我国集体林权制度改革的现状、问题及对策，本文主要内容关键词为：制度改革论文,对策论文,现状论文,集体论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
被称为“第三次土地改革”的集体林权制度改革（以下简称林改）2003年在福建等省份试点的基础上，“十一五”期间将在全国全力推进。此次改革的重点是从明晰产权入手，重塑林业微观经营主体，建立以林农为主体的微观市场经营主体，放活山林经营权，落实林业经营者对林木的处置权，确保林地经营者的收益权。具体做法是将集体林地均分到户（联户），实现“均山、均权、均利”和“耕者有其山”，以法律形式颁发林权证，对于中国广大农民来说，它具有类似当年农村联产承包责任制的重大意义。
一、全国集体林权制度改革现状
目前，全国有27个省区市成立了集体林权制度改革领导和工作机构，有16个省区市制定了政策性文件。福建、江西、辽宁等省基本完成主体改革任务，正在推进配套改革；云南、安徽、河北、湖北4省主体改革全面推开；湖南、河南、贵州、海南等8省市正在总结试点经验，今年将全面推开；其他省区也在积极开展试点、深入调研，进行前期准备。全国承包到户的林地约6.6亿亩，占集体林业用地的27.5%。
林改破解了制约集体林业发展的体制性障碍，林业发展活力明显增强。一是充分激发了农民造林、育林、护林的积极性，推动了生态建设和保护。造林面积成倍增加，盗伐乱伐林木案件和森林火灾大幅度减少。二是极大地解放和发展了林业生产力，有效地发挥了林地资源的潜力，促进了农民增收致富。农民对林业敢于投入，产出效益显著增加。浙江省安吉县林业总产值达105.1亿元，农民人均收入9196元，其中6078元来自林业。三是基本理顺了山区林区发展的诸多关系，农村社会矛盾明显减少，促进了农村和谐稳定。已经完成主体改革的省份，山林纠纷调处率达70%-94%。云南省普洱市一起长达40多年的林权纠纷，在法院判决仍未得到执行的情况下，通过林改顺利解决。四是有效盘活了林区资源，促进了各种生产要素向林业流动。福建省林业全年吸纳社会资金80多亿元，累计获得林权抵押贷款42亿元；浙江省今后5年可从农发行获得林业贷款50亿元；江西省正在开展森林火灾保险试点；辽宁省山地经济日趋活跃。
二、集体林权制度改革存在的问题
在肯定我国集体林权改革已经取得巨大成效的同时，也不能忽视其中或明或隐存在的许多问题。这些问题如果处理不好，其产生的负面效应将是不可忽视的。
（一）思想认识不统一，缺乏改革的自觉性、主动性
在已经全面推进林改的地方如福建、江西、辽宁等地，大部分群众对开展林改是支持和拥护的。但对于尚未开展改革的省份，各方反映不一，认识不同。如有的地方领导对林改有担忧和顾虑，怕产权难以明晰，怕改革引发矛盾，怕减轻税费加重县乡村财政经济困难，甚至可能影响基层政权的正常运转，工作中出现“讲起来重要，干起来不要”；一些村干部认为，尽管当地农民收入中林业收入所占比重不高，但林业对村财收入的贡献却很大，如果将山林分到户，村财将更加困难，尤其是贫困村困难更大。大部分农户了解到改革的目的和政策后，对林改表示赞成和欢迎；但在改革基础较为薄弱的地方，一些农户对改革麻木不仁，抱着无所谓的态度；也有群众片面认为林改是“开口子、卖林子、砍树子、修房子”，落实林权的实质就是分享集体公共资源的“最后晚餐”。
（二）政策宣传落实不到位，林农对森林资产缺乏归属感
尽管许多媒体宣传农民耕山务林有很高的积极性，但调查发现却非普遍现象。农民尤其是山区农民，因地处偏远、信息闭塞，对国家的支农惠农政策了解不够，对市场信息和林业发展形势知道不多，对林业的潜力和林地的价值认识不足，感受不到集体林资产的价值，市场竞争中更是难以做出正确的决策，造成了对集体林权归属感的缺乏，以及要求改革的呼声不高的现象。这种情况下，有些地方让农民稀里糊涂地“举手”，以所谓的民主决策来反对进一步推进改革，并为不规范林权流转的受让人提供各种农民所享受不到的优惠政策和超值免费服务，不仅损害了农民的合法权益，也扭曲了国家惠农政策的初衷。
