我国重要农产品价格波动、价格调控及其政策效果，本文主要内容关键词为：价格论文,农产品论文,效果论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入21世纪以来，我国农业发展面临的内外部形势发生了重要深刻变化。生猪、棉花、油料、食糖等重要农产品价格波动加剧，对农业生产、居民消费和国民经济运行带来较大负面影响，受到社会各界广泛关注。[1]加快完善重要农产品价格调控机制，成为当前和今后一个时期我国加强宏观调控目标和政策手段机制化建设的重要问题之一，对促进国民经济平稳运行和社会和谐稳定具有重大现实意义。
一、近年来我国重要农产品价格波动特征
重要农产品是指与国民经济发展和人民生活关系重大的必需型农产品，具有基础性、准公共性和需求刚性等特征①。结合统计数据、同行专家意见和问卷调查②结果，选择近年价格波动幅度大、容易出现市场失灵、需要政府调控的重要农产品展开分析，包括三大谷物类粮食(稻谷、小麦和玉米)、生猪、棉花、油料、食糖和部分蔬菜。近年来，随着国内国际形势的发展，我国农产品价格总体不断攀升，价格波动频率、幅度均发生了明显变化，进入短周期宽幅波动时期。在政府调控下，不同重要农产品价格波动呈现出显著的差异化特征③。其中，稻谷、玉米价格趋势稳定上涨，波动幅度下降，成为农产品价格总体波动中的稳定性因素，但玉米价格整体趋涨、波动频繁；猪肉价格在成本推动下呈现较快上涨趋势，经历了多次较大幅度波动，价格涨跌十分频繁，波动幅度有所加深；棉花价格总体走高，呈现“两头波动，中间震荡”态势，价格高位波动加剧，超过国际同期棉花价格波动幅度；油料价格波动更加频繁，呈现长周期波动特征，大体上每四年形成一个价格峰值，与国际市场价格联动性强；食糖市场运行很不平稳，价格高频周期波动，呈现很强的周期性；蔬菜价格波动明显加剧，部分重要蔬菜品种价格涨跌频繁。且存在1个或多个超短波动周期。
二、我国重要农产品价格调控面临的新形势
近年来，国际国内形势发生深刻变化，重要农产品价格面临的形势更加复杂多变，各种传统因素与非传统因素叠加影响，对重要农产品价格调控提出了新的更高要求。
(一)我国进入工业化中期和城镇化质量提升阶段，部分重要农产品需求价格弹性下降
进入21世纪以来，随着工业化和城镇化的加快发展。我国居民收入已达到中等收入国家水平，城乡居民消费正由温饱型消费向小康型消费阶段过渡，猪肉、食用油、蔬菜等重要农产品需求价格弹性下降。以生猪为例，2001～2005年猪肉需求价格弹性为0.81，2006～2010年猪肉需求价格弹性下降到0.05，降幅十分明显。需求价格弹性下降一定程度上强化了重要农产品价格波动。一方面，消费结构升级使以基本生存需求为目标的粮食等农产品需求减少，对改善型重要农产品的需求增加，当前新一轮农产品价格波动更多表现为改善型重要农产品价格波动，并进一步带动整体农产品价格波动。另一方面，随着城镇化推进，农村人口大量向城市转移，农民工收入不断增加，许多农业生产者转为纯消费者，农产品消费从自给型转变为商品型，部分农村居民消费也从自给型转向商品型，需求刚性增强，降低了重要农产品需求价格弹性，一旦供求关系失衡，就可能导致市场价格的显著波动。
(二)我国农业对外开放程度大幅提高，国际农产品市场价格波动向国内传导影响加深
随着贸易全球化步伐加快和我国农业对外开放程度的提高，国内外农产品价格联动性显著增强。据测算。棉花、白糖和大豆的国内价格与国际价格的相关系数分别高达0.94、0.91和0.93。国际市场价格波动对国内重要农产品价格传导的时间缩短、影响加大。特别是2008年以来，国际农产品市场不稳定性增强，生物质能源开发、气候异常变化等非传统因素干扰加深，国内重要农产品价格也越来越多地受到汇率、石油价格等因素影响。通过向量误差修正模型(VECM)分析，国外棉花价格对国内棉花价格变化有显著影响；国外大豆价格、国际原油价格和汇率均显著影响国内大豆价格变化；国外白糖价格显著影响国内白糖价格的变化。
(三)部分重要农产品的金融化属性增强，货币供给冲击加大农产品价格不稳定性
