对我国国有企业产权改革若干问题的探讨，本文主要内容关键词为：若干问题论文,国有企业论文,我国论文,产权改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 本文不同意将产权等同于所有制或所有权的观点；认为产权主要是指财产或资源的使用权，是一种以财产所有权为基础的社会性行为权利，并与法人财产权同义。文章论述了国有企业的产权改革不是改变其所有制性质，而是要改变因政府“三权合一”与所有权约束的行政属性所导致的国有资产的使用权得不到切实有效的保护与行使的状况，并认为这种改革的关键是分离“三权”。
关键词 国有企业 产权 产权改革 公有制的主体地位
国有企业的改革是我国经济体制改革的重点和难点所在。十多年来的改革实践表明，仅仅实行“放权让利”，而不改革产权关系，难以从根本上解决国有企业运作过程中存在的诸多问题，也不可能真正实现国有企业经营机制的转换。因此，当前国有企业的改革，必须把理顺产权关系作为根本环节与突破口。搞好国有企业的产权改革涉及到一系列的问题，需要我们从理论与实践相结合的角度认真研究解决。限于篇幅，本文仅就其中的几个主要问题略陈管见。
一、从产权的定义说起
这些年来， 随着我国经济体制改革的逐步深入， “产权”（Property Rights）一词日益成为国内经济学界的惯常用语。但是， 人们对“产权”的理解和表述实际上很不一致。由此出发讨论国有企业的产权改革也就存在较多分歧。显然，讨论国有企业的产权改革，必须有明确的“产权”概念作前提，否则，理论上的混乱必然造成实践上的某些混乱。因此，探讨我国国有企业的产权改革，有必要先从产权的定义说起。
我国经济学界对产权大致有以下几种理解和用法。
（1）“所谓产权，就是所有制权利（Property Rights）的另一种译法。按照马克思主义经济理论的科学表述，它是指财产关系或者所有制关系在法律上的反映，也可以说是以法权形式表现的所有制关系。实际上它就是人们通常说的广义的所有权”〔1〕。 这种观点直截了当地认为产权就是广义的所有权，或者是所有制权利的另一种译法或表述方法。
（2）“产权是指财产所有权”〔2〕。
（3）“产权不仅指所有权， 而且还包括由财产所有权派生的财产权。当产权的概念适用于不同所有制之间的财产归属时，它指的是所有权；而当它适用于全民所有制内部各单位的财产归属时，则是指经营权、使用权等财产权”〔3〕。
（4）“广义上的产权，指与财产相联系的全部权利， 包括所有权、占有权、使用权、收益权和处分权，狭义上的产权，指相对于法律所有权而言的经济上的所有权（占有、使用、收益和处分四权的统一）”〔4〕。
（5）“所谓产权， 我们把它理解为资源稀缺条件下人们使用资源的权利，或者说人们使用资源时的适当规则。……完整的产权是以复数形式出现的，它不是一种而是一组权利，其中包括对财产的使用权、转让权以及与上述两种权利相关的收益权”〔5〕。
对上述各种观点，我基本上同意第五种观点。我认为，产权主要是指财产或资源的使用权，是一种以财产所有权为基础的社会性行为权利。产权理论的核心不在于财产的最终归属，而是从动态的角度和法理的角度去揭示财产关系，其目的是为了更好地建立一种内在的激励机制，以实现社会资源的最优配置。正是从这个意义上，我们可以把产权理解为资源稀缺条件下人们使用财产或资源的权利，或者说人们使用财产或资源时的适当规则。这是我同意第五种观点的基本理由。除此之外，我之所以只同意第五种观点，还因为前四种观点把产权理解为生产资料所有制或所有权，我以为这在理论上是不能成立的。
首先，产权不同于生产资料所有制。所有制是通过人与物的关系表现人与人的社会经济关系。生产资料所有制，是生产关系的基础，是社会的根本的经济制度，是社会制度的经济基础。所有制要解决的是生产资料的分配、最终归属及剩余产品的分配方式问题。而产权居于社会经济运行层次，它强调分属于各种所有制关系的财产或资源在整个国民经济范围内根据经济效率、经济结构、经济发展的需要进行流动、组合和协调。因此，产权所要解决的中心问题，是财产或资源如何合理组合和优化配置及有效使用的问题。所有制中的生产资料的分配和归属，发生在生产过程之前，产权关系中各种权能的确认、界定和组合，则是在既定的所有制下，发生在生产过程之中〔6〕。
