略物资实行禁运，反对对有利于西方的和平物资贸易和那些苏联能从非巴统国家或其他发达国家获得的工业和技术物资实行控制。肯尼迪政府对英国的建议感到非常恼火，指责英国把商业利益看得比战略利益还重要。3月3日，负责经济事务的助理国务卿马丁在华盛顿拜访英驻美大使馆总领事丹尼斯·格林希尔，并向他递交了美国政府的一份备忘录。备忘录说美国十分关心英国代表1月30日在巴黎就出口控制提出的建议，对英国要求放松出口控制、反对把任何物资加进禁运清单感到非常吃惊和不满，说英国此举与英国曾赞同的禁运标准不相符，削弱了出口控制体系，批评英国政府坚决反对增加禁运清单是没有认识到其战略价值，而巴统是保卫自由世界安全的基本体系的一部分。格林希尔抱怨说，一旦一种商品被列入禁运清单，它就永远不会被删除。(37) 会谈实际上是双方各自重复以前的观点，没有具体成果，但美国的强硬立场是50年代以来少有的，这给英国留下深刻印象。英国担心在出口控制政策上的冲突将给刚刚得到弥补的英美关系造成损害，于是英国建议举行双方更高级别的讨论，以防止英美在防务政策上合作的中断。
根据上述协议，3月14日，英国外交副大臣帕特里克·瑞利爵士与美国助理国务卿马丁在华盛顿就上述问题再次会谈。瑞利爵士说美国的备忘录已经引起了他极大的关心，他重复了英国要求放松出口控制政策的观点，即更严厉限制对苏联集团的贸易不会阻碍苏联军事和工业的发展，苏联发射卫星的事实证明西方的贸易控制不能阻止苏联成为一个技术上先进的超级大国。马丁说，美国想知道英国是否同意禁运标准。瑞利坦白表示，英国确实不同意美国的禁运标准，对美国提出建议的数量和性质感到烦恼。他表明，英国和美国对于苏联技术——特别是苏联火箭技术的先进性——的整个看法在很大程度上是不相同的，女王陛下的政府正受到国内非常大的要求增加与苏联贸易的压力。虽然双方在战略物资的定义上仍没有达成协议，但瑞利希望在审查清单问题上，两国政府代表应进行更大努力以避免英美冲突，并迫切希望在关于多边贸易禁运方面实现与华盛顿的妥协，双方还同意，在出口控制政策上的不同不应影响双方在更广泛和更重要的国际问题上的合作。在这种互相谅解的气氛下，瑞利告诉马丁，英国代表接到命令，无论在什么情况下尽可能满足美国的要求，即使在那些在英国代表看来与标准相冲突的地方也是这样。瑞利建议，为避免两国在出口控制问题上再次发生类似1961年的争执，应预先为1962年两国在巴统经济防务政策审查会议上进行合作举行适当级别的双边会谈。马丁同意，并表示瑞利所说使他深受鼓舞，赞成在此事上保持密切联系。就在会谈后的第二天，美国就命令其巴统代表与英国代表讨论没有解决的问题，修正了美国的立场。国务院也修改了巴特尔法案的清单，删除了一些条款并增加了新的内容，以反应巴统审查的结果。(38) 很明显，英国态度已经发生了微妙的变化，开始协调与美国的立场。
英国外交部、贸易委员会中一些人和议会仍坚持要求放松出口控制，他们认为英国的一切都依靠贸易，与苏联集团贸易对于英国继续生存下去是非常重要的，与苏联进行贸易已经多年，英国作了最应该作的事情，除了战略物资外，不应扩大禁运范围，而且现在已进入导弹时代，加强出口控制不再是恰当的。英国坚持当苏联的技术日益发展和先进时，英国必须随苏联技术的改变而改变出口控制政策。(39) 这种看法在整个西欧非常有代表性。美国担心英国回到不妥协的立场。