近年来，随着农产品期货市场的发展、国内外农产品贸易的扩大和工业化用途的拓展，玉米、棉花等部分重要农产品的金融属性日益增强，货币金融因素成为扰动农产品价格的重要力量。特别是2008年国际金融危机以来，我国宏观经济环境发生了重要变化，为刺激经济增长超发货币，造成国内流动性过剩。在货币流动性充裕的背景下，随着各种中远期电子交易市场和农业金融衍生品的发展，部分重要农产品成为资本炒作对象，一些投机商利用大量的资金操控现货市场，并同步控制期货市场，通过高杠杆博取巨额利润，导致农产品价格短期大幅波动。[2]在宽松的货币环境下，过多的钱追逐少量农产品的现象较为普遍，货币因素对农产品价格的影响越来越明显。通过对部分重要农产品价格变化的方差分解，M2的变化对蔬菜价格产生了较大影响，猪肉价格变化受二期滞后的M2的影响也比较显著。
(四)极端天气事件多发重发，产量波动导致重要农产品价格波动的不确定性加大
随着全球气候变暖，我国农业生产遭遇的极端天气事件明显增多，同时全球范围内农产品主要出口国因灾害减产导致国际农产品价格波动性加大，并向国内市场传导，造成国内农产品价格波动的不确定性加大。21世纪以来我国棉花价格的几次大波动，主要与国内棉花生产遭受气候灾害等不利条件有关；食糖价格的异常波动与南方地区糖料生产遭遇冰冻灾害、干旱、洪涝等自然灾害影响减产有关；部分蔬菜价格呈现“过山车”式波动，也与自然灾害不无关系。从问卷调查结果看，有55.4％的农业生产者(样本总数309)认为极端天气是导致近年来重要农产品价格波动的主要原因。
(五)我国农产品生产区域格局发生重要调整，“区域性生产、全国性消费”放大价格波动风险
近年来，我国农业产业结构调整深入推进，农业区域化水平逐步提升，粮食、棉花、油料、食糖、生猪、部分蔬菜等重要农产品生产逐步向优势产区集中，“区域性生产、全国性消费”的特点更加突出。到2011年，13个粮食主产区粮食产量占全国粮食总产量的76％，比2005年提高2.8个百分点。新疆棉花产量占全国总产量的41.6％，长江流域湖北等四省油菜籽主产区产量占全国总产量的44.1％，广西等六个主产省区食糖产量占全国总产量的比重达到93.4％，分别较2005年提高了8.8、1.8和3.1个百分点。同时，生猪生产呈现日益向主产县集中趋势，秋冬反季节蔬菜种植向南方产区集中，“南菜北运”格局基本形成。产地过度集中容易导致自然灾害风险的区域分散能力降低，增加了价格大幅波动的风险。主产区一旦遭遇灾害性天气或其他冲击，农产品可能大幅减产，势必对市场供应带来重大影响。如果遭遇资本炒作，价格波动将会被进一步放大。这种情况近年来在部分蔬菜、棉花等重要农产品上表现尤为明显。
三、我国重要农产品价格调控政策效果评价
自20世纪90年代以来，我国在放开粮食、棉花、油料、生猪等农产品购销市场的同时，不断加大重要农产品价格调控力度，基本形成了以生产补贴、储备吞吐、进出口调节为主要内容的价格调控机制。目前稻谷、小麦价格调控以最低收购价政策为主，生猪价格调控制定了专门的调控预案，玉米价格调控实行临时收储政策，棉花、大豆、油菜籽、食糖价格调控以临时收储和进口政策为主。[3]大体而言，现行调控政策总体有效，但局部有待完善。这里集中分析政府储备和进口调节对重要农产品价格及生产者、经营者和消费者福利的影响。
(一)储备调节效果
第一，稻谷、小麦最低收购价政策有效缓解了粮价波动，但粮价“超稳定”不利于发挥价格机制调节粮食生产的功能。粮食最低收购价政策的实施，促进了我国粮食连续九年增产，同时也有效缓解了粮价波动，国内粮价并没有因为粮食持续增产而大跌，出现“谷贱伤农”现象。从表1可见，实施最低收购价后，我国大米、小麦价格变异系数不仅较国内前期有较大幅度下降，也远远小于同期国际市场价格变异系数。但是，最低收购价政策稳定粮价的效果，很大程度上建立在国家对粮价高成本、高代价的超强型干预基础上。政府通过收储掌控了大部分粮源，通过吞吐手段减少了粮价适当波动的基础，造成粮食价格“过度稳定”，既限制了价格机制优化资源配置的作用，又抑制了农民种粮积极性。问卷调查发现，424个生产者、经营者和消费者中有65.3％认为目前粮食价格调控效果“一般”或“没有效果”。
