中国高等职业教育投资：数据分析与政策建议_教育经费论文

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      中图分类号：G71 文献标志码：A 文章编号：1674-2311(2014)11-0049-06

      习近平在加快发展职业教育的指示中强调：“职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是广大青年打开通往成功成才大门的重要途径，必须高度重视、加快发展”。[1]近年来，在党中央、国务院的高度重视和各级政府的大力推动下，我国高职教育事业取得了巨大成就，为国家经济建设及社会发展作出了积极贡献。高职教育事业的发展离不开经费的支持，教育经费是高职教育发展的前提和物质基础。2005-2011年，我国高职教育经费总投入增加了2.7倍，其中政府拨款增加了4.5倍，我国高职教育经费投入取得一定成绩，对高职教育的改革与发展起到了良好的推动作用。但是，目前我国高职教育的投入仍然严重滞后于其他国民教育体系，还不能够适应高职教育健康快速发展的需求，[2]亟须采取有效对策，为高职教育发展提供有力保障，努力办好人民满意的高职教育。

      一、研究方法与数据来源

      (一)研究方法

      本文主要采用文献分析法、数理统计法并辅之以访谈法。首先，通过查阅大量有关高职教育经费投入的文献，对近年来我国高职教育经费投入情况做了初步了解。其次，通过查阅《中国教育经费统计年鉴》(2006-2012年)、《中国区域经济统计年鉴》(2006-2012年)获取相关统计数据，并运用数理统计法对数据进行深入分析。最后，为提供更有价值的政策建议，我们对个别高职院校进行了调研，并通过电话、邮件对教育部职成司专家进行专访，获取相关建议。

      (二)数据来源

      研究数据主要来自于《中国教育经费统计年鉴》(2006-2012年)；在经费投入总量研究中用到的财政收入增长率数据，来自于《中国区域经济统计年鉴》(2006-2012年)；文中所涉及的院校数量、在校生数量均来自于中华人民共和国教育部网站的统计数据。

      二、高职教育经费投入的数据分析

      (一)高职教育经费投入总量分析

      2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》的颁布为高职教育的发展提供了契机。2005-2011年，我国高职财政预算内教育经费、生均教育经费、教师工资和学生生均公用经费投入均逐年攀升，实现了我国《教育法》规定的教育经费投入“三个增长”的要求。具体如下：

      

      1.财政预算内教育经费增长快于财政收入的增长。2005-2011年我国高职教育经费投入呈持续快速增长态势，如表1，6年间共增加经费投入880.25亿元，其中，财政预算内教育经费投入增加了500.13亿元，增幅为453%，高于经费总量增幅(169%)。从年增长率来看，如图1所示，我国高职财政预算内教育经费年增长率高于财政收入年增长率。2005-2011年我国高职财政预算内教育经费年增长率均保持在20%以上，2007年甚至高达50%，年增长率最低的是2010年，仅为22%，但这一增幅依然高于同期财政收入增长率(20%)。

      

      图1 2006-2011年财政预算内教育经费增长率与财政收入增长率比较

      2.生均教育经费投入数额屡创新高。生均教育经费是评价高职教育经费投入状况的最重要指标。高校扩招以来，我国高职教育规模迅速扩大，在校生数量不断增加，与此同时，高职生均教育经费也在逐年上升。2005-2011年我国高职生均教育经费投入呈持续增长趋势，2005年高职生均教育经费仅为8312元，2011年则达到了15073元，比2005增长了近一倍。特别是2006-2007年间，我国高职生均教育经费增加了2000多元，年增长率高达24%。

      3.教师工资和学生生均公用经费持续增长。我国高职生均教育经费投入增长的同时高职院校教师工资也在快速增加，如表1，我国高职院校教师工资由2005年的107亿元增长到了2011年的319亿元，共增长了212亿元。生均公用教育经费指标是反映学生分享教育资源以满足其教育需求的程度，2005年以来，中央财政资助职业教育基础能力建设的专项资金高达244亿元，这在一定程度上促进了我国高职生均公用经费的增长，由2005年的3564元增长到了2011年的8171元，极大地改善了高职教育办学条件。

