美国联邦小企业环保监管体制及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：小企业论文,美国联邦论文,启示论文,体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中小企业在国家和地区国民经济和社会发展中的地位和作用日益增强。同时，中小企业造成的环境问题也十分突出。因此，为了完成中小企业促进和环境保护两大战略任务，如何优化中小企业环保监管已成为当今世界各国亟须解决的问题。中小企业环保监管体制是中小企业环保监管的核心，决定着中小企业环保监管的运作方式。科学合理的中小企业环保监管体制能为中小企业环保监管活动的规范化、中小企业环保监管成本的降低、中小企业环保监管方案的科学可行等提供有力的组织保证。美国环保监管实行联邦、州和地方三级监管体制，其中美国联邦政府已经建立起了全球最为科学完善的小企业环保监管体制。因此，针对我国中小企业环保监管体制存在的问题，借鉴美国联邦小企业环保监督体制建设的经验，设计出科学合理的中小企业环保监管体制改革方案，是优化我国中小企业环保监管的重要一环，也是我国学界面临的一项重要任务。本文先分析美国联邦小企环保监管体制的形成发展及其原因，然后分析美国联邦小企业环保监管体制的现状，最后归纳美国联邦小企业环保监管体制对我国的启示。 一、美国联邦小企环保监管体制的形成发展及其原因 美国联邦小企业环保监管体制形成发展经历一个较长的历程。最初，如我国当前一样，没有相对独立的小企业环保监管体制，只有一体适用于所有规模和类型的企业的总体环保监管体制。后来，由于这种一体适用于所有规模和类型的企业的总体环保监管体制已经不能满足小企业环保监管和小企业可持续发展的需要，才有相对独立的小企业环保监管体制的产生和发展。因此，分析美国联邦小企业环保监管体制建设经验，不仅应该分析相对独立的小企业环保监管体制的形成发展及其原因，还应该分析总体环保监管体制的形成发展及其原因。 (一)美国联邦总体环保监管体制的形成发展及其原因 20世纪中期环境问题已成为工业发达国家的一种严重社会公害。严酷的现实使美国等工业发达国家认识到，环境问题已成为同政治、经济密切相关的重大社会问题，要应环境问题的挑战，必须将环保监管作为国家重要职能，建立和强化国家环保监管专门机构，加强国家对环保的监管。很快，美国将此认识付诸实践，建立起了统一、协调、高效的联邦环保监管体制。第一，联邦政府设立美国环保局及其组成机构。1970年12月2日美国联邦政府成立美国环保局，并授予其制定环保法规和环保行政执法的权力，赋予其通过有效执法和实施各项环保项目不断提高环境质量、保护公众健康和创造舒适优美环境的职责。美国环保局直属于总统办公室，由总统直接领导，独立于内阁，不对内阁负责。美国环保局根据环保监管的需要设置内设机构和派出机构。1970年12月4日美国环保局发布了关于美国环保局初始机构的第1110.2号令。依据该法令，美国环保局设置了1个局长办公室、5个总部办公室和10个地区办公室。第二，联邦政府设立了享有环境保护职权的其他政府部门和机构。在此前或同一时期，联邦政府设立了大量享有环境保护职权的其他政府部门和机构。例如，在内政部内，1916年设立了国家公园管理局，1940年设立了美国鱼类和野生动植物管理局，1946年设立了土地管理局。在农业部内，1905年设立了美国林业局。在劳动部内，1971年设立了职业安全与健康局，1978年设立了矿业安全与健康局。在商务部内，1970年设立了国家海洋与大气局。 (二)美国联邦相对独立的中小企环保监管体制的形成发展及其原因 迅速建立起较科学完善的环保监管体制为高效的环保监管和环保执法提供了组织保证。同时美国联邦还进行了严格的环保立法，颁布实施了大量十分严格的环境保护法律法规和标准。例如《1955年大气污染控制法》(Air Pollution Control Act of 1955)、《1969年国家环境政策法》(National Environmental Policy Act of 1969)、《1970年清洁空气法修正》(Clean Air Act Amendments of 1970)、《1972年联邦环境杀虫剂控制法》(Federal Environmental Pesticide Control Act of 1972)、《1972年联邦水污染控制法修正》(Federal Water Pollution Control Act Amendments of 1972)、《1973年濒危物种法》(Endangered Species Act of 1973)、《1976年资源保护和复兴法》(Resource Conservation and Recovery Act of 1976)、《1980年综合环境反应、赔偿和责任法》(Comprehensive Environmental Response，Compensation，and Liability Act of 1980)等。