第二，玉米临时收储政策发挥了“托市”作用，需求结构变化导致抛储抑价效果弱化。自2008年实行玉米临时收储计划以来，政府收储数量不断增加，价格不断提高，发挥了“托市”的积极作用，保护了农民利益。同时，政府适时抛储玉米，对平抑市场价格过度上涨发挥了一定作用，但存在效果弱化趋势。由于养殖业和玉米深加工业快速发展，我国玉米供求结构进入紧平衡状态，进口玉米数量不断增加，近几年储备玉米投放也难以有效缓解市场供应紧张局面。2012年受宏观经济增速放缓和玉米丰产等因素影响，玉米供求形势变化，国家启动玉米临时收储，对市场预期产生了一些积极影响。
第三，冻猪肉临时收储稳定生猪价格的效果有限，缩小“猪周期”波幅缺乏供给基本面支撑。近年来国家多次通过冻猪肉收储吞吐来调节市场，对提振市场信心，减缓价格波动发挥了一定作用，但总体效果不够理想。通过将收储政策虚拟变量纳入VECM模型分析发现，收储政策对猪肉价格并无实质影响。从问卷调查结果看，258个生产者、经营者和消费者中认为生猪价格调控政策“效果很大”、“效果较大”的受访者只占较小比例(19.2％)，绝大部分受访者(81.8％)认为效果一般和没有效果。
第四，棉油糖等重要农产品临时收储政策对平抑价格过度波动有一定作用，但调控效果存在漏损。现行棉花、食糖、大豆、油菜籽临时收储政策总体上对稳定市场预期、平抑市场价格大幅波动有一些作用。但是，由于棉花临时收储价过高，储备量过大，导致进口与库存大幅增长，棉纺企业生存困难，财政负担骤增。食糖收储的规模有限，收储和抛储时机把握不准，临时收储政策时常难以发挥作用，或对市场干预不当导致价格信息紊乱。大豆对外依存度很高，收储托市的效果在一定程度上被进口抵消，存在政策漏损效应。
(二)进口调节效果
为避免国外低价农产品过度冲击国内生产，保持价格总体稳定，我国在棉花、油料、食糖等进口方面采取了关税配额或单一关税等不同的进口管理措施，这些措施对国内价格和社会福利分配的效果具有较大差异。
第一，大豆、油菜籽单一低关税管理对国内市场保护有限，国内价格明显受制于国际市场波动。我国大豆1999年实行3％的单一关税管理以来，进口量猛增，对外依存度超过80％。大豆大量进口对缓解国内食用油日益增长的需求具有积极作用，但进口依存度过高和外资油脂加工企业的大量进入导致国内大豆市场控制权丧失，不得不忍受国际市场价格剧烈波动的冲击，大豆市场危局已经成为不得不吸取的教训。油菜籽2006年实行9％的单一关税，进口量不断增长，目前大豆市场危局正在油菜籽行业显现。进口油菜籽比国内油菜籽质优价廉，到达国内港口后价格经常低于国内价格，压榨企业更倾向于使用进口油菜籽，导致油菜籽进口量不断增长，进口量从2006年的73.8万吨增加到2011年的126.2万吨。受生产成本上涨和国家临时收储政策影响，进口大豆、油菜籽到岸税后价低于国内价格，单一关税控制已经形同虚设。随着进口量的大增和外资的进入，国内油料特别是大豆价格波动明显受制于国际市场价格的变化，削弱了国内临时收储政策效果。通过格兰杰因果关系检验，国内外大豆价格之间互为格兰杰因果关系。
第二，滑准税减少了国外低价棉对国内生产的冲击，但国际金融危机后平抑国内棉价波动的效果不明显。为评估滑准税对国内棉价波动的影响，通过将滑准税实施作为虚拟变量，建立CCindex328价格指数的自回归移动平均模型(ARMA)展开分析。
分别为国际市场CotlookA(FE)价格指数和滞后一期的一次差分平稳序列；C为常数项；D为时间虚拟变量(2005年5月后＝1)。由表2可知，实施滑准税对国内价格波动的影响并不具有统计上的显著性。但分阶段看，2005年滑准税实施到2008年期间，我国棉花价格指数波动幅度非常小，滑准税对熨平市场棉价发挥了积极作用。但2008年底以来，国际国内形势发生了重要变化，棉花价格到2009年又经历了一次较大幅度