      (二)高职教育经费来源结构分析

      目前，我国高职教育经费来源主要由以下五大部分构成：国家财政性教育经费、民办学校中举办者投入、社会捐赠、事业收入及其他收入。表2汇总计算了2007-2011年我国高职教育经费来源数额及各来源所占比重，根据数据分析发现我国高职教育经费来源呈现如下特点：

      

      1.国家财政性教育经费所占比重逐年递增，已成为高职教育经费投入的最主要来源。职业教育作为一种“准公共产品”，政府应当是其投入的主体。“十一五”规划实施以来，在国家大力发展职业教育政策的推动下，我国高职教育财政性教育经费投入逐年递增。2007-2011年我国高职教育经费来源中国家财政性拨款所占比重增加了17个百分点，由2007年的36.8%增长到2011年的53.59%，超越事业性教育经费投入，成为我国高职教育经费的第一来源。

      2.学杂费所占比重不断下降，高职学生负担相对减小。作为事业性收入，学杂费是我国高职教育经费的重要来源。近年来，我国高职教育学杂费投入虽不断增加，但其在高职教育经费投入中的比重却在逐年下降。2007-2011年我国高职教育经费来源中学杂费所占比重下降了12个百分点，由2007年的47.82%下降到2011年的35.58%。这一比重虽仍远高于发达国家，但相比以前，我国高职学生家庭及个人负担在逐渐减小。

      3.企业办学经费与社会捐赠比重较小。从国际社会来说，企业对高职教育成本的分担一直是高职教育投入的重要来源，而在我国，2007-2011年社会团体和公民个人办学经费投入基本上在1%-2%之间徘徊，企业对高职教育的投入十分有限；社会捐赠是社会力量资助高职教育、分担高职教育成本的重要方式，在发达国家高职教育投入中占据重要地位，而2007-2011年我国高职教育经费中社会捐赠所占比重一直在0.5%以下，并呈逐年下降的趋势，可见，社会捐赠对高职教育投入亦微乎其微。

      (三)高职教育经费投入的区域差异分析

      不同区域间经济社会发展水平与消费水平的不同，必然导致办学成本的差异。本文运用SPSS17.0统计软件和离散系数指标对2011年我国31个省份及东中西部地区的高职教育经费投入进行横向了比较。

      1.省际高职教育经费投入的差异分析。为了探究我国高职教育经费投入的省际差异情况，通过SPSS统计软件，将表3中各省份的生均经费投入和生均预算内经费投入数据进行R型聚类分析，并采用Pearson相关系数距离法计算样本距离，将分类的类别量限定为三类，从而把全国31省份按其教育经费数额大小分成高、中、低三个层次(如表4)。统计结果显示，进入第一层级的省份有3个，分别是北京、西藏和宁夏；进入第二层级的省份有16个，多为东部沿海省份及西部地区发达省份；进入第三层级的省份有12个，主要为中部地区省份。不同层级平均生均经费与预算内生均经费投入差别较大：在平均生均经费投入方面，高层级与低层级的差距达两倍之多；而在平均预算内生均经费投入方面，这一差距则高达6倍。

      

      

      2.地区间高职教育经费投入的差异分析。我国东中西部地区间高职教育经费投入差别较大，呈现“中部凹陷”的格局。2011年我国东中西部地区高职教育生均经费投入分别为17118元、12246元、16019元，生均预算内经费投入分别为10775元、6994元、10021元，三地区间生均经费投入与生均预算内经费投入变化情况基本一致：东西部地区生均经费投入与生均预算内经费投入相差较小，中部生均经费投入与生均预算内经费投入最少。离散系数是一组数据中的标准差与平均值之比，是衡量数据总体离散程度的统计量，介于0-1之间，数值愈大则离散程度愈大，反之，则愈小。从我国东中西部地区高职教育经费投入来看：东部地区离散程度最高，内部差异最大；中部地区离散程度最低，内部差异最小；西部地区介于两者之间。

      

