论经济转轨过程中的社会保障制度完善，本文主要内容关键词为：过程中论文,社会保障制度论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20来年的社会保障制度转变了单位与民众的保障观念，强化了民众个人的责任，一个政府主导、责任分担、社会化、多层次化的新型社保制度正在全面取代原有的国家负责、单位包办、板块分割、封闭运行、缺乏效率的社保制度。制度效果日益明显，覆盖人口持续扩展，旧制度中不合理的项目与内容得到调整与完善，政府与单位责任正在逐步向理性的轨道回归（郑功成，2003）。
在评价新制度的合理性与成功的同时，我们必须理性地看待它存在的问题：在社会救济方面，由于财政支出结构调整速度缓慢与旧制度的运行惯性，仅定位于以供给能力为主导的灾害救济与城镇最低生活保障，客观上缺乏一个综合、及时、援助的系统，未将贫困人口的住房问题、疾病医疗问题与子女义务教育问题纳入其中。在社会保险方面，由于基本养老保险制度水平过高，多层次的养老保险制度无法确立。在医疗保险改革中，改革的目标事实上日益偏离保障劳动者身体健康和提高全体国民身体素质的目标，而是单纯地走向对医疗费用的控制。失业保险只是有选择地覆盖部分人口，在资金作用上偏向于生活需求，偏离了就业促进的目标。工伤保险法规出台迟缓，生育保险条例还未出台，严重地影响了两险种功能的发挥。在社会福利方面，新型福利制度的社会化方向、责任共担原则和制度的基本框架正在确立之中，但制度变革的步伐缓慢，不能适应时代变化的需要，福利供需之间的矛盾在不断扩大（郑功成，2002）。农村养老保险制度建设滞后；合作医疗在家庭联产承包责任制过程中由于集体经济能力与组织机构的削弱而消亡，农民的医疗负担过重，因病致贫时有发生，新型合作医疗制度推广的效果不理想，在城镇灵活就业的农民工缺乏基本的社会保障。以上分析得出的一个基本结论是中国社会保障制度改革的任务并未完成，因而完善社会保障制度战略性的研究工作意义重大。
一、经济转轨背景下社会保障制度面临的环境变化
社会保障是政府和社会为了解除或预防某些社会经济风险对社会成员造成的威胁，通过立法和一系列公共措施，为社会成员的生存和发展提供的一种保护，通过收入再分配，从社会公平的角度来调节各阶层的经济利益。在计划经济向市场经济转变的过程中，由于市场经济天然地具有追求效率的属性，竞争的加剧，市场发展中的动荡和风险对人们的生存和发展的威胁增加，因此，有必要进一步完善和建立社会保障制度。
1.人口增长模式转变，人口老龄化加速，抚养比增加，对社会保障的经济需求与服务需求与日俱增
新中国成立以来，医疗卫生条件的改善、生活水平的提高，居民预期寿命由1950年的40岁提高到2000年的72岁，居民预期寿命增长速度在未来的20年中保持稳定态势，人口老龄化并独具特色：一是快速老龄化，老年抚养系数（65岁以上人口占劳动人口的比例）由目前的10.3%上升至2015年的13.4%，2025年达到19.7%并接近于发达国家的水平（饶克勤等，2000）。在法国、美国、日本分别用了115年、66年和30年完成的老龄化过程在中国只用了25年；二是高龄化，即80岁以上高龄人口所占比例较高；三是低经济水平下的老龄化。不像西方国家是在经济发展水平较高的条件下步入老龄社会，中国在人均GDP才1000美元的低水平条件下步入老龄社会，应对人口老龄化的经济基础薄弱。
人口老龄化的必然结果是社会保障的经济需求增加：一是养老保障的经济需求增加，数量庞大的老年人进入养老金领取者的行列，给社会养老保障基金的支付带来巨大的压力；二是医疗保障的经济需求增加，由于老年人的人均医疗费用高于中青年，疾病谱在城镇已转变为以慢性病和非传染性疾病为主，在农村则处于转变之中，因慢性病和非传染性疾病易侵袭老年人，老年人的患病率远高于中青年，人口老龄化与疾病谱变化的协同作用，共同构成医疗保障基金的压力。具有明显的“乘数效应”（规模增加）和“加权效应”（高龄化）的人口老龄化，加大了社会保障的经济负担。