其次，产权也不等于所有权。所有权是生产资料所有制中最根本的权能，它所强调的是财产的最终归属，而产权则是从资源配置的角度所界定的占有权、支配权、使用权，它所强调的是支配运用财产时的适当规则。
顺便指出，第三种观点既认为产权是指所有权，又认为产权是指经营权，这种做法似不足取。其一，已如上述，产权不等于所有权；其二，产权也不同于经营权。如果说产权是明确权责界区，规定支配运用财产或资源的适当规则的话，那么，经营权则是在产权规定的前提下，以财产增值为目标所展开的日常支配使用资源的权利，因此，产权与经营权分属于两个不同层次，不可混同；其三，同一范畴具有质的同一性，不可能此地是此质，彼地是彼质，因此这种观点认为产权一时是所有权，一时又是经营权，这在逻辑上也是混乱的。第四种观点力图把现实生活中财产权利的实际分割情况加以区别和描述，当然有他的道理。但是，这样做不仅把产权混同为所有权本来就欠妥当，而且其用语也含混不清，既不能明确认定“法律”上的和“经济”上的所有权的界限在哪里，也不能明确表达法律或经济所有权的权能内涵。
总之，产权关系并非所有制关系，也不等于所有权，这是我们分析产权的定义所得出的基本结论。我们不应当将产权与生产资料所有制或所有权混为一谈。当然，产权与所有制、所有权也有联系。这种联系可以概括为：所有权以所有制为基础，产权又以所有权为前提。正是这几个范畴之间的内在联系在不同的层次上，把人类的经济活动从抽象的财产关系一步步地推向现实的生产过程与市场交易活动。
二、国有企业产权改革究竟改什么
经济学界在对国有企业改革进行理论探索时，有不少学者认为国有企业缺乏活力的原因在于国有企业产权模糊，因而增强国有企业活力的关键在于加快国有企业的产权改革，明晰国有企业的产权关系。这无疑是正确地看到了问题的症结所在。但在具体探讨如何进行国有企业的产权改革时，却有着较大的意见分歧。这实际上就向我们提出了一个无法回避的问题：国有企业的产权改革究竟改什么？不弄清楚这个问题，就不能使国有企业的产权改革取得真正的成功，也难以在理论上和实践上始终一贯地坚持国有企业改革的社会主义方向。
（一）“细分公有权”的主张是不符合中国国情的
目前，在提出国有企业产权改革的具体方案时，存在着两种截然不同的主张。一种主张认为，国有企业产权模糊表现在“所有权虚置”或“所有权缺位”，因此，国有企业的产权改革，就是要将国有企业非国有化，将全民所有制改变成企业所有制，甚至改革成个人所有制。另一种主张则认为，国有企业的产权改革，是要使国有经济不断发展壮大，充分发挥国有经济的主导作用，始终保持公有制经济的主体地位。
我们认为，作为国有企业产权改革的方向，第一种主张是不可取的。持第一种主张的人把产权直接与生产资料所有制关系等同，进而认为明晰产权就是明晰生产资料的归属。他们认为当前全民所有制企业的产权模糊，其表现就是“所有权缺位”，因此，国有企业产权改革的目标就是把现有的“财产权利还原为个人权利”，“‘细分’公有权”。这种主张的错误是显而易见的。
首先，产权关系不等于所有制关系，也不等于所有权，在所有制、所有权意义上使用产权概念，这在理论上是不科学的。
其次，全民所有制就是生产资料归全体社会成员共同所有，这无论从理论上，还是从实践上，其所有权都是很明确的。国有企业的所有权不仅表现在法律上有明确的规定，而且在经济上也有明确的体现，这就是人们只能凭借个人向社会贡献的劳动参与消费品的分配，不允许任何个人或集体利用对某部分生产资料的占有和使用享有特殊经济利益。从现实关系上说，这就明确地表明这里人们在生产资料的所有权关系上是完全平等的。所谓国有企业（全民所有制）是所有权“缺位”、“虚置”，是根本不符合事实的，是不确切的。
