深化中央国有企业改革的总体思路和对策，本文主要内容关键词为：对策论文,国有企业改革论文,总体论文,思路论文,中央论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
近年来，国企特别是央企盈利能力大幅上升，固然与国资委对其加强内部激励、改善管理等努力有关，但是也产生了一些争议。央企的利润许多来自于垄断行业，宏观形势、行业景气很大程度决定了这些垄断企业的盈利，事实上有些企业的净资产回报率并不高。垄断行业改革滞后导致的资源配置效率低下、分配秩序失衡等以及部分行业供给严重不足等问题，极大影响了我国经济的整体竞争力和社会的公平公正与和谐。
二、央企改革进展及面临的主要矛盾
（一）近年来央企改革的主要进展
1、公司制改革步伐加快，大型央企整体上市取得初步进展
中央企业及其下属子企业的公司制改革步伐加快，公司制企业户数比重已由2003年的30%左右提高到2006年底的60%以上。①近年来，根据国务院的要求，加快推进了国有企业股份制改革工作，积极支持具备条件的中央企业推进股份制改革，有条件地逐步实现主营业务资产的整体上市。②目前，中电国际、中海集运、中国网通等大型国有企业先后在境外上市，中国电信、中国移动、武钢、宝钢、中铁工程等20多家大型央企基本实现了主营业务资产整体上市。一些企业在主营业务上市的同时，辅业重组上市也取得了一定成效。
2、推行外部董事制度试点，完善公司治理结构
通过推进国有独资公司建立和完善董事会试点等措施，中央国有企业的公司治理结构有所完善，企业经营机制进一步得到转换。至2006年底，宝钢、神华、诚通等19家中央企业相继建立和完善了董事会，建立了外部董事制度，公司治理结构有所完善，企业经营机制也进一步得到转换。
3、通过多种手段，企业重组与调整取得一定成效
按照国资委的部署，央企重组的阶段性目标是，到2010年，打造80-100家左右具有竞争力的央企，其中30-50家应该是资产规模较大，从事的主业是国民经济发展的重要行业，且在行业中处于领导地位，具有较强国际竞争力的超大型企业。自2003年4月以来，国资委先后16次对中央企业进行调整或重组，中央企业总户数也由国资委成立时的198家减至2007年12月底的151家。从国资委已完成的重组动作来看，产业垂直和水平重组依然是主要的策略，行政捏合成为央企重组最主要的手段。
4、按行业推进，垄断行业企业改革有所进展
十六大以来，我国垄断性行业在放宽市场准入、改革监管和运营体制、引入非国有资本等方面进行了改革。除铁路外，电信、邮政等垄断行业已初步实现了政企分开，基本实现了政府公共管理职能与国有资产出资人职能分离。通过联合重组，电力、基础电信、民航等垄断行业纵向一体化的格局开始打破，竞争性业务得到剥离，初步形成了有限竞争格局。电信、民航、电力等垄断行业组建了一批特大型公司或企业集团。下属企业的股份制改革取得较大进展。
5、以出资人角色，国资委积极探索央企的管控方式
为履行好出资人角色，国资委在对央企的管控方式上进行了一系列新的探索。一是积极探索央企高管市场化选聘。通过几年的招聘工作，先后为中国航空集团公司、中国联通、中国建筑科学研究院、中煤集团等一大批中央企业选拔了多名高级经营管理者，同时也储备了一批素质较高、年龄结构合理的后备人才。二是加快推进中央企业劳动、人事、分配三项制度改革。与高管的市场化选聘相对应，目前已有绝大多数中央企业在总部机关或二、三级企业的中层干部中开展了公开招聘、竞争上岗，一套比较完善有效的全体员工竞争上岗、量化考核、末位淘汰、收入分配与贡献业绩挂钩的机制逐步建立。三是加快中央企业负责人薪酬制度及业绩考核方式改革。制定了年度以及任期经营业绩考核的具体指标和包括奖惩制度在内的操作性较强的实施措施。
（二）面临的主要矛盾
1、产权改革不彻底，公司治理结构不健全