人口老龄化一方面是由于预期寿命提高，另一方面是由于继20世纪60、70年代人口盲目膨胀后实行计划生育政策的推行，导致了长期承担家庭保障职能的大家庭解体，家庭日益小型化，家庭经济保障的功能进一步减弱，服务保障功能更是急剧衰退。人口老龄化过程中的高龄化，除对社会保障的经济需求增加外，对老年服务、护理、咨询等服务保障的需求也增加。
2.城镇人口比重加大，增加了社会保障压力
计划经济体制下，城镇化滞后于国民经济的发展，在计划经济体制下，为了加速工业基础的建立，实行“优先发展工业，在工业内部优先发展重工业”的战略，中国工业化进程大大快于城镇化进程。按国际标准评价，2001年，中国国民经济的工业化程度达到工业化中期的中间阶段，城镇化刚进入工业化中期（详细数据见表1）。另外，根据俞德鹏先生计算，1998年我国实际城市化水平偏离率为理想水平的55.44%（注：根据俞德鹏先生计算结果证明，城市化已经严重滞后于国民经济的发展，其根据25个经济大国城市化与经济发展关系的大国回归模型，参照国际水平计算，人均GDP为6374元（1998年），我国城市化水平应达68.23%，而实际水平仅为30.4%，偏离率为55.44%。）（王国军，2000）。
在经济转轨的未来20年中，城市化过程加速发展，按国务院发展研究中心的预测，未来20年内城镇人口比例每年提高1个百分点，城镇人口年均增加1200万人。
城镇人口的人均社会保障水平高于农村，城镇人口比例的增加，意味着社会保障整体水平的增加。城镇化过程中，农村青年劳动力大量迁移到城市，农村老龄化程度将加剧，农村人均社会保障需求增加。因而，经济转轨过程中的农村与城市社会保障需求日益增加。
3.就业结构的改变对社会保障制度、保障水平提出了新的要求
我国就业结构进程滞后于经济发展，在经济转轨的未来20年中，第一产业的就业比重将趋于减少，第二、三产业的就业比重将趋于增加。在整个社会保障支出中，社会保险占绝对的比重，2001年社会保障费用3515亿元，其中社会福利救济178亿元，社会保险3337亿元，社会保险费用占社会保障费用的94.9%，社会保险主要覆盖城镇从业与退休人员。第二、三产业的就业人员主要集中在城镇，就业结构调整过程中第二、三产业的就业比例增加，因而需求社会保险的人数增加，就业人员在收入水平、社会心理存在着差异，对社会保险制度与项目结构、保障水平不断提出新的需求，必须不断地完善社会保险政策。
表1 中国的工业化、城市化水平（单位：%）
序号
指标
国际标准中国(2001)
工业化初期 工业化中期 工业化后期
1
第二产业增加值／GDP20～40 40～70
下降趋势 51.1
2
第三产业增加值／GDP10～25 30～60
上升趋势 33.6
3
城镇人口比重
10～35 35～50
上升趋势 37.66
资料来源：根据《世界经济发展年报》整理而成。
同时，现代信息通信技术的发展使得第三产业中的灵活就业所占比重不断上升，就业模式日趋多样化，短期就业、派送就业、自营就业、独立就业、远程就业、兼职就业、项目合同制就业、季节就业、家庭就业及其他新方式就业不断出现，就业人数增加。灵活就业人员与传统就业人员相比既有共性的一面，如主要通过劳动取得收入；也有不同的一面，如主要活跃在次级劳动力市场，呈现出劳动环境差、保护措施不健全、就业不稳定、收入水平偏低且不固定等特点。因而以传统就业人员为覆盖对象的社会保障制度的传统条款难以适用，需要有针对性的对相关社会保障条款进行完善。