严格的环保立法和高效的环保执法很快取得了积极效果，美国的环境问题迅速得到了有效遏制。但是，这种严格高效的环保监管也带来了负面影响，给企业带来了巨大的环境合规成本，特别是给小企业带来了与其规模和资金承受能力不相称的环保合规成本。[1]自20世纪80年代初开始，理论界和实务界许多专家学者致力于研究分析环保监管对不同规模之企业的影响。经研究发现，环保监管立法和执法不考虑企业规模，采用同一套环保监管制度和环保监管体制对大企业和小企业进行同等的环保监管，对小企业造成了与其规模和资金承受能力不相称的不良影响，对小企业的生存和发展造成了较大的危害。[2]因此，各界一致认为，应该进行环保监管体制改革，设立专门的小企业环保监管机构，并赋予这些机构为小企业提供环保援助和环保服务的职能。[3]1978年10月24日卡特总统签署了第95届国会第507号公法(Public Law 95-507)《小企业法》(Small Business Act)，要求每个联邦机构都建立一个“小企业和弱势企业利用办公室”(Office of Small and Disadvantaged Business Utilization，OSDBU)，并规定该办公室依法直接向所在的联邦机构的领导报告工作。《1980年监管弹性法》(Regulatory Flexibility Act of 1980)、《1996年小企业监管执法公平法》(Small Business Regulatory Enforcement Fairness Act of 1996)等法律文件也要求各联邦机构设立专门的小企业监管机构和制定专门的小企业监管制度。根据这些法律规定，美国环保局和其他联邦机构纷纷设立了专门的小企业监管机构。例如，美国交通部(US Department of Transportation，DOT)设立了小企业和弱势企业利用办公室。该办公室通过实施“弱势企业项目”[Disadvantaged Business Enterprise(DBE)Program]、“财政援助项目”(Financial Assistance Program)、“短期贷款项目”(Short-Term Lending Program)、“采购援助项目”(Procurement Assistance Program)等项目，负责确保小企业被公平对待以及有机会参加竞争和获得相当数量的机构承包和分包资金。 二、美国联邦小企环保监管体制的现状 联邦政府已经建立起了全球最为科学合理的小企业环保监管体制，因为当前美国联邦政府的小企业环保监管体制不仅相对独立于其总体环保监管体制，而且这种相对独立的小企业环保监管体制比较系统完善。首先联邦环境保护主管机构美国环保局设立专门负责小企业环保监管的机构，并明确赋予这些机构小企业环保监管职权；其次，美国交通部、美国内务部(U.S.Department of the Interior，DOI)、美国农业部(U.S.Department of Agriculture，USDA)、美国劳动部(U.S.Department of Labor，DOL)、美国能源部(U.S.Department of Energy，DOE)、美国商业部(Department of Commerce，DOC)等联邦环境保护分管机构也设立专门负责小企业监管的机构——小企业和弱势企业利用办公室，并明确赋予这些机构小企业监管职权，包括小企业环保监管的职权；再次，设立联邦小企业主管机构美国小企业局(Small Business Administration，SBA)，并明确赋予其向小企业提供以援助、支持和服务为主要内容的监管职权，包括环保方面的监管职权。限于篇幅，本文只以美国环保局内设立的专门负责小企业环保监管的机构及其职权为考察对象分析美国联邦小企环保监管体制的现状。 (一)小企业项目办公室及其职权 美国环保局在局长办公室内设立了小企业项目办公室(OSBP)，专门负责小企业环保监管，倡导和推进小企业、社会经济方面弱势的企业和少数民族学术机构(MAI)的业务、监管和环境合规事项。