第三，食糖进口缓解国内供需紧张矛盾，但关税水平低、准入量大导致国内价格受国际价格波动影响明显。我国是全球重要的产糖国和消费国。近年来，进口食糖充实了政府储备，对调剂国内市场发挥了积极作用。但是，由于我国食糖进口政策较为宽松，导致食糖进口量不断增加，国外低价糖对国内市场和政策调控造成一定冲击。目前我国食糖实行关税配额管理。但关税远远低于世贸组织135个成员国(地区)的平均水平，而且食糖进口准入量较大，进口量随需求增长不断增加。从2006年的137万吨增加到2011年的291.9万吨，年均增长16.3％。2011年食糖进口量已超过关税配额194.5万吨的50.1％。随着进口量的增长，国内糖价受国际市场影响越来越明显。通过格兰杰因果关系检验分析，国际白糖价格是国内白糖价格的格兰杰原因。
四、我国重要农产品价格调控存在的主要问题
我国重要农产品价格调控主要存在四方面的问题。
(一)重要农产品价格调控主体不健全
第一，规则不透明造成调控资源垄断。在价格调控公共资源的配置上，由于缺少制度性安排，相关政策制定和出台的过程不够公开透明，相关利益群体参与决策的程度较低，部分掌握话语权的部门或群体以部门利益或集团利益代替公共利益，导致价格调控利益部门化，政府管理的少数国有企业掌握了大量的调控资源，一定程度上垄断了重要农产品价格调控权。
第二，政府价格调控角色定位不清。由于政府管理的少数国有企业占有大量调控资源，对市场的影响能力强，在部分时候只要重要农产品价格出现一定波动，加上媒体炒作渲染，就急于平抑价格，调控的随意性比较大，扭曲了市场价格，导致市场配置资源的基础性作用无法得到充分发挥。
第三，市场组织未能充分参与调控。除油菜籽和大豆由中储粮委托指定民营企业加工外，我国农民专业合作组织、民营加工和流通企业，很少有机会参与多数重要农产品价格调控，市场组织的价格调控功能未得到充分重视。尽管国家出台了相关文件，但非国有骨干企业参与调控的寥寥无几。
(二)重要农产品价格调控手段运用不尽合理
第一，突出短期性价格调控政策。从近年的实践看，政府收储吞吐政策被广泛运用到多种重要农产品价格调控领域，由于收储和吞吐对市场的直接影响大，效果在短期内容易凸显，所以备受各级政府青睐，大有“一储就灵”的倾向，然而对农业生产、流通基础设施建设等长期性、根本性措施却相对缺乏重视，导致价格调控往往走过场。
第二，缺少需求调控政策的运用。近年来需求的快增与供给缓增导致的供需缺口是农产品价格发生波动的基础性因素，需求快速增长部分源于工业化的推进和居民消费能力的提升，但部分也来自不合理的加工需求和货币超发引发的“虚拟需求”，我国农产品价格调控手段主要是供给主导型的调控，对需求进行合理引导和调控的措施还比较少。
第三，地方政府缺乏价格调控手段。对许多地方政府而言，受限于财力等多种原因，除贯彻执行中央政府已经出台实施的价格调控政策外，地方政府在重要农产品价格调控上显得手段不多，调控能力不强，特别是对一些农业大县和财政穷县而言更是如此。
第四，收储导致财政负担和进口陡增。近年来我国粮棉油糖猪等重要农产品的政府收储价格越来越高，已显现日韩小规模高价农业的端倪，超过国际价格将逐渐成为常态。国内外差价越拉越大，拾高了加工企业成本，导致低价进口农产品大量冲击国内市场，降低托市政策效果，产生政府储备与进口同步增长的扭曲状态，正在重蹈发达国家早期直接不限量收储农产品的高财政负担覆辙。
(三)调控决策程序繁杂
第一，行政程序繁杂延误调控时机。重要农产品价格调控涉及不同部门，这些部门对生产、管理、调控的相关问题经常会出现看法不同甚至完全相反的情况，由于缺乏内在的协调机制，调控政策的出台和执行，要经过许多部门的层层审批，反复协调。严格的审批制度和繁琐复杂的程序，严重影响了调控政策的及时性和有效性。
第二，缺乏统一协调的价格信息平台。重要农产品价格管理部门多，如涉棉的管理部门就有近十个，每个部门都有各自获取价格信息的渠道，每年定期或不定期根据其掌握的信息作为本部门决策参考依据，而这些信息在部门之间往往很少共享。政府信息“数出多门”，决策各自为政，不仅给农户和经营企业带来困惑，而且也使国家决策的科学性大打折扣。