4.产业结构调整，收入分配改革滞后，统计收入数据失真，增大了社会保障政策制定与完善的难度
经济转轨过程中产业结构升级，加入WTO以后融入国际经济主流体系和参与全球化，市场竞争进一步加剧，技术创新与发展促使资本有机构成提高，国内的产业结构和劳动者的就业格局将会被重构，资本排挤劳动力的程度增加，经济增长中的就业岗位增速远赶不上经济本身的增速，就业岗位日益成为最稀缺的资源，在劳动力供过于求的大背景下，就业压力持续扩张和失业率持续上升将是不可避免的，失业保险与最低生活保障的形势更加严峻。享受失业保险金的人数增加，同时失业人员的平均失业期延长，加大了失业保险基金的支付压力，失业期的增加减少了工作年数，个人账户缴费额、积累额与养老金偏低，在完善城镇社会保障制度改革试点方案下，其基础养老金也由于缴费年限少而偏低，养老金水平达不到制度设计中的目标替代率，部分群体退休后生活贫困，最低生活保障基金压力增大。
产业和技术结构调整必然要求对劳动力的产业和技术结构相应进行调整，而老年职工在这样的调整过程中处于相对不利地位，对老年职工实行内退、提前退休等特殊照顾的保障政策，导致宏观经济结构调整成本向社会保障转移，加大整体社会保障支付的压力。地方政府与企业从本位主义出发，无原则地放宽提前退休政策执行条件，进一步扩大了社会保障资金压力。
经济体制改革以来，居民收入分配格局发生了巨大的变化，但目前的局势是解决平均主义已经逐步被防止或克服两极分化所代替。未来一段时期内收入分配形势为：收入分配滞后的局面难以在短时期内完成，统计收入数据失真，制度外收入比例居高不下，工资外收入与非货币收入项目广泛存在，这一现象在经济转轨时期仍将延续。收入数据失真，一方面导致以官方统计工资数据作为稽核标准的社会保险缴费基数偏低，社会保险收入减少；另一方面导致以官方统计工资数据为基础计算的保障水平的替代率虚高，实际上是退休前后消费水平落差较大，养老金的正常调整机制由于社会保险基金收支压力而中断，退休人员以提高收入为目的的就业进一步加剧了劳动力供求矛盾。初次分配领域的数据失真，使再分配领域的政策制定缺乏基础数据支持，增加了社会保障政策制定与完善的难度，这一现象在经济转轨时期仍将延续。
二、完善社会保障制度的基本原则
社会保障制度作为一项基本的社会经济制度，是整个社会经济系统的一个重要组成部分，必须与系统的其他组成部分相协调，不能脱离社会、经济、人口、就业等宏观环境，同时又具有其体系建立与完善的基本原则。
在经济转轨过程中，为了建设小康社会、实现人类社会全面发展宏伟目标的需要，在完善社会保障制度过程中，除了要坚持“公平与效率相结合”、“个人责任与社会责任”、“尊重国情和循序渐进”等原则外，由于特定的人口经济与社会特点，要特别强调坚持如下三个基本原则：
1.与人口发展模式相适应
始自20世纪70年的计划生育国策执行以来，我国的人口发展模式已转变为“低出生、低死亡”，人口快速老龄化与高龄化，老龄人口数量庞大，家庭的小型化，家庭养老的物质基础不断缩小，这是我们的国情与现实，也是世界各国发展史上所未有的现象。在这一特殊背景下，社会养老保险与医疗保险的责任加重，由于老年人因收入水平低更易陷入贫困与救济的行列，因而社会救济的需求扩大。我们无法超越这一客观情况，所有的社会政策都必须与其相适应，社会保障制度同样只有适应这一客观基础，才能实现制度目标。根据未来人口发展模式，选择并坚持与人口老龄化相适应的多层次的制度设计与预筹积累制的养老保险制度是理性的抉择，只有这样才能化解老龄化过程中的社会保障负担。
2.与经济发展相协调