再次，把产权等同于所有制或所有权，进而通过所谓国有企业的“非国有化”明晰国有企业的产权，其后果是非常有害的。因为从所有制方面来说，如果国有企业产权改革的结果使企业从全民所有制变成非社会主义性质的所有制，这就是私有化。从所有权方面来说，如果国有企业产权改革的结果使国家失去了对企业的所有权，使国家从企业的所有者变成非所有者，使国家所有权转移到非社会主义性质的经济组织和私人手中，这就是私有化〔7〕。 而国有企业私有化的主张同我国的社会主义制度是不相容的，同我国的宪法是相抵触的，因而是不符合我国国情的。邓小平指出：“过去行之有效的东西，我们必须坚持，特别是根本制度，社会主义制度，社会主义公有制，那是不能动摇的”〔8〕。毫无疑问，邓小平的这一论断是我们进行国有企业的产权改革时必须坚持的根本指导思想。
因此，上述第一种主张决不应当成为我国国有企业产权改革的目标和方向，只有第二种主张才是我国国有企业产权改革应当遵循的正确方向。
（二）怎样理解和把握国有企业“产权模糊”的弊端
正确认识这个问题的关键是，必须明确产权既不是生产资料所有制，也不是财产所有权，产权是财产或资源的使用权，是一种以财产所有权为基础的社会性行为权利。因此，当我们说国有企业产权模糊，决不是指其生产资料的归属模糊，或者说其所有权“虚置”、“缺位”，而是说国有企业的财产或资源的使用权关系没有理顺，处于不清晰的状态。这种状态的形成与我国全民所有制的特征密切相关。我国的全民所有制在运作过程中具有如下特征：（1）生产资料归属具有唯一性。 宪法规定国家是国有资产的唯一所有权主体，并禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者损害国有资产的行为。国家拥有剩余索取权，剩余索取权具有不可转让性。（2）所有权经营具有代理性， 由于国家主权者是一个抽象的概念，因此，由作为国家权力执行机构的政府代理国家行使国有资产所有权。（3 ）以所有权为基础的财产或资源的使用权利配置遵循等级规则。与政府代理相适应，先界定决策人在行政系统中的等级位置，然后赋予此行政位置相适应的资源配置权。由此可见，行使国有产权的主体是政府而不是企业，从而使所有权约束具有行政控制属性。在这里，政府行政管理权、国有资产所有权和国有资产经营权是重合和一体化的。因此，政府“三权合一”与所有权约束的行政属性所导致的国有资产的使用权（产权）得不到切实有效的保护与行使是国有企业产权模糊的集中表现。这具体反映在以下几个方面：
第一，产权主体缺位。由于政府“三权合一”，财产使用权（产权）实际为各级政府所掌握，没有一个独立的财产使用权的行使主体，造成了产权主体的缺位。
第二，产权责任不落实。由于产权主体错位以及产权的所有权约束具有行政属性，各个行政部门都以产权主体的身份自居，从不同侧面插手和干预企业，但由于由谁及采取什么方式来约束和激励政府机构的产权行使行为是不确定或不清晰的，所以经营国有资产的激励约束机制在初始点上就是不健全的，这就使得各个行政部门对其干预企业的后果都可以不承担任何责任。而企业作为国家行政机构的附属物，没有独立的法人地位，争取提高企业的行政级别规格，往往成为企业负责人努力的目标。由于企业并不是独立的财产使用权主体，对财产没有支配、转让权，因而对经济后果不负财产责任。这就难免促成企业拿国家的财产去冒险，从而软化国家财产所有权的约束。国有资产流失的根源正在于此。
第三，政府机构、经营者与生产者之间的利益界区不清晰。根据国有企业产权的以上安排，政府机构、经营者与生产者之间的利益界区是不清晰的，尤其是经营者与生产者的利益具有趋同化倾向，这就会导致“偷懒”行为的普遍发生。许多国有企业行为短期化，眼前收益最大化，没有创新冲动，从而降低资源利用效率，由此所引起的交易成本的增大不仅导致企业低效率运转，而且导致全社会范围内的经济运行无效率。
综上观之，国有企业产权模糊，决不是指生产资料的归属模糊，而是指国有企业的财产或资源的使用权关系没有理顺，处于不清晰的状态。因此，所谓产权明晰，在其合理涵义上，就是指明晰国有企业的财产或资源的使用权，这与一些人把明晰产权归结为将全民所有的生产资料明确地划归企业或个人所有是根本不相同的。
说到这里，问题也就明朗化了。我国进行国有企业产权改革，决不是要改变全民所有制，而是要改变因政府“三权合一”与所有权约束的行政属性所导致的国有资产的使用权得不到切实有效的保护与行使的状况，其目的就在于以此增进国有企业的效率，促进国有经济的壮大和发展，维护社会主义公有制的主体地位。这同时也就说明，国有企业产权改革决不是搞私有化，也不能搞私有化。