计划中的英美双边谈判于1962年2月19日到23日在华盛顿举行，讨论的中心是如何解释巴统禁运标准。由瑞利担任团长的英国代表团明确表示，英国准备接受现在的标准，对巴统原子能清单、军火清单或就军事和商业安全达成的现存协议不会提出问题，愿意就东西方贸易达成某些协议，对上述物资的出口进行控制，但这些控制必须根据目前对核战争设想和对苏联集团经济能力最新估计的实际可操作基础上进行。鉴于苏联技术发展状况，英国政府相信IL／I过时了，根据新的战略现实，其数量方面和范围都应至少削减50％。为证明要求大规模减少禁运清单的合理性，瑞利提出了战略禁运标准的三原则：第一，英国的唯一的逻辑是产品使用的普遍方式，而不是所谓的苏联集团的使用方式，特殊的装备不应仅仅因为苏联集团会主要运用于军事而实行禁运；第二，在考虑物资重要性的同时，也应考虑到它与禁运标准是否相符，真正重要的是目前的出口物资对于从事战争或生产军事装备的意义；第三，对于那些一般的只是作为商业使用而不会有助于提高苏联军事生产的物资，应放松控制；英国认为，包括电子类物资在内的许多物资，随着普遍使用的出现，其战略意义已不重要。在一段时期之后，比如说2至4年，对它们的禁运也就失去了正当性。只有这样英国经济才能健康发展，而健康的经济是英国防务的基础。令人吃惊的是，美国同意英国的第二和第三条原则，只反对第一条。美国坚持认为，苏联集团使用物资的方式而不是西方使用物资的方式决定了该物资是否具有军事性，不应根据西方的使用方式而应根据苏东国家的使用方式来决定某种物资是否应该实行禁运。最后双方就禁运的战略标准逐步达成一致。美国同意巴统应避免把那些符合标准但对苏联集团只有很小战略意义的物资纳入禁运，英国也同意周期性地审查巴统标准，以根据苏联技术发展状况确定某种物资是继续实行禁运，还是解除禁运。但英美对禁运清单的结构和范围仍存在分歧，美国不同意削减IL／I上50％的物资，因为这将激起国会和公众的强烈反对。马丁告诉瑞利，美国正在根据苏联集团在技术上的进步和变化审查巴统清单，如果英国同意把34种新技术物资加进禁运清单的话，美国将同意把28种物资从巴统禁运清单中删除。英国这才基本接受美国的建议。考虑到去年巴统审查会议上英美围绕禁运政策和标准发生相当大的争论，英国希望今年5月的巴统审查不再重复出现争论。最后双方同意，在巴统5月1日审查之前，两国将预先协调立场。(40)
1962年4月1日到7日，巴统审查会议提前在巴黎召开，主要由于美英举行了高级政策讨论和一系列双边工作组会议预先协调彼此立场，英美之间没有出现1961年那样的争论，结果也非常符合美国的要求。参加会议各国一致同意，把主要属于先进技术、使用或生产都与太空探险和军事领域有关，包括电弧装置、电子束焊接器、15种炭氟化合物、重力表、特殊电池等74种物资纳入IL／I、监督清单和军火清单中。从禁运清单中删除有坐标镗削、锻锤、苦味酸、某些类型的晶体管和金属磁等，这是美国自己建议删除的，因为美国认为它们不再具有重要意义，更多的物资重新定义，IL／L中22种物资部分地放松了禁运，17种物资的禁运得到加强，在与巴统国家就其战略意义进行讨论后，67种物资中12种物资的禁运保持不变。(41) 清单所界定的战略物资范围超过了当时西方对苏联集团所实施的出口控制的物资的范围，它反应了在火箭和太空探险时代美国对先进电子技术类物资加强控制的要求。新的巴统禁运清单于当年10月1日生效，美国加强出口控制的目标顺利实现。
英国主动协调与美国的立场，并不意味着英国完全接受美国的做法。就在瑞利接受马丁建议的会议上，双方就向苏联出口大口径管道发生尖锐争论和冲突，此后，围绕是否应把50年代后期已被解除禁运的石油管道重新纳入国际禁运清单，英国也进行了坚决斗争。(42) 但与50年代英美在出口控制上的争论与冲突不一样，到肯尼迪1963年11月被暗杀之前，英国在该问题上表现出来的更多的是主动协调与美国的立场，更多的是对美国要求的让步。
四
英美在出口控制问题上的立场从1961年初的激烈争吵到1962年的最终协调一致，经过了一段曲折的历程。在这一过程中，美国内部虽然对采取什么样的出口控制政策存在争论，但在与英国就该问题进行磋商的过程中却始终坚持采取更严厉的出口控制，而且不断趋向强硬。根本不像艾森豪威尔政府时期那样，面对英国和其他盟国的强烈反对，最终做出相应的妥协。相反，英国在出口控制政策问题上的立场是不断调整的，经历了从1960年底的激烈反对到答应与美国就该问题进行相应层级的磋商的微妙变化，最后进一步发展到主动地协调与美国的立场，这种主动协调在1962年巴统审查会议上达到高峰。为什么两国的立场会出现这种巨大转变呢？