第三，中央政府和地方政府缺乏协调。目前中央政府和地方政府在重要农产品价格调控上分级互动的良性局面仍没有形成，以生猪价格调控为例，当不少养猪大省生猪价格已进入三级响应一段时间，但全国猪粮比价还未跌破6∶1；当全国处于三级响应范围时，一些养猪大省已进入一级响应一个多月，但中央政府却不能及时对这些省实施一级响应的补贴政策。
(四)一些重要农产品价格调控政策亟待完善
第一，粮食收储和抛售政策不完善。目前粮食最低收购价抛储缺乏合理的上限价格控制，操作的随意性较大，多数时候粮价还未涨到合理程度，政府就大量抛售打压粮价，农民从市场价格回升中得到的实惠有限。最低收购价持续提高固化了市场提价预期，拉大国内国际价差，造成“国产粮卖国家，进口粮卖企业”怪象。此外，逐年提高的玉米临时收储价格，加大了饲料企业和玉米深加工企业生产成本，加重企业负担。
第二，生猪价格调控预案仍不健全。生猪调控预案仍以猪粮比价作为主要预警指标，已不能反映近年来人工成本、经营成本迅速上涨的现实。同时，新修订的生猪调控预案规定，当猪粮比价连续一段时间处于一个响应区域内，中央政府采取必要的调控措施，但这个连续时段不清晰，没有量化，具体操作的主动性不强。政府收储吞吐力度较小，缓解生猪价格异常波动能力有限。目前政府冻猪肉全部冷库存储能力在60万吨左右，约占2011年猪肉产量的1.2％。
第三，棉、油、糖价格调控的力度不足。棉花、油料、食糖收储不论储备量，还是调控力度都比粮食要小得多。由于调控时机把握不准，收放储的规模过小，或对市场干预不当导致价格信息紊乱，出现“空调”和“超调”现象。同时，棉花、油料、食糖等对外依存度较高的重要农产品价格调控政策出台具有零散性，缺乏长效调控机制。
第四，蔬菜价格调控缺乏系统性政策。在重要蔬菜价格调控方面，系统的价格调控政策基本缺位。由于政策内容存在缺陷，导致现实中重要农产品价格调控效果不甚理想。有关部门公布的农业统计资料删减了蔬菜分地区分品种数据，相关部门对农民蔬菜种植意向缺乏前期调查，不利于菜农生产决策。
五、我国重要农产品价格调控机制设计
今后一个时期，在全球化背景下，要立足大国经济特征、城乡二元结构、转轨经济体制、传统农业转型的基本国情，充分发挥市场机制的作用，按照“科学调控、有限调控、精准调控”的要求，围绕粮食、棉花、油料、食糖、生猪、部分蔬菜等重点产品，完善中央与地方互动、政府与社会配合、行业组织充分参与的多元主体结构体系，建立以生产支持、储备吞吐、进出口调节和需求调控为主的调控手段体系，明确自给率高、对外依存度高等不同类型重要农产品价格调控触发机制，努力保持重要农产品价格合理波动。
(一)调控目标
结合未来我国农产品价格变化趋势，重要农产品价格调控的总体方向，是在成本推动价格稳步上升的基础上，保持价格在合理范围内波动，保证市场供求总体平衡，维护生产者、经营者和消费者利益。[4]具体目标包括：
第一，促进农业生产稳定。供给不稳定是造成市场价格异常波动的主要原因之一，当前稳定农业生产、保证重要农产品有效供给的矛盾较为突出。政府和公众要提高对重要农产品价格上涨的容忍度，允许重要农产品价格合理上升，通过价格调控引导先进要素资源向农业配置，消化成本上升压力，实现农业生产的长期稳定，促进传统农业向现代农业转型，从根本上增强农产品市场供应能力。
第二，保证消费价格合理。在保证重要农产品长期稳定供给的基础上，要充分考虑消费者对重要农产品价格上涨的承受能力，特别是包括进城农民工在内的城市低收入群体的购买能力，防止价格过度上涨加重消费者负担，使消费者能够以合理的价格购买到合适的农产品。
第三，实现原料有效供应。重要农产品价格调控应充分考虑加工业原料供应和成本问题。一方面，要通过价格调控稳定生产，保障加工业发展原料供给；另一方面，也要避免政府收购价提高幅度过大，侵蚀加工业利润，防止国内国际价差过大降低加工产品国际市场竞争力，促进加工业健康有序发展，并以壮大农产品加工业来调节市场供需关系。
(二)调控主体
建立“中央与地方互动、政府与社会配合、行业组织充分参与”的调控主体结构体系，形成政府主导下国有企业、民营企业、农民专业合作组织等共同参与调控的良性格局。