许多央企母公司层面没有改制，还是按《企业法》注册。到2006年底，仅20多家企业按《公司法》注册，且基本都是股权结构单一的国有独资公司，这离中央提出的建立现代企业制度的要求相距甚远。出资人希望通过设立董事会和独立董事制度，以解决内部人控制的问题。但由于股权结构单一，在缺乏外部股东激励约束、一人多职及董事长总经理同属由上级任免委派等情况下，董事会很难发挥制衡作用。而且独立董事由大股东聘用，信息不对称情况下，独立董事在行使权利时难以保障应有的独立性。
由于央企改制大多在子公司层面进行，如果话语权最多的大股东不改制，行为与市场规则不符，则难以要求下面改制的企业严格按照现代企业制度行事。这也是许多国有控股的上市公司出现问题的根源所在。国有独资的母公司一方面向上享有政府给予的各样政策和优惠，另一方面以国有股东身份占有下属改制后企业的利润、股利股息以及产权转让收入等。
2、企业下属多个市场竞争主体，内部合力不强
目前150多户央企下属公司多达上万家，每一家央企都拥有数十家或几百家的企业群体。相当多大型企业是通过行政手段组建的，资产庞杂，业务繁杂，规模巨大，子公司多且遍及全国。虽然有了大企业（大集团）的框架，但各子公司叠加在一起的居多，有的虽然下属几个上市公司，但实质上仍是多个市场竞争主体。一些母公司由于是由行政机关改制而来，无业务流量和资金流量，存在“空心化”问题。
3、国有经济布局不合理，有待进一步收缩和集中
一方面，央企依然在一些领域拥有超强的垄断优势。另一方面，国有经济布局分散，由传统计划经济承接下来的国有经济面面俱到的配置格局并未根本改变。中央企业分布仍然过宽，在国民经济的95个大类行业中，中央企业三级以上企业涉足86个行业，行业分布面达到90%以上。③总的看来，央企在国民经济的非关键领域资金量不大，但企业数比重偏大，且多处于技术门槛低、劳动密集型、盈利能力不强的领域。
4、垄断行业的攻坚战步履维艰，有效的市场环境尚未形成
尽管垄断行业改革已经取得了很大进展，但总体上仍滞后于经济体制改革整体进程。实施的现有改革偏重现有企业的重组，忽视创造公平准入环境和引入新企业，真正竞争的市场结构并未形成。且在产权改革和监管改革方面相对滞后，难以避免垄断行业企业滥用垄断优势地位。自然垄断与行政垄断交织在一起，不仅抑制行业技术进步和创新，而且外部的资本面临着很高的进入成本，造成了资源配置的扭曲以及这些行业的低效率。
5、作为“国家队”的代表，央企还应承担更多责任
许多大型央企大而不强，主导优势不突出，在创新能力、品牌建设、经营效率等方面与优秀的国际大公司相比，差距还相当大。截至2006年底，所有中央企业累计拥有专利3.8万项，还赶不上国外一些大的跨国公司一家企业拥有专利的数量。中央国有企业作为“国家队”的代表，理应在节约资源、节能减排、安全生产、提高自主创新能力等方面发挥更大的表率作用。
三、央企改革的总体思路
（一）央企的定位
结合我国当前所处发展阶段，我国的国有企业，除了弥补市场失灵，还肩负稳定经济、主导经济、发展经济的功能。因此，要根据国家完善社会主义市场经济体制的总体要求以及经济发展的阶段性特点，细分国企的作用和定位：
(1)承担涉及国家安全和市场稳定的特殊职能的特殊企业，具有社会公共产品属性，对经济、国防、突发事件具有战略意义。这类企业属于特殊的企业法人，或者说并非严格意义上的市场企业法人。企业的工作必须服从和服务于国家利益、公共职能、政策性职能的需要，而不是追求利润最大化。对这类企业重要性的评价，不能看其销售额的多少，而要根据其重要程度和特殊性，以完成国家任务为考核指标。(2)具有公共性、政策性功能和市场竞争功能双重职能的企业。一般处于垄断领域。双重功能发生冲突时，公共服务性功能高于赢利性目标。(3)更多的企业，一般没有政策性职能的要求，基本处于战略性竞争领域或自然垄断行业的非垄断业务环节，承担着重要领域产业发展的任务，现阶段体现国有经济的影响力和带动力。企业以追求经济效益、为股东创造价值为目标，市场规则发挥主要调节作用。