首先，与英美两国不同时期对经济、政治和战略利益的不同考虑紧密相关。从安全角度看，英美大部分领导人都相信，根据苏联军事力量的增长而对东西贸易实行战略禁运是必要的。他们希望通过限制战略物资出口以延缓苏联集团发展核武器和传统武器的能力。这正是朝鲜战争期间两国在全球遏制共产主义、实行严厉出口控制的重要原因，但朝鲜战争结束后，西方面临的安全问题不那么迫在眉睫了，而英国战后经济持续衰退也迫使英国在相对缓和时期把发展和维持健康的经济作为首要任务，强调经济复兴，这使得两国之间本来就存在的对战略禁运范围和程度的不同看法突显出来。英国需要从非美元国家进口原材料，它不希望禁运损害与东欧国家的非战略贸易联系，声称苏联是技术上非常先进的国家，工业品出口不会提高苏联的军事生产，对苏联的军事工业发展几乎没有什么影响，坚持只对具有军事价值的物资实行禁运。作为西方盟国的领导，美国首要责任是确保盟国足够的威慑和防务。美国希望对那些能直接或间接有助于提高苏联军事力量提高的物资都实行禁运，认为大量工业品贸易从长远看有助于苏联战争经济的发展。如果不禁止这些物资的出口，在未来与苏联集团发生的军事冲突中，西方联盟对苏联的战略优势将遭到加大削弱。所以，英美在讨论出口控制政策时，英国常常就禁运范围和程度与美国发生激烈争论，而且由于得到法国等其他国家的支持，英国在争论中基本上不愿意妥协。但肯尼迪入主白宫以来，美苏冷战加剧，东西方冲突的可能性增加，西方面临的安全问题凸显，出口控制成为牵动东西方冷战全局的问题，仍主要依赖美国提供安全保护的英国不能不更多地考虑安全问题。尤其是苏联在柏林危机和古巴导弹危机中所表现出来的咄咄逼人的态度，使英国认同了美国关于战略禁运的说法，即与苏联进行战略贸易可能会进一步增强苏联军事力量。在这种情况下，政治和战略考虑超过对经济的考虑，因此，虽然英国对美国严厉的出口控制制度不满，虽然经济考虑在英国政府仍占有重要地位并使英国在一定程度上仍然抵制美国的要求，但在出口控制问题上不得不主动协调与美国的立场。对此，马斯坦多诺说，维持美国和西方的领先地位可以看作是巴统60年代控制的首要目的。西方盟国也愿意做出一定的经济牺牲以实现这个目的。(43)
对战略和安全的考虑不仅是英国主动协调与美国立场的重要原因，也是美国坚持扩大出口控制并坚持不妥协的重要原因。采取严厉的出口控制是美国政府的一贯立场，这种立场由于老挝、柏林和古巴危机的发生而变得更加强硬，肯尼迪政府内部关于出口控制政策讨论的结果就反应了这种强硬趋向。这在相当程度上决定了英国反对的限度，因此英国的行为是对冷战加剧和美国立场双重反应的结果。当然，它并没有放弃对经济利益的追求，毕竟英国对贸易的依赖程度远比美国高，英国始终坚持进行东西方贸易的权利，它并没有完全同意美国对禁运的范围和程度的看法，仍主张放松对非战略物资的出口控制，反对美国把工业品和电子类物资都包括在出口控制范围内的要求，在实践中它并没有因为要合作而特别改变它的政策。
其次，英美两国都不愿意因为这个问题而损害英美特殊关系。英国一贯强调它与美国特殊的大西洋关系，重视与美国紧密联系的价值。这是英国政府在考虑采取什么样的出口控制政策时经常会发生影响的一个因素。麦克米伦上台以来，一直致力于修复因苏伊士运河战争受到损害的英美关系，最终与肯尼迪建立了良好的私人关系和工作关系。更重要的是，拿骚会谈也成功地解决了因美国无法向英国提供闪电导弹问题，达成由美国向英国提供北极星导弹的协议，重新稳固了英美安全纽带。同时阻止苏联等国家获得战略物资符合双方共同战略利益，这样把英美特殊关系置于两国关于东西贸易争论之上，使两国关系处于一种健康状态就成为英国政府的不二选择。所以英国政府命令其谈判代表无论在什么情况下都应尽可能满足美国的要求。另一方面，在整个战后时期，为维护出口控制的有效性，美国努力把东西贸易控制对美国与其他非苏东国家的经济关系的影响降低到最小。(44) 过去的经历使美国认识到英国的重要性和对外贸易对英国的重要性以及美国单方面采取行动的无效性，使其愿意承认英国要求的合理性并做出一些妥协，对于英国合作的迹象，也立即做出反应。如果美国始终坚持强硬立场而毫不妥协，就会损害西方联盟对苏东国家实施遏制的最重要战略基础——团结，这不符合美国的根本利益。因此，美国必须适时妥协，以便既在一定程度上照顾盟国的利益，又能有利于发挥整个西方联盟的力量应对东方的挑战。