小企业项目办公室被授予了如下主要职责：开发激励和改善小企业、少数民族企业(MBE)和妇女企业(WBE)参与美国环保局全部采购流程的项目；增加少数民族学术机构参与联邦项目的机会；增加和鼓励弱势企业利用和参与通过联邦环保局援助协议资助的采购。 (二)小企业项目办公室工作组及其职权 在小企业项目办公室内又进一步设立了四个工作组。这四个工作组分别负责如下四个项目中的一项：第一，少数名族学术机构项目；第二，石棉与小企业监督专员(ASBO)项目；第三，弱势企业项目；第四，在美国环保局采购中为小企业争取权益项目。[4]这四个工作组的职能如下： 1.少数民族学术机构项目工作组及其职权。为了增加了少数民族学术机构参与联邦项目的机会设立了美国环保局少数学术机构项目。增加参与联邦项目将会通过促进教师队伍发展、增强机构能力和充分发展作为美国整个国家之构成的多样化人才库，增强这些学院(schools)和美国整个国家的实力。成功完成这些关键目标将会帮助美国经济繁荣和保持美国在全球市场的竞争力。为了保持强劲，包括少数学术机构在内的所有美国国家学校必须充分发展。美国教育部指定的少数民族学术机构包括富有历史渊源的黑人院校(HBCUs)、拉美裔服务机构(Hispanic Serving Institutions，HSIs)、部落院校(Tribal Colleges and Universities，TCUs)以及亚街美国人、原住民美国人和太平洋岛民服务机构(Asian American Native American Pacific Islanders Serving Institutions，AANAPISIs)。少数民族学术机构一直坚定地支持为成千上万美国人提供教育，否则这些人将被拒绝提供高质量的教育。然而，在美国历史上没有给予这些机构获得利润丰厚的联邦合作伙伴的机会，使其最大的学术机构发展机构能力和竞争优势。少数民族学术机构项目工作组的具体职能包括数据测量(Data Measurement)、策略规划和政策评估(Strategic Planning and Policy Review)和实施(Implementation)。 2.石棉和小企业监察专员工作组及其职权。石棉和小企业监察专员作为小企业接触美国环保局的渠道，承担促进小企业界与美国环保局之间的沟通的职责。石棉和小企业监察专员的任务为，通过代表小企业界和与小企业界协作来支持小企业的环境合规绩效(environmental and compliance performance)并降低小企业的监管负担(regulatory burden)——包括合规成本和对企业经营的不利影响。石棉和小企业监察员工作小组的职能为倡导小企业问题以及为了帮助小企业界而与州小企业环境援助项目(Small Business Environmental Assistance Programs，SBEAPs)、小企业行业协会(small business trade associations)、美国环保局总部办公室和地区办公室、美国小企业局以及其他联邦机构进行伙伴合作。这些合作伙伴关系能为美国环保局提供帮助小企业实现其环境绩效目标所需的信息和视角。石棉和小企业监察专员项目是一个综合性项目，通过该项目能在全国范围内为代表小企业利益的教育和宣传提供网络、资源、工具和论坛。小企业监察专员还负责提供如下四项特定服务：一是，充当美国环保局和小企业界之间的联络员。这项特定服务的具体内容为：担任小企业和美国环保局之间的联络员以促进争议的解决；主持与美国环保局副局长和高级管理人员举行的小企业行业协会会议；担任《2002年小企业文书工作减轻法》(Small Business Paperwork Relief Act of 2002，SBPRA)的美国环保局联络点；代表美国环保局局长率先回应公民依据《石棉危害紧急情况反应法》(Asbestos Hazard Emergency Response Act)提起的投诉。二是，在美国环保局规则制定过程中倡导小企业权益。这项特定服务的具体内容为：在环境法规制定和实施过程中加深美国环保局工作人员对小企业之关注和影响的理解；在美国环保局监管活动中代表小企业的观点；为了支持经《小企业监管执法公平法》修正的《监管弹性法》，对影响小企业的法规的制定和实施进行跟踪。三是，向小企业提供技术援助。这项特定服务的具体内容为：通过免费热线来回答技术和监管方面的问题；保存和分发美国环保局的出版物；开发合规援助工具；通过小企业环境主页提供对技术援助的直接访问。