现阶段国有经济实现不同的定位是一种客观选择，根据路径依赖原则，与国有企业改革的进程相一致。这种定位是动态的、发展的。随着社会主义市场经济体制逐步完善，国家对市场的宏观调控手段和方式将更加完备和多样化，企业承担的各种公共性职能可能越来越多地被市场方式所取代。那么，以执行公共职能为主的特殊国有企业，将来向完全竞争性领域改制也不是没有可能。
（二）总体思路
根据以上定位，着眼于到2020年建成完善的社会主义市场经济体制的要求，国有企业特别是央企改革还需要进一步深入，改革的总体思路是：整体布局，经营性国有资产都要有方向一致的改革路径；分类改革，区别国企的竞争性与公共性职能；攻坚破难，深入推进垄断行业国企改革。除少数国企保留国有独资外，大多数企业实现产权多元化改革，在多数领域建立国有资本控股或参股的混合所有制企业。
1、整体布局，经营性国有资产都要有方向一致的改革路径。
中央层面国企改革不仅应包括国资委管辖的这150多家工商企业，还应包括金融类国企和相关部门下属的多家国企，如中国出版集团公司、中国烟草总公司、中国邮政集团公司等企业，广泛分布在铁路、邮政、烟草、教育、文化、科技系统。所属部门不同的经营性国资都应有方向一致的改革思路，整体一盘棋，统一布局，可以根据条件分阶段实施，但改革路径不能相反。改革思路和实现目标不应由于所属部门的不同而相互分割。
体现国有经济控制力的大体行业划分：
——涉及国家安全的行业，包括直接影响着国家安全的行业和战略性资源行业。具体行业是：国防军事工业，航空航天工业，核工业，石油工业，这些行业应由国有资本绝对控制。
——自然垄断性行业，需要市场准入门槛和政府管制的行业，具有网络性特征，资本刚性沉淀属性较强等自然垄断特性，一般是提供基本公共服务的行业。如供水（局部垄断）、供电、供气等公用事业，电网、电信、邮政、铁路等，这类行业国有经济应当保持控制力，政府通过管制尤其是价格监管予以控制。
——提供重要社会公共产品和公共服务的行业，具有很强的外部性，如广播、电视、义务教育、基本医疗和公共卫生等公益性行业，直接为社会生产和居民生活服务，以社会利益最大化为目标，这类行业需要发挥国有经济的控制力。
现阶段还需要发挥国有经济影响力和带动力的行业：
——支柱产业，发展中国家面临经济独立和经济发展的要求，根据不同的发展阶段，选择如钢铁、石化、发电、煤炭、有色金属、装备制造业中的重要行业等，作为主导支柱产业。这些产业关联度强、企业规模和市场利益巨大，需要国有经济发挥相对控制力，尤其不宜让外资控制。这些领域要增加行业集中度，发展国有经济相对控股、参股的混合所有制，并建立国有经济有进有退、合理流动的机制。
——具有战略制高点作用的高新技术产业，代表着国家的科技水平，是未来竞争力的根本体现，如新材料、新能源、生物科技和制药等，需要加大政府投入，并发挥国有经济的先导作用。
适当收缩央企的分布范围和战线，将有限的资本投向更重要的行业和领域，集中优势，突出重点。对于那些国有经济发挥作用不明显的行业，那些非关系国民经济命脉的竞争性行业，以及资金规模和技术要求不高、进入壁垒较小的行业，应根据具体条件制订相关领域退出方案。通过引导民营资本进入，可以促进行业的技术进步，最终实现国民经济综合竞争力的提高。
政策性很强的军工企业也应采取差别对待的办法，分类推进改革。对从事战略武器装备生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的少数核心重点保军企业，保持国有独资。对从事关键武器装备总体设计、总装集成以及关键分系统、特殊配套件生产的重点保军企业，在保持国家绝对控股的前提下实施股份制改造。对从事重要武器装备生产的其他重点保军企业，根据承制武器装备的重要程度，可实行多种形式的股份制改造。