第一，中央政府主导，地方政府配合。中央政府应在重要农产品价格调控方面发挥主导作用，各级政府要明确责权关系，形成分级负责、互动配合的格局，对粮食、棉花、油料、食糖等，应以中央政府调控为主，对生猪、蔬菜应以属地管理为主，由地方政府主要负责。
第二，国有民营并重，优化企业结构。重要农产品价格调控的企业主体构成先向国有企业为主、民营企业为辅转变，再逐步建立国有企业与民营企业并重的格局。待未来市场经济制度完善时，可考虑建成民营企业为主、国有企业为辅的格局。
第三，合作组织补充，行业协会参与。农民专业合作组织是我国农村微观主体重构的重要方向，也是重要农产品价格调控可以依托的重要力量。要尽快制定和出台相应政策，将农民专业合作组织、行业协会纳入重要农产品价格调控体系，充分发挥其作用。
(三)调控手段
吸取发达国家福利主义教训，按照“冷静观察、慎重出招、给市场留有空间”[5]的要求，减少价格直接干预性型政策，按照不同的标准，对自给率高的重要农产品和对外依存度高的重要农产品采取分类价格调控手段。
1.自给率较高的重要农产品以生产调节和储备调控手段为主
第一，粮食。以供给调节为主，以改善进口管理为辅，健全粮食生产保护体系，完善稻谷、小麦最低收购价政策和玉米临时收储政策，适当调减储备规模，完善储备品种，明确政府抛储干预上限标准，改善最低收购价和临时收储补贴方式。探索实施粮食定量收储与差价直补：一是探索粮食定量收储和抛储价格上限设置办法。少数稻谷和小麦主产县最低收购价可试点定量直接收购，以不明显扭曲市场价格为限；收储的粮食可用于抛售，稳定市场粮价。明确设立粮食价格干预上限，制定出台政策性抛售的价格上限标准及退出时间。二是研究实行粮食差价直补办法。在粮食主产区选择不同类型的地点，最低收购价和临时收储价政策采取差价直补试点，托市期内的平均市场价低于最低收购价或临时收储价部分，按当年平均亩产折算为每亩补贴，通过粮食直补渠道直接发给种粮户。为了降低运行成本和鼓励规模化经营，可重点补助不同区域达到一定规模的种植户。三是适当扩大玉米临时收储区域。考虑到近年来玉米主产区范围扩大的新情况，提高玉米临时收储政策的主产区代表性，建议将河南等新增玉米主产省纳入国家临时收储政策支持区域。
第二，生猪。按照“稳定生产为主导、储备调节为辅助、进口调剂为补充”的思路，加大生产扶持力度，推进规模化养殖，完善市场调控预案。积极推出生猪期货，健全猪肉进口办法。尽快完善生猪价格波动调控预案。一是调整调控预警指标。可以考虑增加“料肉比”指标作为补充。二是加强调控预案执行的针对性。根据生猪价格变化周期的不同阶段和不同时点，择机执行调控预案。三是实行先启动、后备案制度。简化调控程序，一旦持续一定时间的生猪平均价格达到调控的上限或下限时，价格主管部门会同有关部门直接自动启动预案，事后报上级主管领导备案。四是建立全国分级分区域的响应机制。建议在《预案》中增加一条，分区域(按生猪主产省、市、区)启动《预案》，当生猪价格下跌引起猪粮比价进入某级响应时，由各地及时启动对应一级响应。五是提高能繁母猪赔付水平。中央政府适当增加补助，提高生猪养殖主产县能繁母猪保险赔付率和生猪等保险赔付率。
第三，重要蔬菜。建立起“生产流通扶持＋价格调节基金＋临时价格干预＋政府应急储备”为主要内容的间接型价格调控机制，加强市场监测和信息引导，重点加强蔬菜的生产能力和流通能力建设。一是完善对蔬菜合作社的扶持政策，大力发展蔬菜专业合作社，加强信息公共服务体系建设，建立和完善蔬菜价格风险调节基金。二是重点扶持农产品市场和蔬菜产地冷链物流基础设施。进一步落实免征蔬菜流通环节增值税政策，搞好产销对接，减少蔬菜流通环节。三是对适宜蔬菜进行深加工，鼓励制成便于储存和运输的产品。四是采取蔬菜基地就地储备和批发市场动态储备相结合的方式，通过补贴或奖励等措施对消费量大、耐储存的蔬菜搞好应急储备，提高应对市场异常波动的保障能力。
2。对外依存度较高的重要农产品以进出口调节、差价直补和需求调控手段为主