经济转轨过程中，社会保障需求与风险扩张，要求逐步完善社会保障制度，构建合理的体系结构，设计结构合理、水平适度的项目，制定为制度目标服务、兼顾地域与发展水平差距、便于灵活操作的政策。未来的20年也是保持经济持续发展，实现小康社会的20年，社会保障水平必须随着经济发展而提高，个别水平过高的项目由于历史原因可以小步降低，但整体水平要与经济水平相协调。超过了经济承受能力的社会保障，必然加重财政和企业负担，降低企业的竞争力，制约着经济发展和小康目标的实现。另一方面，过低的社会保障不能满足人民群众的基本需要，无法保证其基本生活，无法实现“人”在经济发展中的作用，也就不利于经济发展。
3.与社会发展目标相适应、实现社会公平
经济发展是社会发展的物质基础，社会发展是人类社会发展的最终目标，即实现社会的全面协调发展，推动社会全面进步和人的全面发展。因而所有的政策法律与制度都必须服从于这一目标。社会保障制度的完善必须与这一目标相适应。背离这一原则，将使社会保障偏离社会发展的轨道，最终影响自身的发展。
社会保障是坚持公平的价值取向，保证人们的身体健康、基本生活及劳动力再生产，促进并维护社会稳定，保证人的基本生存权与发展权，为人的全面发展打下社会基础。
由于我们处在经济转轨时期，经济发展水平偏低，社会发展滞后于经济发展，未来的20年中，社会发展程度成为经济社会协调发展的关键。社会保障制度体系完善中的各子体系间的时间先后序列要适应历史任务，要优先和重点完善社会救助制度，保障基本生存权，通过创造起点的公平，保证机会与过程的均等来实现结果的均等，以此完善社会公平的目标。
三、完善社会保障制度的基本思路
应根据制度的严肃性与连续性，以当前的制度政策与国情为基础，分析未来的人口社会经济环境特点，完善社会保障制度这一系统工程：
1.从中国“二元社会经济结构”的状况出发，在战略上完善体系结构统一、保障水平有别、二者相互衔接的城乡二元社会保障体系，在实施步骤上尊重国情，区分轻重缓急，由近及远梯度推进
由于未来的社会经济条件变化，城乡对社会保障的内在需求增加，社会救济、社会保险、社会福利、社会优抚所覆盖的对象在城乡同时存在，即城乡存在结构统一的社会保障体系。由于城乡经济发展水平上的差异，未来的20年中我们无法建立城乡保障水平划一的社会保障体系，过高的保障水平会加重国家、社会与个人的负担，同时也不利于经济的长远发展，同时必须尊重城镇的传统保障水平高于农村的现实，实施循序渐进的原则，合理调整城乡保障水平，完善城乡保障水平有别的社会保障体系。未来的20年是城镇化和工业化快速发展的过程，生产资料在城乡间统一配置，劳动力市场体系建设加快，城乡间的劳动力流动和迁移加快，个人或家庭在城乡间迁移时，其社会保障权益必须得到延续和保护，因而城乡二子系统的社会保障项目与水平必须保持衔接的通道。
由于不同的社会保障项目的目标与保障对象不同，存在着轻重缓急，同时也由于当前的各社会保障项目覆盖范围与保障水平正在逐步完善，因而在完善社会保障措施时必须实施梯度推进。在城市以完善失业保险和最低生活保障制度、城镇职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险制度为突破口，建立城市多层次的社会保障体系；在农村以社会救济为突破口，以完善新型合作医疗制度作为重点，逐步推进养老保险制度，建立农村社会保障体系。随着生产力的发展，二元经济结构和社会结构的消失，农村社会保障模式将向城市社会保障模式转化，并最终实现统一。
2.重点完善最低生活保障与新型的、综合性的社会救助制度
社会保障制度是一个多层次的体系，在这一保障体系最需要保障的是贫困人群与弱势群体，这是实现人类生存权的核心环节，同时也是福利改进的最优选择。经济体制转轨过程中风险扩张，制度构建与完善中无法保证保障项目完整无缺、架构合理、水平适度，但“重中之重”的是要构建完善的社会救济制度，社会救济制度要做到体系完整，经济救济与服务救济并重，不存在漏洞，保证人民在遭遇困境时免于绝望。