三、如何搞好国有企业的产权改革
在改革的一段较长的时间里，我们主要是沿着放权让利、所有权与经营权分离的思路进行国有企业制度改革的。这对增强国有企业的活力起过一定的作用。但随着企业改革的深入，尤其是随着社会主义市场经济改革目标的确立，“两权分离”的改革思路的局限性也日益显露出来。其主要问题是在提出“两权分离”时，企业独立的财产使用权（产权）没有从国有资产所有权和经营权中分离出来，产权主体缺位的情况仍然未能得到改观，企业始终难以自主经营、自负盈亏。所幸的是，“两权分离”的这种局限性已逐渐被人们所认识。十四届三中全会的《决定》把建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度作为国有企业改革的方向，可以说就是这种认识深化的结果。
（一）国有企业产权改革的关键是分离“三权”
国有企业走向现代企业制度，首要的条件是要让模糊的产权关系清晰化。而与现代企业制度的要求相适应的国有企业的产权制度至少应满足以下条件，其产权关系才是清晰的：（1 ）企业必须拥有可以自由支配和自由转让的产权；（2）企业产权必须是独立的、排他性的；（3）必须明确界定企业产权的归属主体，产权归属主体行为必须资本化，即产权主体追求资产的保值和增值；（4 ）明确界定产权归属主体享有的权益及承担的责任；（5）要建立有效的产权激励机制。
因为导致国有企业产权模糊的原因在于政府“三权合一”，政府“三权合一”与所有权约束的行政属性是国有企业产权关系模糊的集中表现。因此，我认为，理顺国有企业的产权关系，建立符合上述条件的产权制度，关键在于要使产权同国家所有权和经营权分离开来。分离“三权”的过程是：首先，要在企业外部将原来合二为一的国家行政管理权和国有资产所有权分开，即实行政资分开；其次，在国家与企业层次上把产权同国有资产的终极所有权分离开来；最后，在企业层次上把产权和经营权分离开来〔9〕。“三权”分离后， 出资者（包括国家）拥有终极所有权，企业法人（董事会）拥有产权，企业经理拥有经营权。这样，政府“三权合一”与所有权约束的行政属性导致的企业财产使用权弱化的现象就能够得以根除，就能使国有企业成为明确的产权行使主体，使国有资产在营运过程中产权边界明确、责权利关系清楚，同时形成有效的产权激励机制，促进资源配置效率的提高。
（二）分离“三权”必须明确的几个问题
根据上述“三权分离”的思路推进国有企业的产权改革，有这样几个问题是需要明确的：
其一，这里所说的产权，就是企业的法人财产权。因为在我看来，产权与法人财产权并没有本质的区别。前面已经谈到，产权是指财产的使用权利，同时我们知道，实行现代企业制度的企业是包括全体投资者在内的法人组织。因此，离开法人财产权谈企业的财产使用权利（产权）是不可思议的，或者说，实行现代企业制度的企业如果没有法人财产权，其财产使用权（产权）将无从谈起。所以，我们一讲企业的产权，就是指企业的法人财产权，而一谈到法人财产权，就是指企业的产权。在政府“三权合一”的情况下，国有企业不是法人，没有法人财产权，也就是说其财产使用权利即产权是不明确的，正是从这个意义上讲，国有企业是“产权虚置”或“产权模糊”的。通过建立现代企业制度明晰国有企业的产权，也就是要让国有企业在具备法人资格的前提下，拥有法人财产权，由此使其财产使用权（产权）得到有效的保护与合理的运用。因此，产权就是法人财产权，也是符合我国国有企业产权改革的实际的。
其二，将国家的终极所有权同企业的产权分离开来，不是改变所有权的归属，也就是说它是以承认国有资产的最终国家所有的性质为前提的。国有资产的所有权是唯一的、排他的，这就意味着国有资产的所有权是不能分割的，我们不能将国有资产分为地方所有、部门所有或企业所有。但在国有资产的具体使用上，又要明确企业必须享有一定的财产权利，即法人财产权，也就是产权。