2、分类改革，区别国企的竞争性与公共性职能。
根据国有企业的定位和国有经济布局，把国企细分为三类：一是专司政策性职能的国企，二是政策性和经营性兼顾的国企，三是完全竞争性的国有资本参、控股的企业，进行分类改革，政府管理方式也要体现差别化的原则。
第一类，履行公共性职能的纯粹的国有企业
履行公共性职能的国企，采取国有独资形式，属纯粹的国有企业，特殊企业法人，非市场竞争主体的准公司或非公司企业。如储备类企业、核心重点保军企业等，这类企业不以盈利为目标，服务于国家，必须把承担政府的政策性、公共性、特殊性职能放在重要地位。对这类企业要加大国家的支持力度并采取相对严格的管理手段。企业资金全部或大部分来源于国家，政府对企业的收支进行严格监管。暂时通过一户一案的公司章程管理，将来政府通过公法或特别法来实施管理。
第二类，履行经营性职能和公共性职能兼半的国有企业
履行经营性职能和公共性职能双重职能的国有企业，一般具有垄断性或部分垄断性的特征，大多涉及基础设施、提供公共服务产品的部门，如铁路、邮政、电信、电网及城市基础公共设施，采取国有独资或国有控股形式。这类企业实施公司化经营，在政府管制下开展有序竞争，企业自负盈亏。国家对其实行董事会委托代理关系和政府行业规制双重管理，尤其要通过价格监管防止企业制定垄断高价来实现垄断利润，保证企业的公共福利性高于自身赢利性。
第三类，完全竞争下国有资本参、控股的混合所有制企业
完全在市场竞争下的国有资本控股、参股的股权多元化的混合所有制企业，属一般企业法人。在国外被称为国家参与制企业。混合型企业应是我国国有企业改制后最主要的类型。这类企业就行业特征看，属国民经济发展中的支柱性产业，如银行、石油石化、有色、港口、民用航空、机械制造、冶金，以及新兴的工业部门。混合型企业与其它各类所有制企业在《公司法》和市场竞争原则的约束下公平竞争，企业享有经营自主权，以盈利、提高国际竞争力为目标。政府以股东控制为主，通过市场的方式用少量的资本控制这些重要的行业和重点企业。
3、攻坚破难，深入推进垄断行业央企改革④
第一，政企分开，如铁路体制改革尽快启动，现在是政府和企业界限不清。
表1 国企的布局与分类
第二，结合规模经济和监管的需要，进一步将自然垄断领域的“大垄断”变为“小垄断”，其意义在于：一是自然垄断的规模经济并不是越大越好；二是自然垄断属性主要指的是成本次加性和网络经济性，强调的是避免重复建设带来的巨大资源浪费和公平开放网络，并不代表全网一定要由一个企业运营；三是打有利于形成“标杆竞争”，运用区域间比较竞争，一定程度地解决监管者和被监管者之间的信息不对称，激励垄断企业不断提高效率，降低成本，改善服务，抑制其滥用垄断力量；同时，“标杆竞争”也为监管机构提供了被监管企业的成本等信息参考，有利于监管机构实施价格监管。
第三，对垄断行业竞争环节（业务）的央企实行投资主体多元化，通过两种方式引导非国有经济进入：一是以企业形式的进入，即减少以至消除社会资本进入这些产业部门的体制障碍和人为限制，引导民营或其他国有企业合理进入；二是以资本形式的进入，即以多种方式吸引社会资本参与央企的股权多元化改造，重塑市场主体地位。对从事垄断行业中竞争环节业务的央企进行股权多元化改造，重塑市场主体地位。垄断行业改革的目标是建立兼顾规模经济和竞争效率的有效竞争的市场格局。根据有关研究，垄断产业中要区分自然垄断业务和竞争性业务（如表2所示），在当前的技术条件下，仍然具有自然垄断属性的业务包括：电力行业的输电、配电环节；电信的本地通信业务；铁路的网络业务；车站以及民航的机场等。竞争性业务包括：电力的发电、售电环节；电信的长话、移动和增值业务；铁路和民航的客货运输服务。