四是，支持小企业环境援助项目国家网。这项特定服务的具体内容为：充当庞大的小企业环境援助项目国家网的聚焦点并为该国家网提供多层次的支持和协调；支持全国年会；通过小企业环境主页和相关活动为小企业环境援助项目国家网提供支持。 3.弱势企业项目工组及其职权。弱势企业项目是一项旨在增加和鼓励弱势企业利用和参与由美国环保局援助协议所资助之采购的宣传性、教育性和目标性的项目。小企业项目办公室的采购机会支持工作组(Procurement Opportunities Support Team)为弱势企业项目制定政策和提供程序指导。弱势企业项目的要求适用于所有依据美国环保局资助(grants)、合作协议(cooperative agreements)和机构间协议(Interagency Agreements)进行的设备、物资、建设和服务的采购。弱势企业项目被授予了如下四项具体职能：一是，制定和监控弱势企业项目的政策和程序；二是，向内部和外部的弱势企业项目利益相关者提供宣传和培训；三是，向少数民族企业和妇女企业提供技术援助和程序援助(programmatic assistance)；四是，收集、整理和分析关于少数民族企业和妇女企业依据美国环保局财政援助协议(包括机构间协议)利用美国环保局采购的数据。美国环保局财政援助协议的接受者(Recipients)必须依据财政援助协议寻找小企业、少数民族企业和妇女企业来满足他们的采购需要，并鼓励他们利用小企业、少数民族企业和妇女企业来满足他们的采购需要。对财政援助协议的接受者的以上约束和鼓励通过财政援助协议所包含的条款和条件来实现。弱势企业项目通过弱势企业认证(DBE Certification)、公平份额目标(Fair Share Objectives/Goals)、少数民族企业/妇女企业报告(MBE/WBE Reporting)、六个诚信方面的努力(Six Good Faith Efforts)、合同管理要求(Contract Administration Requirements)、弱势企业协调员(DBE Coordinators)等主要功能组件来实现其职能和目标。 4.在美国环保局采购中为小企业争取权益工作组及其职权。在美国环保局采购中为小企业争取权益工作组也被称为小企业项目办公室直属工作组(OSBP Direct Team)。该工作组与采购管理部门办公室(Office of Acquisition Management Division，OAM)主任、行政管理和资源管理办公室(Office of Administration and Resources Management，OARM)主任以及美国环保局高级官员(senior-level officials)合作，开发项目来刺激和提高小企业、少数业务和妇女企业参与整个美国环保局采购过程。该工作组主要承担如下八项具体职能：一是，制定影响社会经济企业的政策和程序；二是，为小企业、小弱企业、8(a)小企业、女性拥有的小企业、伤残老兵拥有的小企业(Service Disabled Veteran Owned Small Business)和历史上未充分利用之企业区中的小企业(HubZone Small Business)设定和监控直接采购目标和分包目标；三是，编辑、收集和聚集(Compile，collect and assemble)社会经济项目方面的统计数据；四是，审查和批准分包计划；五是，审查和批准分包申请；六是，参加宣传活动；七是，向小企业提供技术和管理援助；八是，向美国环保局的各项目办和地区办公室提供培训援助和技术援助。美国环保局的地区小企业协调员(Regional Small Business Coordinators)是实现该工作组职能和目标的一种重要功能组件(大多数地区小企业协调员同时也担任弱势企业协调员)。 三、美国联邦小企业环保监管体制对我国的启示 近几年学术界和实务界都比较关注和重视中小企业环保监管问题，但是这方面的理论研究和建设实践成果都不够丰硕，中小企业环保监管体制建设实践更是成果甚微，尚未形成相对独立的中小企业环保监管体制。因此，有必要针对我国中小企业环保监管体制的现状和缺陷，借鉴美国联邦小企业环保监管体制，完善我国中小企业环保监管体制。 (一)在环保主管部门内设立专门负责中小企业环保监管的机构 在美国环保局之局长办公室内设立了专门负责小企业环保监管的机构小企业项目办公室，在小企业项目办公室内又设立了四个专门负责小企业环保监管的工作组。