（三）林农无竞争力，导致效率与公平失衡
林改政策的基本导向是鼓励外来社会资本进入村庄，通过竞标、承包等方式获得山场。由于普通个体农民家庭所持有的原始资本非常有限，和外来的非农村商业资本相比，他们的资本不仅量小，而且非常分散。动辄数万的投标抵押金或者定金，使农民在山场的招投标竞争中难以在同一平台上和外来资本进行竞争，导致普通个体农民经过资本市场的排斥之后，基本上难以获得山场，而很多来自村外的投资者或者投机者“购买”了大片的林地。例如湖北省阳新县洋港镇在林改的过程中制定了一系列鼓励政策，培植林业大户，如承包造林面积500亩和1000亩的分别一次性奖励1万元、2万元，从而引进培植了一批林业大户。据统计，洋港镇承包1000亩以上的有3户，500-1000亩的有15户，100-500亩的有24户，而洋港镇的山场总面积为14.7万亩，即使全部纳入林改范畴，对于有3.8万人的乡镇来说，人均林地也不足3.9亩。更何况在山场总面积中还有约2万亩的荒山尚未承包出去，此外还有实施生态公益林面积3.2万亩。如此算来，该镇的林权呈现出高度集中现象。其它试点地区也不同程度地存在这个问题。湖北省通山县委、县政府2007年发布第4号和第5号文件——《关于鼓励和支持干部职工、城乡居民、社会各界人士参与林业开发的实施意见》、《关于大力发展花卉苗木产业的实施意见》，明确鼓励社会各种力量参与山场的竞标，出现了很多机关干部和有较大经济实力的私人老板承包几百亩甚至上千亩林地的现象。截至2007年6月底，就有60多名国家干部投资造林1万多亩。而很多群众拥有的却是极少面积的林地，群众对此颇有微词。可见，如果没能解决好这个公平与效率问题，不仅可能会导致“林权大户”的利益无法得到有效保证，还可能导致少地的林农生产生活产生一定的困难。
（四）确权不到位，补偿过低，生态公益林管护形势严峻
林改的基本政策导向是“管住公益林，放活商品林”。放活商品林十分容易，确权到户即可，也容易操作。然而管住生态公益林却不容易。林改之后，原本属于集体所有的山场变成了一个明确的经营主体所有（承包期限为30年到70年不等），这就意味着改革前可能免费用木材的农民需要以市场价去购买，或者盗砍、盗伐及破坏生态公益林。例如，按照湖北省林改政策，生态公益林要在保证其性质不变的前提下，明确管护权，并将管护责任和补偿资金落实到位。但实际情况是，由于生态公益林补偿资金标准过低：每亩仅5元，其中还有0.5元由省林业局掌握用于防虫等支出，管护责任又大（每个行政村仅3名管护人员）。致使很多林农不愿意将自己承包的山林划为生态公益林，对已划为生态公益林的集体山林确权到户的积极性也不高。因此，应该在提高公益林管护补助标准的同时，全面落实公益林补偿制度，并对公益林的经营、管理与合理利用制定出明确的、可操作性强的政策，以实现生态效益和经济效益的“双赢”。
（五）农民收入低，林业投融资不健全，林业发展存在资金困难
林权改革之后，广大林农造林育林的积极性明显提高，但是由于农村经济尚不发达，农民收入有限，耕山务林面临着不少财政困难。不少农户在承包林地时都已经花费不少，但是许多荒山或者林地需要开发、管理，才能获得收益。据了解，意杨是一种在湖北阳新县洋港普遍种植的速生树木。但是每棵树苗高达1.5元，劈山、整地、挖穴每亩保守估计要380元，这只是种树的开始，种植之后的管护也需要花钱，如果为了尽快获得资金回笼，更是要加大投入。虽然湖北省林业局和中国人民银行武汉分行于2007年6月14日联合发布了《关于推进森林资源资产抵押贷款工作的指导性意见》（鄂林改[2007]188号），但由于林业生产周期长，而目前林业贷款利息较高、贷款金额过低、林业保险面较窄等问题还是严重制约着林业投融资的发展，许多商业银行并不“买账”。目前有些地方即使能够用林权证抵押获得贷款，也是数额有限，手续繁杂。
（六）集体林地流转存在隐患，影响林改绩效