垄断行业多数属于国民经济的命脉产业，对垄断行业的竞争环节引入竞争机制，无论是对央企实行产权多元化改造，还是引导民营或其他国有企业以新建企业形式进入，对垄断行业的竞争环节引入竞争机制，其中的央企实行产权多元化改造，都并不会削弱国有经济的控制力。一方面，国有经济的控制力并不意味着一定要保持国有独资或者国有绝对控股。单一的产权结构不利于形成有效制衡的公司治理机制，难以从根本上改变国有企业的传统经营机制。另一方面，国有经济的控制力并不代表不允许非国有资本进入。事实上，非国有市场主体作为增量进入，并不代表削弱国有经济的力量，而是更加有利于保障国民经济命脉产业的经济安全，提高国民经济的竞争力。因此，垄断行业的产权制度改革，并不是简单地“国进民退”，更不是“国退民进”的私有化，而是建立公平、公正和公开的市场环境，促进国有资本和非国有资本共同参与投资、建设和运营。
第四，从以下几方面入手健全垄断行业监管体制。一是加强垄断行业法律法规体系建设，促进依法依规监管；二是健全监管机构组织建设，建立独立的、专业的、透明的监管机构，与我国大部制改革方向相一致，可考虑设立交通监管委员会、能源监管委员会、通信监管委员会等综合性监管机构，在此基础上，鼓励公众通过听证会等渠道积极参与监管法规制定和具体的监管过程，形成包括司法监督、人大监督、行政督察和社会舆论监督在内的健全的全社会监督体系；三是创新监管手段，改变过去“重许可、轻监管”的现象，建立健全有关垄断行业成本监管核算体系、服务质量、安全、普遍服务等义务履行的日常持续监管机制，强化违反规定的处罚，条件成熟时，运用价格上限等激励性监管手段。
表2 垄断性产业的自然垄断业务与竞争性业务⑤
加强对自然垄断环节的价格、质量、普遍服务等的监管。强调依规监管，健全监管机构，鼓励公众通过公开听证会等渠道积极参与监管规则制定和具体的监管过程，形成包括司法监督、人大监督、行政督察和社会舆论监督在内的健全的全社会监督体系。
四、相关对策建议
（一）微观层面，构建产权多元化和组织体制一体化的现代企业制度基础
央企制度创新的重点，一是从目前推行独立董事、完善董事会制度，向构筑合理的产权结构、打好体制基础转变；二是从目前用行政手段推进央企重组，向加强大企业（大集团）组织体制一体化、经营集约化转变。最终使制度健全、规模合理、有创新能力的大企业（国有资本控股或参股、多种经济成分参与的混合所有制企业）成为国家竞争力的代表。
1、推动多数央企母公司层面产权多元化改革
大多数央企要通过改革实现投资主体、产权多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。除少数保留国有独资外，在母公司层面建立股权多元化的股份制公司是大多数央企的首选。国有资本参、控股的混合所有制企业是央企改革的主要形式。央企法人整体上市是实现产权多元化的一种途径，此外，还可以通过多种方式和途径，如引进战略投资者、兼并联合、公开募股、交换股权、中外合资、债权转股权等办法，引入股东进行财务或战略投资，借助多方力量改变内部人控制的局面，企业从单一的投资主体转变为股权多元化的股份制公司，使公司治理结构逐步得到真正完善。
根据国有经济布局和分类改革的要求，仍需保留国有独资形式的中央企业，需要进一步明确其经营责任，尤其要强调其政策性和公共性职能。加强政府管制尤其是通过价格管制限制其不合理的利润，是防止“内部人控制”重要的手段。第三方专业监督机构和社会监督也至关重要（关系国家安全的军工企业可不接受社会监督）。
2、通过体制重构和业务流程再造推动央企一体化建设