第一，棉花。适当缩减临时收储规模，探索“差价直补为主、临时收储为辅”的新型价格支持方式。继续完善滑准税税率公式，注意滑准税配额发放与临时收储时机的协调，支持棉纺织行业转型升级。
第二，油料。短期要加大贸易方式调控力度，通过提高检疫检验标准等，减少进口冲击；加强国内产业损害调查，及时实施贸易救济；长期要强化国内生产，加强大豆、油菜籽替代作物种植，稳定和提高油料自给率。
第三，食糖。建立“生产扶持＋差价直补＋储备调节＋进口调剂”为主要内容的调控机制。加大糖料生产扶持力度，探索甘蔗、甜菜主产区农户直补办法，适当扩大国储糖规模。严格控制食糖进口，可以考虑借鉴棉花滑准税政策，实施食糖进口滑准税。
具体手段包括：一是探索实行“差价直补＋定量收储”为主的收储机制。科学设定棉油糖等重要农产品临时定量收储的合理规模。参照口粮差价直补办法，探索棉油糖等主产区农户差价直补措施。引导大型加工企业适当增加商业周转储备。探索建立进口产品的收储机制。二是完善滑准税和反补贴等调控措施。调整棉花滑准税公式，适当提高滑准税上限，提高滑准税配额发放时机的准确性，打击市场配额炒作。探索对食糖进口实施滑准税。根据大豆进口情况变化，适时征收反补贴或反倾销关税。
(四)调控临界范围
根据已有价格调控标准、历史数据分析和生产者、消费者、经营者调查问卷，本文尝试确定不同农产品价格调控阈值④。
1.自给率高的重要农产品
第一，粮食。建议探索设立口粮价格上限调控标准。从数据分析和调查结果看，当口粮价格连续15个工作日高于最低收购价25％时，政府必须采取抛储等有效措施防止粮价过度上涨；当口粮价格连续15个工作日高于最低收购价15％时，需跟踪并监控市场动向，启动相关应对措施。
第二，生猪。近期出台的《缓解生猪市场价格周期性波动调控预案》确定了生猪价格调控的启动时间标准，结合当前饲料价格变化、生产结构调整的情况，认为以猪粮比价8.5∶1作为防止价格过快上涨调控标准基本合适，但以猪粮比价低于6∶1作为防止价格过度下跌调控标准不利于维护养殖者利益，建议调整为6.5∶1或以100元左右的微利作为调控标准。
2.对外依存度较高的重要农产品
第一，油料。油料价格下跌承压更大的情况，为提高油料自给率，重点应明确价格过度下跌的调控临界点。当连续15个工作日大豆价格累计跌幅超过20％，油菜籽价格累计跌幅超过16％时，政府必须采取有效措施防止价格过度下跌。
第二，棉花。明确临时收储政策退出时间，当棉花市场价格连续15个工作日超过15％时，政府应该考虑停止收储棉花。如果探索实行“差价直补为主、定量收储为辅”方案，可在棉花市场价格连续15个工作日低于支持价格时启动定量收储。当托市期内市场平均价格低于支持价格时启动差价直补。
第三，食糖。建议设置明确的食糖价格稳定带。当食糖价格跌幅连续15个工作日超过10％时，政府必须采取有效措施防止糖价过度下跌；当食糖价格涨幅连续15个工作日超过15％时，政府必须采取有效措施防止糖价过度上涨。
(五)机制框架
按照“分类调控、分级响应、分时启动、分区实施”的要求，构建重要农产品价格调控机制框架：第一，当重要农产品价格处于轻度涨跌的绿色区域时，政府不直接干预市场，应搞好市场监测，定期发布生产和价格信息，重点加强农业生产能力、流通能力建设，依托农民合作组织、骨干民营企业做好产销对接，根据供需形势变化适度进口和出口，防止价格出现异常变化。第二，当宏观经济形势和供求关系发生较大变化，重要农产品价格出现异常变化，进入中度涨跌的黄色区域时，政府要搞好预警信息发布，依托管理的国有企业、骨干民营企业以及规范化的农民专业合作经济组织根据时机适时启动收储、抛储或差价直补，适当增加进口，促使价格回归合理区间。第三，当重要农产品价格出现异常变化，进入价格重度涨跌的红色区域时，要进一步加大收储、抛储或差价直补力度，增加进出口调节力度等，发放消费补贴和临时生产补贴，必要时采取临时价格管制手段，促进价格回归正常区间(见图二)。
