摘要： 政府投资项目逐步采用工程代建制模式，即是国际接轨的需要，也是我国经济体制改革的必然。本文结合江北区政府代建实施实践，针对目前代建项目实施情况，分析了政府项目代建制投资造价控制存的问题，并结合工作实践，从审计的视角提出了相应的措施和建议。
关键词： 代建制；造价控制；措施；建议
【正 文】
工程项目代建制度是国际上通常采用的一种工程项目管理模式，是由项目出资人委托具有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》明确提出，“对非经营性政府投资项目加快推行代建制”。推行代建制顺应了党的十八届三中全会提出的“经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系”的要求，政府部门简政放权，将项目建设管理的具体事务交给社会化专业单位，发挥市场的决定性作用和社会组织的专业优势，促进政府转变职能。
一、代建项目造价控制情况
根据近三年江北区竣工决算项目资料统计，采用代建模式建设管理的项目有14个。从统计情况分析，我区代建管理模式主要集中在房屋建筑工程项目，其中以社会代建（公司代建）为主。随着2009年区公建中心成立，政府代建模式逐步登上历史舞台，政府公共服务类项目主要由区公建中心承担。通过代建管理模式，弥补了政府专业管理力量不足，政府投资项目造价得到较为有效控制，14个代建项目为政府节约资金12000万元。其中实际完成投资额超概算5%以上项目只有3个，均为社会代建项目，可见投资控制是政府投资建设项目代建制度的核心问题。本文就针对公司代建模式下如何做好造价控制进行阐述。
二、代建制下造价控制存在问题
（一）项目委托人对代建认识模糊
在现行代建项目实施过程，由于委托人的态度不一样，容易出现两种极端。第一种情况“一代了之”。委托人将项目管理权移交代建单位后，对代建人的行为缺乏有效的监督。由于委托人和代建人拥有的信息是严重不对称，代建人具有比委托人更多的专业知识和业务信息，甚至还扮演着信息制作者和信息供应者的角色。在委托人缺乏监督和无力监督的情况下，企业为追求利润最大化为终级目标，代建人可能发生追逐自身利益而背离委托人利益的行为。第二种情况“代而不放”。现行法律法规规定了政府投资项目建设法人的责任与义务，但由于法律支持条件缺位，代建制度中委托人与代建人之间的代理关系决定了委托人的行政责任和刑事责任不能转移，委托人依然承担代建人代建过程中的责任。委托人的风险不能转移，而项目建设中工程管理权力被转移，委托人因风险不能回避便对代建人严加防范，表现出过多的干涉代建单位的日常工作，使得代建人以消极态度和被动处境完成代建任务，在项目造价控制过程容易产生相互推诿的局面，给代建制度下政府投资项目效果带来很大阻力。
（二）代建费计取方式不够科学
目前代建管理公司的利润一般由代建管理费（投资规模乘以一定系数）和节约投资的奖励构成，在具体的操作中，尚无统一的标准可循。根据江北区上述代建项目取费情况统计，多为施工阶段代建。代建费计取有按照建设单位管理费的90%控制的，也有按工程建安投资规模乘以一定系数，系数的波动范围也较大，从0.85%-2.8%都有。此外，在土建项目中均未有效采用节约奖励机制。采用系数加奖励的计费模式，项目投资规模和建设标准在一定程度上与代建费计取有利益关联，如投资规模越大，代建获得的项目管理费可能越高，因此代建人为政府把关和节约项目投资的动力“先天”不足。而另一方面，代建人为获取更多的“提成”，可能出现压低投资，压级压价，使用低档材料，降低标准等问题。
（三）代建单位介入的时间滞后
目前江北区的代建主要以施工阶段管理为主，代建单位的介入一般是在工可、甚至初步设计审查后开始，往往都没有参加项目建议书的编制工作和可行性研究的论证，等到代建单位介入参与时，项目的规模、投资、建设标准已经基本确定，导致代建人没有充足的时间理解和掌握前期阶段的准备工作而盲目接受委托或盲目投标中标，很难在项目建设过程中及时汇集建设、设计、监理和施工单位等各方意见，等施工过程中才发现问题，直接导致投资费用的增加和工期的延误。
（四）新形势下产生新的权利寻租风险
随着新政府度对三公经费预算和支出管理的加强和政府经济体制改革的要求，为代建人产生新的寻租行为创造了条件。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆一方面，代建制模式下，政府业主虽然不直接参与工程建设实施过程，但依然拥有代建资格发包控制权，在当前公费支出受到控制严格的环境下，项目业主可能将一部分建设单位管理费转嫁到代建单位，通过发包控制权待价而沽，从代建人手中获得“权力租金”。另一方面，代建制作为政府项目建设管理发展必然趋势，代建竞争也将越来越激烈。个别建筑企业，为了获得项目代建权，当寻租的成本小于寻租的收益时，代建企业就会不择手段地腐蚀拉拢相关政府工作人员，进行寻租活动。
三、完善代建制项目造价控制措施和建议