      三、高职教育经费投入存在的问题

      近年来，我国高职教育经费投入取得了显著的成绩，但与创新发展现代职业教育、加快构建中国特色现代职业教育体系的要求相比，仍有较大差距，具体表现在以下几个方面：

      (一)经费投入总量不足，与高职教育高成本不相适应

      我国高职教育经费投入总量虽逐年增长，但与普通本科教育投入相比，仍严重不足。据统计，2011年我国普通高等院校在校生2307万人，其中普通本科院校在校生1349万人，高职院校在校生958万人，高职教育学生占据了高等教育在校生的半壁江山，为我国的高等教育大众化作出了巨大贡献。然而，我国高职教育经费投入总量却远不及普通本科，2011年我国普通本科教育经费投入总量是高职教育的4.5倍，预算内经费投入是高职教育的5.2倍，高职教育规模与其经费投入量极不协调。教育成本是影响教育经费投入的最重要因素。成本越高，经费投入越多；成本越低，经费投入越少。从国际经验来看，高职作为培养专业型、技能型人才为主的高等职业教育，需建立大量先进的实习、实训基地，因而其培养成本也要高于学术型高等教育。在发达国家，以澳大利亚为例，高职教育的单位成本是普通本科教育的2.62倍；在发展中国家，以马来西亚为例，高职教育生均培养成本是普通本科教育的2.84倍。高职教育培养成本高于普通本科教育已成为国际公认的事实。然而，我国高职生均教育经费水平却一直处于偏低水平。因此，要切实把高职教育实习、实训的实践环节落到实处，以突出高职育人特色，提高人才培养质量，我国高职教育经费投入仍存在较大缺口。

      (二)经费结构比例不合理，多元化筹资机制不健全

      

      图2 2011年我国高职教育经费投入构成情况

      当前，我国高职教育经费来源渠道仍较单一，主要呈现“两元”主体结构，一是财政投入，二是学费收入，[3]其他渠道的教育经费来源尚未形成适当比例，多元化筹集经费机制尚未真正形成。具体来说，国家财政性教育经费所占比例最高，体现了国家投资高职教育的主体地位，这也是发达国家的普遍做法；学杂费投入比重虽逐年下降，但与其他国家相比仍较高，如OECD国家中学杂费收入占其高职教育总经费的比重一般为10%-25%，而我国高职教育学杂费投入远高于25%，这就意味着家庭或学生个人分担的成本偏高，负担较大；企业办学经费与社会捐赠在高职教育经费中的比例较低，社会对高职教育的投入十分有限，高职教育的公益属性并未得到体现。我国高职教育经费投入的构成现状表明：除财政投入和学杂费投入外，我国高职教育的其他投入非常薄弱，社会力量和公民个人参与办学的积极性未被充分调动起来，高职院校自身的筹资能力较差，自我生存发展能力明显欠缺，我国高职教育多元化筹资格局的形成任重道远。

      (三)区域间经费投入不均衡，生均教育拨款差别大

      教育作为一种公共资源，其供给首先应考虑的是资源分配公平与否。区域间经费投入不均衡是我国高职教育多年来一直存在的问题，从以上各省高职教育经费投入的聚类结果来看，目前我国高职教育区域均衡发展状况依然堪忧，区域间高职教育投入差距仍然较大，其中生均经费投入较低的地区基本上为中、西和南部地区省份，特别是中部的江西、安徽、河南等省，其高职经费投入量不但远远低于北京、上海，还远低于西部众多省份，成为我国高职教育的“塌陷”区。政府财政预算内教育经费投入是高职院校经费来源的重要组成部分，区域高职教育经费投入不均衡主要源于其生均预算内教育经费投入的较大差异。值得注意的是，近年来，各地生均预算内教育经费投入差异有扩大趋势，2011年我国高职教育生均预算内经费投入离散系数高达0.77，远远超过了各省区间生均教育经费离散系数，这种情况会进一步拉大区域间高职教育发展的差距，造成地区间学生群体的差别对待，加剧区域经济发展的不均衡，与教育公平的思想相悖，不利于和谐社会的构建。[4]