调控目标 促进农业生产稳定 保证消费价格合理 实现原料有效供应 价格合理波动、供求总体平衡 调控手段 生产能力建设 流通能力建设 发布市场信息 价格调控基金 进出口调节 预警信息发布 临时生产补贴 收(抛)储调节 临时消费补贴 临时价格管制 差价直补 间接手段 直接手段 调控区域 价格正常或轻度涨跌 价格中度涨跌 价格重度涨跌 异常波动 调控主体 政府机构/国有企业 委托管理 委托/扶持 农民合作组织/协会 反馈 委托/扶持 政府(中央、地方) 反馈 委托/扶持 骨干民营企业 反馈 反馈 其他市场组织 市场监测 自给率高的重要农产品(粮食、生猪、部分蔬菜) 重要农产品价格波动 对外依存度较高的重要农产品(棉、油、糖) 宏观形势 供给变化 需求变化 外部冲击
图二 我国重要农产品价格调控机制
在继续执行目前有效的调控措施的基础上，重点完善以下“三大体系”：
第一，理顺价格调控管理体系。强化物价部门统一协调农产品价格调控职能，细化重要农产品价格牵头部门和参与部门的权力、责任。规范各利益群体参与重要农产品价格调控政策制定的程序。健全重要农产品价格信息收集和发布制度，加快建立一个集中、权威、统一的农产品价格信息平台体系，对农产品价格信息的采集、发布以及预警等过程进行协调管理。尽早设立全国层面重要农产品价格调节基金，将以往粮棉油糖猪等价格支持的财政科目资金划入该基金，同时增加一定资金用于新增内容调控。支持专业合作社承担价格调控功能，鼓励东部地区各级政府补助规范的农民专业合作社建立价格风险基金；中央政府主要支持中西部地区规范的农民专业合作社建立内部价格风险基金。健全重要农产品价格新闻披露机制，科学引导社会舆论和市场预期。
第二，完善生产补贴政策体系。完善生产型补贴办法，建议将棉花纳入农资综合补贴范畴，实施推广甘蔗良种补贴，提高油料良种补贴规模和标准。强化政策性农业保险支持，逐步提高中央财政对政策性保险保费补贴的规模和比例，建议考虑将中央财政新增农业补贴资金部分用于代缴农民承担的农业保费。完善规模化经营补贴办法，加大对规模种植户进行补助，可考虑对粮棉油糖规模种植户实行价外补贴方式。引导重要农产品生产布局调整，根据不同气候区域自然灾害的发生规律，以项目支持或资金补贴等方式，引导重要农产品主产区适当多元化分区布局。
第三，健全需求调控体系。加强重要农产品虚拟需求调控，完善期货和电子交易市场监管，加大对违法行为的处罚力度。坚持“控增量、调存量”的原则，严格控制玉米深加工需求过快扩张，当玉米价格过低时，在不超过上限用量标准的情况下，应积极鼓励通过深加工来调节市场供求。参考城市低保标准，确定低收入农民工家庭，中央政府以财政奖补方式，鼓励地方政府研究制定对广大进城务工人员中困难群体进行消费补贴的办法，对在城市居住超过一定年限、长期稳定就业的困难农民工家庭，考虑根据暂住证发放消费补贴。
文章标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《我国重要农产品价格调控政策效果与机制设计》。课题组成员王为农、张义博、刘中显、张于喆、曾铮、王佳元、卞靖等对本文亦有贡献。
注释：
①重要农产品价格的过度上涨会加重城市低收入者的生活成本，甚至引发社会动荡；价格的过度下跌容易导致价低伤农，破坏农业生产能力，生产者和消费者在市场交易过程中容易出现长期利益的双重损失。
②2012年7～8月，对全国21个省(区、市)的农业生产者、经营者和消费者进行了问卷调查，共获得582份有效问卷，其中消费者问卷173份，生产者问卷309份，经营者问卷100份。
③为了准确识别重要农产品价格变化特征，这里根据H－P滤波方法，从重要农产品价格变化中分离出趋势成分和波动成分两大要素，并根据其波动特征进行周期性识别。为了消除月度数据中季节性因素的影响，在分析前先对原始数据进行X12季节调整。
④由于各种条件限制，本研究确定的价格调控阈值可能并不完全准确，这里旨在通过问卷分析为重要农产品价格调控提供大体参考标准。
标签：农产品论文; 油菜籽论文; 生猪论文; 玉米补贴论文; 玉米期货论文; 玉米收购价论文; 价格政策论文; 政策影响论文; 棉花论文; 三农论文; 调控论文;