集体林权改革的目的之一是“建立林权流转平台，农民可依法将拥有的林木所有权和林地使用权流转、买卖、变现”。因此，推进林地使用权和林木所有权的合理流转，是盘活林地和林木资产的重要途径。林改之后，我国的林地和林木的流转交易日趋活跃，一定程度上激活了林业生产要素。但由于林权流转是一个非常复杂的问题，其中涉及山林的评估、林权贷款等后续问题。这些问题如果处理不好，也将直接影响林权改革绩效的正常发挥，带来许多难以解决的“后遗症”。例如，利用权力或其它方式，借促进林权流转之名，行林地兼并之实的现象时有发生，且发展速度惊人。某些地区，虽然林权改革刚刚完成，但是林权的流转却异常频繁，有些人（包括政府工作人员）以此迅速发家致富，造成了部分集体林业资产的迅速流失，成为私人资产。此外，一些地方出现无序流转、不按时申报流转等情况，也为林业发展埋下了隐患。
（七）利益调整，林业部门和村集体收入受到冲击
集体林权制度改革不仅仅是一次农村林地制度的变革，更是一次利益的重要调整。一是林业部门收入受到强烈冲击。“两金”从20%减少到10%，对此依赖程度较高的林业部门受到很大冲击，特别是基层林业部门。此外，林改政策还规定：除按规定标准征收的“两金”和经物价部门核准的证件工本费、森林资源资产评估和交易服务收费外，其他涉林收费项目一律取消。二是村集体收入缺乏持续性。村集体相对林业部门而言，或许受到的冲击要小一点，但是也十分明显。固然有一小部分的村庄在林改之后化解了不少债务，甚至有一定的财力办一些公益事业，但那主要针对的是村集体经济本身就很不错的村庄来讲的。林改后，许多地方采取了将林地一卖了之的办法，这种做法在林改初期或许会有较多收入，但山场卖光之后，有关收入便会枯竭。这种竭泽而渔的做法，不利于村集体经济收入的可持续发展。
（入）缺乏完善的政策和法规作支撑，阻碍改革进程
在林改的一些关键环节（如采伐和税费政策的调整、森林资源流转、森林资源资产评估、林权抵押贷款等），缺乏完善的政策和法规作支撑，仅靠地方出台的一些文件和改革举措，难以有效推进改革进程。近几年民营林业发展迅猛，而林业管理基础性工作却没能跟上，导致出现一些管理盲区。如最近出现较多的“托管造林”问题，到底由哪个部门管，林业部门还是工商部门，缺乏法律依据。现实的情况，是林业部门只能把好“发证关”，而对于“托管造林”中产生的经济纠纷、涉及非法集资、合同欺诈等问题，束手无策。因此，迫切需要国家出台统一的林改指导意见，同时，对《森林法》等有关法律、法规进行修改，以消除林改的制度障碍。
（九）地区差异，致使改革进度不统一
从全国来看，由于自然和历史、体制方面的原因，导致各地林地生产力、林业经营效益、林农对山地依赖性等方面都有很大不同，如何因地制宜，从实际出发，选择合适的改革措施和办法，确实有不少难度。比如在青海省，农民对林改的预期收益不高。这主要是由于当地气候寒冷，土地瘠薄，林地生产率很低，造林树种单一，生产周期长，成林难度大，经营成本高，林地经营给林农带来的直接收益十分有限。许多人宁愿外出打工，也不愿意经营林业。此外由于地方财政困难，在没有国家专项资金的前提下，很难开展此项工作。虽然2007年底财政部对已经开展和正在开展林改的省份进行了专项补助，全国共计15.85亿元，但是这还远远不够。
三、完善集体林权制度改革的建议
通过上面对林权改革制约因素的分析，不难看出，在林权制度改革中应重点把好民主决策关、政策落实关、勘界操作关、确权发证关、档案资料关和林权纠纷处理关，因地制宜、分类实施、分区指导，高质量完成改革的各项工作。同时，创新体制机制，选择不同区域、不同特点的地区作为全国集体林权制度综合配套改革试验区，通过区域性体制机制和制度的率先创新，把综合配套改革试点与完善林业宏观政策、制度创新和理论创新紧密结合起来。
（一）积极有效地推进林权改革试点