美国环保局是联邦环保主管机构，在美国环保局内设立专门负责小企业环保监管的机构并明确赋予其相应的小企业环保监管职权，能为贯彻落实对大企业和中小企进行差别化环保监管之理念和制度提供最基本的组织保障。在我国，县级以上人民政府设有环保主管部门，从下到上分别为县市级人民政府的环保局、省级人民政府的环保厅和中央人民政府的环保部。为了给贯彻落实对大企业和中小企进行差别化环保监管之理念和制度提供最基本的组织保障，应该以美国环保局的机构设置为借鉴，在县级以上人民政府的环保主管部门内设立专门负责中小企业环保监管的机构，并明确赋予这些机构中小企业环保监管职权。例如，在中华人民共和国环境保护部内，可以设立一个专门负责中小企业环保监管的机构中小企业司；在省级和市级人民政府的环保主管部门环保厅和环保局内，可以设立一个专门负责中小企业环保监管的机构中小企业司处；在县级人民政府的环保主管部门环保局内，可以设立一个专门负责中小企业环保监管的机构中小企业司科。 (二)在环保分管部门内设立专门负责中小企业环保监管的机构 在美国内务部、交通部、农业部等联邦机构内也设立专门负责小企业监管的机构——小企业和弱势企业利用办公室，并明确赋予这些机构相应的小企业监管职权，包括小企业环保监管职权。内务部、交通部、农业部等联邦机构为联邦环保分管机构。在各个联邦环保分管机构内设立专门负责小企业环保监管的机构并明确赋予其相应的小企业环保监管职权，能为贯彻落实对大企业和中小企进行差别化环保监管之理念和制度提供重要的组织保障。在我国，农业、水利、交通、工业和信息化、国土资源、公安等部门为县级以上人民政府的环保分管部门。但是，目前只有县级以上人民政府的工业和信息化主管部门设立了专门负责中小企业监管的行政机构和事业组织。例如，中央人民政府的环保分管部门工业和信息化部设立一个专门负责中小企监管的内设机构“中小企业司”(2015年被更名为“中小企业局”)和一个专门从事中小企业服务的直属事业单位“中国中小企业发展促进中心”，并明确赋予它们相应的中小企业环保监管职权。浙江省人民政府的环保分管部门浙江省经济和信息化委员会设立了四个专门负责中小企监管的内设机构“中小企业发展规划指导处”、“中小企业创业创新促进处”、“中小企业融资担保处”和“中小企业协作交流处”以及三个专门从事中小企业服务的直属单位“浙江省中小企业发展促进中心”、“浙江省中小企业服务中心”和“浙江省中小企业科技教育培训中心”，并明确赋予它们相应的中小企业环保监管职权。广东省人民政府的环保分管部门省经济和信息化委员会设立了一个专门行使中小企监管职能的内设机构中“广东省小企业局”和一个专门行使中小企服务职能的直属单位“广东省中小企业服务中心”，并明确赋予它们相应的中小企业环保监管职权。山东省人民政府的环保分管部门省经济和信息化委员会也设立了一个专门负责中小企监管职能的内设机构“山东省中小企业局”，并明确赋予该局相应的中小企业环保监管职权。为了给贯彻落实对大企业和中小企进行差别化环保监管之理念和制度提供重要的组织保障，应该以美国联邦环保分管机构之机构设置为借鉴，在县级以上人民政府的各个环保分管部门内设立专门负责中小企业环保监管的机构，并明确赋予这些机构中小企业环保监管职权。例如，在水利部等中央人民政府环保分管部门内，可以设立一个专门负责中小企业环保监管的机构中小企业司；在水利厅和水利局等省级和市级人民政府的环保分管部门内，可以设立一个专门负责中小企业环保监管的机构中小企业司处；在水利局等县级人民政府环保分管部门环保局内，可以设立一个专门负责中小企业环保监管的机构中小企业司科。 (三)在县级以上人民政府内设立中小企业主管部门 在美国联邦政府内设立小企业主管机构美国小企业局，并明确赋予其以向小企业提供援助、支持和服务为主要内容的监管职权，包括环保方面的监管职权。在联邦政府内设立小企业主管机构并明确赋予其相应的小企业环保监管职权，也能为贯彻落实对大企业和中小企进行差别化环保监管之理念和制度提供重要的组织保障。在我国，虽然中央人民政府没有设立中小企业主管部门，但是少数县级以上地方人民政府设立了中小企业主管部门并明确赋予其相应的中小企业环保监管职权。例如，重庆市人民政府设立了中小企业主管部门“重庆市中小企业局”，并明确赋予其相应的中小企业环保监管职权。在重庆市中小企业局内设立了一个履行中小企业服务职能的直属事业单位“重庆市中小企业发展服务中心”，该中心致力于搭建公共服务平台，整合资源，为重庆市中小企业提供融资服务、法律服务、市场服务、创业服务。在县级以上各级人民政府内设立中小企业主管部门并明确赋予其相应的中小企业环保监管职权。