      四、高职教育经费投入的政策建议

      2014年全国职业教育工作会议的召开为加快发展现代职业教育指明了前进方向，并提出了创新发展高职教育、加快构建现代职业教育体系的迫切要求。而对于高职教育来说，构建适应现代职业教育体系的投入机制则是加快发展高职教育的基础和支撑。[5]2005年以来，我国高职教育经费投入增长迅速，高职教育经费投入机制不断完善，但仍存在着经费投入总量不足、经费来源结构单一、区域间教育经费不均衡等问题。为此，基于上述研究分析及相关政策解读，我们对高职教育经费投入提出如下政策建议：

      (一)加大经费投入力度，完善经费稳定投入机制

      政府财政拨款是高职教育经费来源的主要渠道。在我国财政性教育经费拨款占GDP的比例已经达到4%的背景下，各级政府应切实履行职责，根据不同类型高等教育培养人才的单位成本差异，适度加大对高职教育的财政性教育经费投入，逐步建立与现代职业教育体系相适应的经费投入保障体系，完善高职教育经费稳定投入机制。首先，各级政府要建立与高职办学规模和培养要求相适应的财政投入制度，提高中央及地方政府对高职教育的认识，规范其在高职教育财政拨款中的行为；加快建立高职教育重大专项投入制度，确保并增加中央和地方财政的高职教育专项投入经费，通过重点项目的建设和发展，进一步补充高职教育财政投入，不断提升高职教育财政拨款占财政性教育拨款的比例，逐步达到17%的国际标准。[6]其次，国家应根据国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》的指导方针和建设中国特色现代职业教育体系的战略要求，立足高职教育的普惠性和公益性，尽快出台《高职教育财政拨款实施条例》，并切实加强相关法律法规间的衔接配合，明确各级政府在教育经费投入方面的职责，分级承担高职教育经费，促进高职教育经费投入的法制化，[7]完善高职教育经费稳定投入机制，通过校地联盟等多种方式，[8]满足加快发展现代职业教育的战略要求。

      (二)拓宽经费来源渠道，健全企业参与制度

      对高职教育投资是政府、企业、个人和社会团体等共同的责任。约翰·斯通(D.B.John Stone)提出的教育成本分担机制认为教育成本必须由政府、企业及个人多个受益主体共同分担。[9]而现阶段，我国高职教育经费主要依赖国家财政性教育拨款与学杂费，企业投入十分有限。企业是市场经济的重要主体，也是高职教育发展的受益者，高职培养的学生既有学历文凭又有职业资格证书，满足了企业对就业者的学历层次和职业资格的要求。因此，必须健全企业参与制度，鼓励企业投资高职教育。对此，各级政府应积极引导各类企业通过独资、合资、合作等多种形式举办民办高职教育，探索发展股份制、混合所有制高职院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。[10]对举办高职院校的企业，其办学符合高职发展规划要求的，各地可通过政府购买服务等方式给予支持，并积极引导社会公益基金支持贫困地区的高职教育；大力倡导行业协会参与高职教育发展，实现校企深度合作，对于企业建设的公共实训基地，国家给予税收、土地等优惠。同时，国家应健全社会力量投入的激励政策，制定出台高校社会捐赠免税政策，各省财政还可以设立奖励资金，对于学校获取的社会办学资金给予适当的配套奖励措施，逐步建立健全企业参与高职教育投入制度。

      (三)增强政府间财政转移支付力度，建立差异性生均经费拨款标准

      财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度，它包括横向与纵向两种。对于我国高职教育来说，应采取“纵向为主、纵横交错”的财政转移支付模式，以中央政府根据“基数+发展”的模式分配给各地区为主，地方政府间横向转移支付为辅，提高中央和地方各级政府财政性教育投入在经济欠发达地区高职教育投入中的比例，加大中央财政专项资金对中西部地区的转移支付力度，促进省际高职教育均衡发展。按照基本公共服务“均等化”的要求，根据我国东中西部地区经济社会发展水平和高职教育培养成本，由国家提出高职院校生均经费标准的制定原则，规定生均经费标准的构成内容，制定三类地区最低生均拨款标准，作为地方拨款的指导性标准，推动省级政府制定并落实高职院校生均经费标准研制工作，制定本省区最低生均拨款标准。同时，建立对各级地方政府教育经费投入的监督制约机制，可通过法定程序提请各级人大制定、出台关于高职教育生均经费投入标准的法规文件，为标准的有效落实提供法律保障。[11]

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