要通过组织重构、制度创新强化母公司对子公司的有效控制，加强企业一体化建设，与国际规范的大公司体制接轨。重点是：强化母公司的战略决策和管控能力，确立其在整个集团资源配置中的基础性、核心性的地位，迅速完成从行政性公司向现代企业的转型，提高人员业务素质和市场竞争意识；同时逐步从多个市场主体向一个市场主体转变，整体优化产业布局和产业组织，业务单元之间、单元内部的子公司实行规模化发展、专业化经营。
企业制度建设过程中要和业务流程再造相结合。央企体制改革与重构，并不是简单的企业归并，更重要的是形成合力，因此与现代企业制度建立同步进行的还包括业务流程重组再造过程(BPR)。着力于对企业的业务流程进行根本性地再思考和彻底性再设计，从而获得在成本、质量、服务和速度等方面业绩的巨大改善。引入这一理念对中国企业尤其是简单叠加在一起的企业重组极具实践意义。若重组后企业彼此分割、各自为战，有时同一集团内还是竞争对手，各部门只关心自身利益，缺乏整体利益的平衡和协调，则形不成合力，也就没必要重组。重组不仅单就业务方面，还包括组织体制的整合，人力资源的整合，管理制度的整合，企业文化的融合等等，无论哪个环节出了问题，都可能导致整个央企改革与重组活动的失败。
（二）宏观层面，主要用市场的手段同时借助政府支持进行国有经济布局调整
优化国有经济布局、重组央企是系统工程，需要循序渐进，避免用行政办法或人为因素贪大求快，或全面收缩。企业优化重组要在整体国有经济战略布局下系统进行，而非简单企业户数的减少，更非用行政手段固化国有企业的利益。具体要求：
一是优化国有经济布局，要体现与民营经济分工有序、公平竞争的原则。我国改革开放已经30年，1992年十四大确立建立社会主义市场经济体制已有16年，加入WTO也已经6年，创新公平竞争的市场环境，发挥市场机制配置资源的基础性作用，仍是一个根本的话题。国企改革与布局调整也要在这一基本的框架中展开。2005年初中央出台鼓励非公经济发展36条，提出了“非禁即入”的产业准入原则，目的就在于打破各种行业垄断。但是国企凭借自然垄断、行政垄断以及市场垄断的力量，给非公经济的进入制造了很多障碍。要对非公经济36条制定实施细则，打破“玻璃门”，实行平等的市场准入规则，尤其是竞争性领域，要鼓励非公经济的投资、多种方式的进入，包括受让国有企业的产权。
二是优化国有经济布局过程中，要处理好大和强的关系。国资委要求中央大企业必须成为行业的排头兵，央企的具体门槛是“行业前三名”。但是以这种方式做大的企业能否做强，人们存在疑问。企业竞争力不是看企业的资本或资源实力，而是看其利用这些资本和资源的能力，也即管理能力。单纯的规模扩大，难以达到国企管理部门的初衷，在这个意义上，几桩较大的国企重组案例还有待于时间的检验。从国外的经验看，即使在市场经济国家，重组的结果也不乐观。据研究，全球范围看，在过去20年里，65%甚至更高比例的重组是失败的，无法实现当初的承诺和实现购并企业的价值。
企业通过重组在做大的同时要想做强，必须从提高管理能力、整合企业文化避免摩擦、并购方能成为被并购方的利益相关者以便带来更好的利益或提供更好的服务等方面入手。否则，谨慎启动重组扩张战略。采取行政划拨方式更要引以为戒，即使表面成功了，还可能要经历一个漫长的各自为战的过程。此外，如果整合后子公司之间的同业竞争无法避免，未来1+1＞2的并购协同效应与增值效果也将难以保障。
三是优化国有经济布局，要采取有进有退、合理流动、开放而不是封闭的策略。国有经济布局调整，要根据总体布局，采取多种方式运作，吸收地方国有资本、民营资本、外资等多种资本的力量参与央企的重组。重组不只是规模的扩张，还包括对低效无效资产和企业的剥离过程，以退为进的收缩和分立，是一个流动的过程。许多国际上著名的公司都曾实施过成功的退出战略，企业轻装上阵，根据发展的需要调整业务重点，重新配置资源，都围绕提高企业核心竞争能力这一主旨展开。这条经验对单个国企改革以及整体国有经济布局都非常重要。