（一）签订责权力对等的代建合同。国家建设行政主管部门和工商行政主管部门应尽快制定统一的代建合同示范文本，明确规定项目代建过程中经常出现的问题，如项目代建工程范围、工作方法、质量标准，以及代建单位的权利与义务，违约责任的认定与赔偿等，从制度上指导合同当事人防范因合同条款粗放、风险预防不明确而产生的合同纠纷，合理把握“放而不乱，管而不死”的原则，做到既能保证项目代建方一定的自主权，又能最大限度地降低代建方权利寻租行为，最大程度保证工程质量，维护项目委托人的利益，规范代建市场。
（二）合理选择代建方式。目前代建普遍采用全过程和施工阶段代建模式，由于当前全国各地对代建单位的资格条件和市场准人要求比较模糊，对代建单位的资质认定、等级划分等没有明确的统一标准和依据。现有的代建单位多从设计、咨询、监理单位或施工单位转型而来。从代建运行的实践来看，代建公司普遍缺乏全过程的综合工程管理能力和技术服务能力。从设计、咨询转型类代建单位对项目前期阶段的技术服务能力较强，对施工管理专业的综合能力不足；而从监理、施工转型的代建单位则反之。对此，针对当前代建市场尚不成熟的情况下，可以优先考虑采取两阶段的代建模式。将建设项目拆成项目前期代建和后期代建两个阶段。前期代建适合咨询管理类背景的项目管理企业，后期代建适合总承包背景的项目管理企业，使前期准备与施工过程中的代建人为不同主体，除了能使企业更能发挥自己的专长外，更能有效避免代建人在初期通过高估概算以获得成本结余。
（三）严控概算审批和变更关。由于项目概算直接影响代建管理费的计算技术，因此审计中要注重初步设计审批结果的科学性和可靠性。建设项目的档次直接影响项目建设的总投资，不同档次对项目总投资影响极大。如建筑外立面形式，刷普通乳胶漆每平米40－50元，喷真石漆每平方米80－90元，涂仿石涂料每平方米100－100元，挂石材每平方米达到500元。初步设计阶段，应重点对项目的建设规模和档次标准进行论证，一旦批准后，项目业主不得随意调整规模和档次，发改、财政等职能部门应严格控制建设规模和档次变更的审批。其次，要关注概算组成是否全面。总投资中保含了征地、拆迁、三通一平、规划、设计、监理、审计、工程造价、规费等几十种费用，工程造价和规费又含几十种子项，总投资概算要求力求详细、全面。
（四）关注代建单位的相对独立性。项目实施过程中代建单位为追求自身利益的最大化，可能与项目施工单位、监理机构、材料与设备供应商串通，在虚增项目成本、资金非法转移可能得到净收益之间进行权衡，以求各方都能得到收益，给国家带来较大的投资损失。因此，在项目适时过程应重点关注是否有利用施工洽商或者补签其他协议，随意变更建设规模、建设标准、建设内容和总投资额的问题。由代建单位对有安全隐患以及因技术、水文、地质等因素变化需要进行技术上的调整所引发的追加投资变更．则应审核追加投资的依据、批准程序以及合理变更引发的核减核增的准确性．防止越权审批、虚增投资额和工程量等人为因素的干扰。如某公租房项目内部装修材料二次招标，代建单位送审控制价828.055万元，其中300×300的厨卫地砖送审单价110元/m2，600×600的抛光砖120元/m2。审计根据拟采购的参考品牌进行市场询价，并多次与代建、业主、总承包单位沟通，最终确认招标控制价分别为75元/m2和90元/m2。单此瓷砖类招标预算价核减239.49万元，核减达到28.9%。
（五）制定合理的代建费计取标准。目前，代建费的收取没有统一标准，建议相关部门针对代建管理模式的特点制定统一的计费标准（包括上限和下限），再根据各代建项目的工作范围、工作内容、工作难度、承担的责任与风险等因素给予一定的浮动范围，体现管理的灵活性。
（六）完善奖励分成制度。根据《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》和《宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定》，代建单位可以享受结余资金的30％作为奖励分成，但是就现阶段而言，此政策并未得到很好的落实，一定程度上影响了代建单位节约投资的积极性。代建合同成本激励系数的设置应对代建人有积极的激励作用，使代建方的利益趋向与委托方一致。激励系数即委托方对代建人的节约奖励系数不应该是固定不变的，当项目节约额与项目计划投资的比例增大时，成本激励系数应相应增大，采用累进的方式。这样有利于代建人尽力控制成本，以获得更多的合法利润。在今年的第一个水利项目代建招标中，江北区对代建费采用最高限价绝对值报价+成本节约奖励模式的探索。
此外，代建激励除了结余资金奖励分成外，建议给予代建单位一定的精神奖励，如信誉等级的评定、参与代建项目的资质评定等，建立以提高代建单位竞争力为导向的激励机制。
参考文献
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〔5〕杨羽馨，徐宏毅.政府投资项目代建制下的审计博弈分析[M]，武 汉 理 工 大 学 学 报，2010年9月第18期.
论文作者:谢海明
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第27期
论文发表时间:2018/12/29
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