尚未开展试点的地方，要制订试点方案，认真组织试点。正在进行试点的地方，要认真总结试点经验，精心制订改革方案，全面推广“五级书记抓林改、发动群众抓林改、依法依规抓林改、健全组织抓林改、保障经费抓林改、严管资源抓林改”的成功经验。要精心组织实施，用好林改工作经费，严格按照法律、法规、政策、程序进行，做到充分尊重农民意愿并实行政策、程序、内容、方法、结果五公开，真正让农民满意，真正让农民拥有林地的物权。要加强宣传、培训，强化档案管理，严格检查验收，确保扎实做好每一个环节的工作，经得起历史检验。
（二）落实林改经费，确保林业部门的正常运转
科学计算林改成本是落实林改经费的前提和基础。据调查，林改支出主要包括内业外业、培训、档案建立、设备购置、领导调研等五部分。以福建为例，截至2006年12月，福建已经明晰产权面积9706.08万亩，林改以来累计支出26715.45万元，全省平均2.752元／亩，其中：省、市、县、乡支出19897.88万元，平均每亩2.05元／亩，村自筹6817.59万元，平均0.702元／亩。虽然福建的情况与各省有些差异，但是林改每亩的成本仍然具有重要的参考意义，有些省的财政将林改经费定在1元／亩，显然太少。考虑到各方面因素，建议按我国集林林改的成本至少应由国家财政以每亩2元划拨林改经费。各级地方政府应该在明确成本总数和分担程度的基础上，按时、足额支付林改经费，确保林改这一惠民政策得到有效贯彻落实。
（三）全面深化配套改革，巩固林改成果
配套改革是集体林权制度改革的重要内容，是巩固林权改革成果的重要保证。在已经完成主体改革的地方，要调整和完善采伐管理、减轻税费、生态补偿等政策，建立健全评估流转、抵押贷款、森林保险、专业合作等制度，巩固扩大成果，真正建立起生态受保护、农民得实惠的长效机制。各项配套改革措施包括：一是减征“两金”。除按规定标准征收的“两金”和经物价部门核准的证件工本费、森林资源资产评估和交易服务收费外，其他涉林收费项目给予取消，有条件的地方可以先行免除“两金”的征收。林业部门由于免征“两金”而形成的经费缺口，由财政通过转移支付解决。二是林业要素市场建设。建立林业生产要素市场，是搭建林地、林木等林业生产要素交易平台。地方政府要统筹规划，合理布局，逐步建立起多层次的林业生产要素市场，对依法流转的林地、林木等生产要素实行挂牌交易。三是地方政府推动建立起配置合理、适应森林资源流转和抵押贷款需要的森林资源资产评估体系，凡集体统一经营的山林林地使用权和林木所有权的流转，都必须进行森林资源资产评估。四是林权抵押贷款工作的启动。地方政府的林业和金融部门相互支持配合，共同推进林业资产抵押贷款行为的规范。同时，加快建立森林资源资产保险业务。五是林业管理体制改革。做好乡镇林业管理站人员分流安置工作。对改革后乡镇林业站富余人员，应适当分流安置。
（四）集体林尽可能退出“天保”工程
四川、云南两省在实施“天保”工程过程中，为了解决重点森工企业职工的分流安置，而将大部分的林地纳入“天保”工程实施区。由于集体林基本纳入了国家天然林保护工程，林农失去了对山林的经营权和收益权，严重挫伤了广大林农造林护林的积极性。因此，建议把划入天然林工程的集体林尽可能退出天然林保护工程，把集体山林的权利还给林农。解决森工企业停伐后职工的分流问题，不能将政府应当承担的责任转嫁到农民头上，以牺牲农民利益来换取森工矛盾的缓解，这种拆东墙补西墙的做法，只能加重问题的复杂程度和部门的侵权行为。
（五）兼顾效率与公平原则，让林农共享收益
林改的受益者应该是绝大部分的村民，对于已经确权到户的试点地方，这些地方政府应努力做好以下几点：一是妥善做好剩余部分山场的林改工作，尽量让无林地或林地面积少的农户获得剩余山场。二是重新分配林地迹地。如果林权承包者只是承包经营本代林，那么本代山林采伐完之后，其采伐迹地部分向本村村民平均分配、抵偿转让，并对非农业非农村资本进入林权竞争市场进行适当的合理限制。三是让村民适当“分享”林权升值的部分收益，给村民适当合理的补偿。对于尚未或者刚刚开始林改的地方则要努力规避只追求效率而忽略公平的倾向。同时，要注意切实减轻林农负担，比如并不是所有森林资源资产评估都要请专业评估机构，要区别对待，充分尊重群众意愿。