如在1961年英美磋商中，面对英国的妥协，美国也立即调整了自己的立场，以便使英国认识到美国并非是丝毫不愿妥协。而在1962年的英美协商之前，美国也能为英国的立场设身处地的进行考虑。如鲍尔在1962年1月10日召开的美国政府内部会议上说：“大西洋两岸的情况是不同的。我们对出口的依赖是很低的，我们关心我们的国际收支，而英国的一切都依靠贸易。我们必须认识到这种不同。对英国来说，与苏联集团贸易对于继续生存下去是非常重要的，对于美国来说，它只是桶中的一滴酒。对于英国而言，放弃与苏联集团的贸易意味着放弃许多东西，而对于我们，则什么也不是。”(45) 正因为如此，在2月双方的会谈中美国也做了一些让步。毫无疑问，这种立场不仅促使美国在英美磋商中不再坚持毫不妥协的一个重要因素，而且也是英国主动协调与美国立场的一个重要因素。
最后，无论在肯尼迪上台前后美国在出口控制政策问题有什么样的不同，但它的立场是始终一致的，而英国在这个问题上变化及其最终主动协调与美国的立场，反映出英国独立决策的余地很小，也反映出在冷战不断加剧的现实面前，传统因素和考虑受到很大的制约。英国的最终主动协调也说明，只要美国的经济和技术始终处于世界领先地位，英国在经济和技术上都有求于美国，美国总能在一定程度上要求英国遵守其出口控制规定。冷战时期，这种现象不仅发生在美英之间，也反复体现在美国与其他盟国的关系中。
注释：
① Michael Mastanduno,Economic Containment:CoCom and the Politics of East-West Trade,Ithaca,N.Y.:Cornell University Press,1992.
② Alan P.Dobson,“The Kennedy Administration and Economic Warfare against Communism,”International Affairs,vol.64,no.4(Autumn,1988).
③ 崔丕：《美国的冷战战略与巴黎统筹委员会、中国委员会（1945年－1994年）》，中华书局2005年版。
④ Richard T.Cupitt,Suzette R.Grillot,“COCOM is Dead,Long Live COCOM:Persistence and Change in Multilateral Security Institutions,”British Journal of Political Scieuce,vol.27 ,no.3.(Jul.,1997).
⑤ J.Wilczynski,“Strategic Embargo in Perspective,”Soviet Studies,vol.19.no.1 (Jul.,1967).
⑥ Richard T.Cupitt,Reluctant Champions :U.S.Presidential Policy and Strategic Export Controls,Routledge,2000,p.68.军事物资包括lA（军事）和1B（准军事），1A类有161种物资，包括40种机床、15种石油物资、31种化工设备、42种科学仪器，1B类物资大约288种。
⑦ FRUS,1950,vol.4 ,pp.91-92,p.162.