其三，我们分离“三权”的目的是为了理顺产权关系，重塑国有企业的产权主体，但“三权”的分离决不是绝对的。事实上，“三权”既互相区别，又相互关联、密不可分。只有国家掌握了终极所有权，才能保证国有资产不致于流失，国有企业的产权与经营权也才有运作的前提。而只有国有企业拥有了产权，它才能真正做到“四自”，才能强化对经营权的约束，有效地配置资源，使财产的“蛋糕”越做越大，从而终极所有权所分享的那一份也才能随之增大。
（三）分离“三权”必须建立与之相适应的具体操作模式
分离“三权”的思路有赖于通过具体的操作方案加以实施，这是需要继续予以探讨的问题。在这方面，我基本上赞同有的学者提出的实行“委托——代理”制与“发包——承包”制并行的操作模式〔10〕。当然，这一操作模式也有值得进一步思考的地方。
首先，根据“三权分离”的思路，“委托——代理”制与“发包——承包”制是国家与企业的外部层次同企业内部层次的不同层次的关系，而不是“并行”关系。事实上，提出此模式者也是将其作为“两个层次”加以表述的，后一个层次只有以第一个层次的存在为前提才有可能成立，也就是说，这两个层次实际上是不可能“并行”的。因此，将此模式称为“委托——代理”制与“发包——承包”制相结合的操作模式也许更为妥当些。
其次，实行“委托——代理”制与“发包——承包”制相结合的操作模式有利于分离“三权”，但是，这一模式又必须以政府“三权分离”为前提。否则，这一模式是难以真正运作起来的，即使运作起来，也仍有可能出现“政企不分”等问题。提出这一模式的同志指出，有人担心以投入产出总承包为内容的“发包——承包”经理制度会强化政企不分，这种担心是没有必要的。我认为，这一模式无疑是正确的。为什么没有必要担心以投入产出总承包为内容的“发包——承包”经理制度会强化政企不分呢？道理很简单，只有“两权分离”情况下才会出现政企不分。“两权分离”论者以为只要“政”与“经营权”分离即可政企分开，殊不知还有“政”与“所有权”的政企关系仍然结合在一起，并没有分开。因此，过去“两权分离”的结果，只能在经营权或部分经营权上可以不同程度地消除或减轻政企不分的现象，而在所有权上依然是政企不分的，所以无法从根本上解决政企不分的问题，“两权分离”的作用的局限性也正在于此。那么，“发包——承包”制为什么不会强化政企不分呢？因为它要以政府“三权分离”为前提。“三权分离”以后，不仅在经营权上是政企分开的，而且在所有权上也是政企分开的，这就能够真正实现政企分开。“发包——承包”制之所以不会强化政企不分，恰恰相反，它能有效地实现政企分开，其原因也就在于它是以政府“三权分离”为前提的，是建立在第一个层次即“委托——代理”制基础之上的。因此，担心“发包——承包”制会强化政企不分，是没有道理的。这同时也就说明，实行“委托——代理”制与“发包——承包”制相结合的操作模式，只有以政府“三权分离”为前提，其“不会强化政企不分”的判断才是能够成立的。
收稿日期：1995-12-5
注释：
〔1 〕吴宣恭：《承包经营责任制的产权关系和深化改革的方向》，《教学与研究》1990年第2期。
〔2〕伍伯麟：《社会主义市场经济学教程》， 复旦大学出版社1993年版；刘诗白：《产权新论》，西南财大出版社1993年版；田文：《企业兼并、收购、破产纵横》，中国物价出版社1995年版。
〔3〕《国有资产产权管理》（上册），经济科学出版社1994 年版。
〔4〕王国平：《运行机制转换与产权制度改革》， 《华东师大学报》1991年第6期。
〔5〕刘世锦：《经济体制组织选择与国有企业制度改革》， 《经济研究》1992年第4期。
〔6〕《关于产权与所有制的区别》， 还可参见王国刚：《产权关系并非所有制关系》，《天津社会科学》1992年第1期。
〔7〕吴易风：《什么是私有化？》，《高校理论战线》1995 年第10期。
〔8〕《邓小平同志建设有中国特色社会主义理论学习纲要》， 学习出版社，1995年第1版第16页。
〔9 〕这个思路拙文《早期企业制度与现代企业制度的产权比较分析》，（《湖湘论坛》1994年第5期）中作了较为详细的论述， 这里不再重复。该文讲的“法人财产权”就是本文所指的“产权”。
〔10〕王琢：《国有老企业改革之路的现实选择》，《经济学家》1995年第4期。
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