四是优化国有经济布局过程中要完善产业链条、合理构筑企业规模。企业布局与结构调整采取的方式有以下三种：一是纵向一体化，二是横向合并，三是无关联兼并方式。进入90年代以来，世界级企业普遍重新审视和调整其发展战略和经营范围，进一步实施“归核战略”。企业在没有形成自己的核心能力和核心主业之前，盲目多元化，结局以失败者居多。多元化经营的成败要看经营业务是否相关联，是否以现有的技术强项为基础进行多元化经营，是否能发挥企业优势。从成功企业的经验看，一是始终坚持以一业为主，他业为辅；二是多行业之间具有相当的关联性，并非互不相干；三是跨行业多元化经营完全以市场发展战略需要和企业管理能力为前提。
五是非关键领域的国有企业要有序退出。通过市场手段，结合当地的社会承受能力，依法、有序、公开、公正地进行，并努力实现较高的市场价值，避免由于人员、债务问题对经济造成较大波动。同时要防止不规范的作法，避免“一哄而上”、“一卖了之”的简单做法。避免暗箱操作，打着改革的旗号谋私，用各种手法侵吞国有资产。少数地方国有企业改制过程中的不规范运作造成国有资产流失，央企改革中要引以为戒。
（三）管理层面，重构国有资产管理体制和政府监督体系
必须从制度层面、法律层面强化国有资产和国有企业的监督约束机制。
在法律方面，历经15年讨论，2007年12月《国有资产法》草案首次提交全国人大常委会审议。据专家介绍，草案最大的亮点，即是确立国资委的定位，即剥离监管职能，只作“干净的出资人”，解决了长久以来监管者与出资人角色冲突的问题。⑥那么人大或政府财政部可能是拥有国资收益权，充当“婆婆”即监督的角色，而国资委行使国资经营管理权，充当“老板”即管理的角色。当然国资委对此认识不同，仍然希望同时作为出资人和监管者，认为角色并不冲突。政府（含财政部）、国资委、国企关系如何理顺，只有对各自功能定位取得一致的认识，才能规范各自的职责，构建相应的管理框架。目前《国资法》是排除非经营性资产、资源类资产在外的“窄国资”，仅对经营性国有资产立法，建立监管体制依然是一个难题，争论还很大，短期内还难以出台。国有资产监管机构和出资人机构应该分开是许多专家学者的基本共识，但是国有资产管理体制和监督体系应该分开也是许多专家学者的基本共识。出资人、监督人应有不同的法律定位，不同的权责范围。运动员、裁判员的边界要理清。
在制度方面，国有资产管理体制改革还需深入，构建独立的监督机构，相应政府管理体制也要进行调整。总体原则是使政府部门分工有序，政府决策制定层、执行层、监督层必须要分开。此外，构建独立的监督机构很重要，如果所有者又是市场监管者，就会出现监管者非但不鼓励竞争，反而出台各种办法抑制市场主体之间的竞争，从而背离监管初衷，典型的如我国电信价格监管。
构建独立的监督机构很重要。以垄断行业价格监管为例，几乎全世界的电信价格监管都是防止电信企业滥用市场权力，而规制最高限价，而我国的电信价格监管却是限制降价。这种奇怪景象是在监管部门既是被监管对象的所有者，同时又是行业发展的倡导者、推动者时才会发生。由于所有者同时又担当市场监管者，就出现了监管者非但不鼓励竞争，反而出台各种办法抑制运营商之间竞争，背离监管初衷的行为。
未来国资管理体制和监管体系包括三个层次，一是国有资产的委托人，代表全民行使所有者权利的最高决策权力机构，可在人大层面设立。这是对国有经济战略总体设计的部门，在国有经济整体一盘棋的思路下，避免各种利益集团干扰，负责国有经济退而有序，进而有为。国有经济战略性布局的战略决策，只能由这一最高层次的权威机构通过民主化、科学化的决策程序做出整体战略布置，而非由作为执行机构的国资委做出考虑，才能避免借助行政手段巩固其垄断地位。二是国有资产经营管理的受托人，目前是国资委以经济手段行使出资人管理职能，对下属企业按照《公司法》的要求，行使大股东的职能。将来不排除由一个或数个国资经营机构（完全是公司性质）负责国资的管理经营。