⑧ John Mclntyre,Richard Cupitt,“CoCom and Strategic Trade Controls:Crumbling Consensus? ”Survey,vol.25,no. 2(1980),p.92.
⑨ Michael Mastandun,Economic Containment,pp.86-91.
⑩ Richard T.Cupitt,Reluctant Champions,pp.76-78; FRUS,1952-1954,vol.14,p.151.
(11) Alan P.Dobson,“The Kennedy Administration and Economic Warfare against Communism.”; Philip J.Funigiello,American-Soviet Trade in the Cold War,the University of North Carolina Press,1988,p.41.
(12) FRUS,1952-1954,vol.1,p.938.
(13) 修改后的IL／I从250种减到170种，IL／II从90种减到20种，IL／III则只包括34种物资，英国也同意对它本来反对控制的40种物资继续进行控制。Ian Jackson,The Economic Cold War :American,Britain,and East-West Trade,1948-1963,2001,pp.126-142 ; Richard T.Cupitt ,Reluctant Champions,pp.130-144.
(14) Richard T.Cupitt,Reluctant Champions ,pp.148-158.
(15) FRUS,1955-1957,vol.X,pp.495-498.
(16) FRUS,1958-1960,vol.IV,pp.680-685.
(17) Ian Jackson,The Economic Cold War,pp.155-156.
(18) Alan P.Dobson,“The Kennedy Administration and Economic Warfare against Communism.”
(19) 自50年代末以来，美国大量的海外军事和援助费用已经给美国经济带来了严重问题，美国国际经济地位相对下降，贸易赤字正以令人吃惊的速度增加，美元危机不断爆发，黄金外流加剧，仅从1961年1月1日到16日黄金流失就达到2.25亿美元。参阅FRUS,1961-1963,vol.IX,Doc.1,2.
(20) FRUS,1961-1963,vol.IX,Doc.296,298,299.
(21) FRUS,1961-1963 ,vol.IX,Doc.300.
(22) Harold J.Berman,John R.Garson,“United States Export Controls- Past,Present,and Future,”Columbia Law Review,vol.67,no.5 (May,1967).
(23) FRUS,1961-1963,vol.IX,Doc.304.
(24) FRUS,1961-1963,vol.IX,Doc.308.
(25) FRUS,1961-1963,vol.IX,Doc.305,306,308.
(26) FRUS,1961-1963,vol.IX,Doc.309.
(27) Hearings on Extension of the Export Control Act of 1949,House of Representatives,Committee on Banking and Currency ,87[th] Congress,2[nd] Session,May 8,1962.Washingto,D.C.,1962,pp.21-27.
(28) FRUS,1961-1963,vol.IX,Doc.310.
(29) FRUS,1961-1963,vol.IX,Doc.310,312.
(30) FRUS,1961-1963 ,vol.IX,Doc.313,314.
(31) Thomas A.Wolf ,U.S. East-West Trade Policy:Economic Warfare Versus Economic Welfare ,D.C. Health and Company,1973.p.79.王绳祖主编《国际关系史》第9卷，世界知识出版社1995年版，第9页。
(32) Department of State Bulletin,February 19,1962,pp.283-284 ; Thomas A.Wolf,U.S.East-West Trade Policy,pp.75-76.
(33) FRUS,1961-1963,vol.IX,Doc.322.
(34) FRUS,1961-1963,vol.IX,Doc.326,327.
(35) 参阅FRUS,1961-1963,vol.IX,Doc.330.
(36) FRUS,1961-1963,vol.IX,Doc.308.
(37)(38) FRUS,1961-1963,vol.IX,Doc.297.
(39) FRUS,1961-1963 ,vol.IX,Doc.304.
(40) FRUS,1961-1963,vol.IX,Doc.307.
(41) FRUS,1961-1963,vol.IX,Doc.315,323.
(42) FRUS,1961-1963,vol.IX,Doc.307.关于英美在管道禁运上的冲突,Bruce W.Jentleson,“From Consensus to Conflict:the Domestic Political Economy of East- West Energy Trade Policy,”International Organization,vol.38,no.4 (Autumn 1984).
(43) Michael Mastanduno,Economic Containment,p.120,p.287.
(44) Michael Mastanduno,Economic Containment,p.287.
(45) FRUS,1961－1963,vol.IX,Doc.304.