在城市要继续完善城市居民最低生活保障制度，做到应保尽保，不留死角，根据经济发展水平逐步提高城镇居民最低生活保障。在完善城镇居民最低生活保障制度时，应针对生活在城镇的贫困群体，必须包括非城镇户口的城镇的常住家庭。建立城镇临时生活救济体系，完善医疗保险救助制度。临时生活救济体系主要是针对生活在城镇的农民工等流动人口，以城市务工为目的的流动人口在失业时，由于缺乏基本的生活保障，临时生活救助能为其暂度难关，为其继续搜寻就业提供机会或返回原籍。城镇居民大部分缺乏社会基本医疗保险，目前设计的社会基本医疗保险制度无法化解职工的大病风险，患重病与大病的人群存在个人巨额医疗费用支付风险，巨额医疗费用将使病人家庭负债累累，甚至影响到家庭的正常（甚至基本）生活，尽管居民患重大疾病的概率小，一旦患上非家庭所能承担，因而要完善城镇居民医疗救助制度，避免居民因患病而影响正常生活。
在农村要以完善五保户、残疾人员、无劳动能力人员、长期患病人员等生活困难人员为重点的农村居民救济制度，做到应救尽救，而不是以筹集的资金为限额采取部分救济与分批救济。由于农村地区的物质流通体系不发达，在救助形式上以实物救济为主，同时做到实物救济与资金救济相结合。
在条件具备时，将单项救助制度完善成一个综合、及时、援助的系统，将贫困人口的最低生活保障、住房、疾病医疗与子女义务教育救济均纳入其中。
社会救济费用由财政负担，通过调整财政支出结构建立专项预算，形成稳定的筹资渠道，同时发挥社会团体、慈善机构和民间力量，接受社会捐赠。
3.在社会保险制度体系内，明确地界定社会基本保险的功能和国家、社会与个人的责任，建立多层次的保险结构，实行市场与计划相结合
社会保险资金占社会保障资金的比例大，较其他社会保障项目其效率的价值取向更强。社会基本保险定位于保险职工老年的基本生活需要、职工的基本医疗需要、失业期的生活保障、生育与工伤的基本保障。多层次的保险结构由社会基本保险、企业补充保险与商业保险构成。国家的职责是提供社会基本保险，通过政策引导单位负责建立企业补充保险和政策规范、市场主导性的商业保险。
在多层次的养老保险体系安排中，要重点完善社会基本养老保险、积极推进企业年金制度与职业年金制度。社会基本养老保险制度要改造成为以经济收入为标准的、开放性的制度，适用于具有参保能力的所有就业人员，而不是所属的职业类型或单位类型作为参保的资格，今后要继续完善进城务工人员与灵活就业人员参保政策，并根据就业类型的变化适时调整。在养老保险转轨成本支付渠道上，要明确作为国有资产代表的政府的责任，同时对历史欠账做到明算账、细分账，调动各级政府的主动性，安排财政预算平衡统筹基金收支。
在多层次的医疗保险体系安排中，基本医疗保险要逐步取消封顶线，增加个人支付的最高限额。由于社会基本医疗保险与商业医疗保险在保障功能上存在替代性，因而在制度安排上给予职工参加医疗保险类型的主动性，可选择参加社会基本医疗保险，也可参加商业医疗保险。
4.在社会福利方面，要坚持社会化的改革方向，建立新型的社会化福利制度
对传统福利制度20多年的改革中，尽管坚持了福利社会化的正确方向，但迄今为止，官办的民政福利仍然未能很好地与社会办的民政福利紧密地结合起来，单位包办的职工福利仍然未能全面有效地向社会福利转化，甚至留下了单位退出后的职工福利真空。在经济转轨过程中，必须坚持福利社会化改革，构建以老年人福利、残疾人福利、妇幼福利、青少年福利、住房福利与教育福利为基础的新型社会福利制度体系（郑功成，2002）。同时强化国家在社会优抚方面的责任，保证优抚资金，以体现国家对为国家的安定与发展作出特殊贡献的军人及其家属的保障的职责。
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