由这些机构或公司管理央企的生产经营活动。三是国资的监督机构，与“老板”行使内部监督不同，应更多代表公众利益，属外部监管，防止不公平交易、公共福利受损、国资流失等。可设立专门的机构作为监督机构，或赋予现在的政府机构以明确的监督职能，也可在人大设立国资监督专业委员会，对国资实行监督。这样，国资的委托人所有者代表、国资的托管方出资人代表、国资的监督机构实现了决策、执行与监督三权分立，各司其职，三权制衡，这样才能提高整个国资与公共管理的运行质量。未来国资管理体制和监管体系包括三个层次：
一是国有资产的委托人，这是代表全民行使所有者权利的最高决策权力机构，可在人大层面设立。是全部国有资产包括经营性国有资产、金融类国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产的代表，负责国有资产立法，以及国有经济战略布局总体设计、重大改革部署等重大决策，方案提请全国人大审议。在国有经济整体一盘棋的思路下，避免各种利益集团干扰，负责国有经济退而有序，进而有为。国有经济战略性布局的战略决策，只能由这一最高层次的权威机构通过民主化、科学化的决策程序做出整体战略布置，而非目前仅由作为执行机构的国资委做出考虑，这样能够避免借助行政手段巩固其垄断地位。
依据本报告分类改革的思路，对于第一类国有独资企业，属特殊企业法人，由这一高层权力机构，依照特殊法律法规或公司章程，实行严格监督和管理。
二是国有资产经营管理的受托人，兼顾目前的国资监管模式，由现在的国资委按照淡马锡模式，以经济手段管理和经营下属竞争性国有混合所有制企业（国家参与企业），行使出资人职能，对下属企业按照《公司法》的要求，行使大股东的职能。将来不排除按专业方向产生数个国有资产经营机构（完全是公司性质）负责国资的管理经营。这些资产经营机构或资产经营公司是国有资产经营管理的执行层。
三是国资的监督机构，与“老板”行使内部监督不同，应更多代表公众利益，属外部监管，防止不公平交易、公共福利受损、国资流失等。可赋予现在的政府机构以明确的监督职能，也可在人大设立国资监督专业委员会，对国资实行监督。财政部主要负责国有资产的经营预算，行使资金财务方面的监督，还有来自行业主管部门（主要是垄断行业）的行政监管，除了专司上述资产监督、财务监督、行政监督外，还应包括审计监督和社会监督，当然还包括更高层面的人大监督，如此形成了包括人大监督、行政监督、审计监督和社会监督在内的全方位的、统一的监督体系。
这样，国资的委托人所有者代表、国资的托管方出资人代表、国资的监督机构实现了决策、执行与监督三权分立，各司其职，三权制衡，才能提高整个国资与公共管理的运行质量。
结合我国社会主义市场经济体制改革进程，重构国有资产管理体制和政府监督体系可以分两步走。第一步是初步搭建起最高权力机构的管理框架，细分国资委的国有资产监督职能和国有资产运营职能。第二步时机成熟时，按照上述目标模式形成统一的国有资产管理体制和政府监督体系。
注释：
①李荣融：《国有资产管理体制改革取得积极进展》，国资委网站2007年7月26日。
②整体上市分为法人整体上市和主业整体上市，前者如上港集团和TCL，后者如宝钢集团、中铁工程等。
③《李荣融在中央企业负责人会议上的讲话：以科学发展观为统领，加快推进中央企业改革和发展》，国资委网站2007年1月5日。
④参见李军杰：《垄断行业改革专题研究》，国家发展改革委经济研究所内部研究报告。
⑤参见王俊豪：《中国垄断性产业的行政垄断及其管制政策》，《中国工业经济》2007年第12期。
⑥陈默：《国资法草案一审，国资委定位为单纯出资人》，《21世纪经济报道》2007年12月24日。
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