佛山市南海区城市规划编制研究中心 广东佛山 528000
摘要：城市规划区和中心城区是城市总体规划中的重要组成部分，二者划分的程度及水平直接关系到城市的总体规划和建设水平。近几年来，我们在城市规划区和中心城区划定方面取得了一系列的成果，更好的推动了城市的发展，但我们在城市总体规划方面还存在着一定的不足和较大的改进空间，如何进一步推动和明确城市规划区和中心城区的划定也成为了我们应当重点思考的问题。
关键词：城市总体规划；城市规划区；中心城区；划定
市场经济改革推动了我国城市化进程的进一步加快，城市在经济发展中发挥着重要的作用，作为经济发展和社会发展的重要组成部分，如何对城市进行总体规划历来是我们所密切关注的问题。在国家市场经济体制改革深化推进的新形势下，加快城市总体规划编制方法的改革与创新，凸显其战略性和政策性已迫在眉睫。本文结合笔者多年的工作经验，对当前“两区”划定中存在的问题进行分析，借鉴国内外成功经验，从政府事权分配和城乡规划管理的视角，提出“两区”划定的关联要素和准则，希望对今后总规的科学编制有所启迪。
一、“两区”划定的重大意义
基于城乡规划实施管理，《城乡规划法》第36、37和38条，详细明确了城市规划区内划拨与出让国有土地的相关程序制度。《城乡规划法》第40条和41条明确了在城市、镇、乡、村各级规划区内的规划实施管理制度。城市规划区是城乡规划主管部门依法实施城市规划管理的空间范围，包括城市建设用地以及因城市建设和发展需要而需实行规划控制的区域。中心城区具有城市的主导、核心、高端和区域服务功能空间载体的明显特征，是城市政治、文化中心和重要经济功能集中体现的地区。总规中通过划定中心城区，并与土地利用总体规划有效衔接，可切实控制城市空间的无序扩张和蔓延，并且清晰界定出承载城市主导功能的发展区域，推动大都市区规划管理工作的有序开展。中心城区是所在行政区域城镇体系中处于首位城市的总体规划建成区范围，是城市所具备的区域性和主导性功能的集中承载地区。
二、城市规划中“两区”划定存在的主要问题
2.1 上位法规要求缺失与地区发展差异客观存在
我国幅员辽阔，各地发展差异客观存在，但因为缺少相应统一、普适和规范的标准，进而各地对“两区”内涵的理解和认识不一、划定方法也不一，进而影响到各地规划管理的效力和效果，不利于维护规划的权威性与严肃性。国外发达国家类似的都市区（人口密度约0.5～1万/km 2）和中心城市（人口密度约1～2万/km 2）已经建立起以人口密度为核心的定量评价指标体系。虽然国内外在国情、政体和管理体制上有所差异，但仍具有一定的借鉴性。尽管在人口规模和土地面积上国内大大超过国外类似地区，但人口密度明显偏低，反映出国内外社会经济和城镇化发展的阶段性差异。
2.2 城乡规划权责不对等与多样化规划行政管理方式
《城乡规划法》赋予规划区更为广阔的空间内涵，基于统筹城乡发展视角，将规划区范围的划定由过去的以行政区为基础转向以空间实体地域为基础，并衍生出城乡规划行政管理的权力空间范围和责任空间范围两个不同概念，且建设用地≤规划区≤行政区域。（《城乡规划法》第2条第1款和第11条已作出明确规定，城乡规划主管部门主要负责保证规划区内的各项建设活动符合法律和规划的要求。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆城乡规划编制的权力空间范围，法律上并未明确界定，实际上可覆盖全部行政区域（如城镇体系规划），但城乡规划实施的权力空间范围则为城乡规划确定的建设用地，包括规划区内的建设用地由城乡规划部门通过建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村规划建设许可证“三证”确定）和规划区外的建设用地，由城乡规划部门通过选址意见书确定。
2.3 划定空间范围与地方政府行政管理脱节
市区覆盖型，即城市规划区为市区行政管辖范围，如广州、宁波、江门等设区市；部分覆盖型，即城市规划区为市（县）域行政辖区部分范围（一般大于市区或县城关镇范围），大多为中小城市（县）。基于各地城市布局结构、自然地理和环境条件，中心城区主要有两种类型：一是集中单一的包络线，如北京、天津、上海、廊坊等平原地区的大城市和中小城市（县城）；二是多个组团的包络线，如南京、武汉、宁波、西林、淅川等受自然地形和交通廊道约束较大的城市。此外，仍有许多小城市（县）未划定中心城区，而仅划定了规划建成区范围。
三、进一步优化“两区”划定方法分析
3.1 影响因素分析
从地域空间角度，城市规划区的划定需考虑上位规划要求、规避生态敏感区、纳入重要基础设施和重点规划地区、保持基层行政单元完整性、处理好与中心城区的关系、选择适宜的地理生态条件、城市活动的区域组织等各种因素。根据前述分析内容，针对“两区”的特点，各选取了16项指标，并采用相关性分析方法确定关联系数。城市规划区范围一般与地方经济发展水平、城镇化水平、城市发展规模以及行政建制等因素之间存在密切关联；中心城区范围与城市发展规模、城镇化水平、城市空间布局结构以及自然交通环境约束等因素之间存在一定的关联。
3.2 城市规划区的划定
在经济发达、城乡一体化发展水平较高的地区，城市规划区范围可适当划大；相反，在经济欠发达、城镇化水平较低的地区，城市规划区范围则不宜划大。对于重点城镇，水源保护区、风景名胜区、历史文化遗产等影响城市整体利益和生态安全的生态敏感地区，机场、高铁站点等重大交通基础设施控制地区，以及在国民经济中占据主导地位的工矿产业等需要城市政府统筹管理和保护的重要地区，可统一纳入城市规划区范围。城市规划区范围须与城市行政建制和地方规划管理体制相匹配，与城市政府事权的空间范围相衔接。
3.3中心城区的划定
在城市人口密度较高的城市地区，中心城区范围可适当划大；相反，在城市人口密度较低的城市地区，中心城区范围则不宜划大。依据区域城镇化发展的客观规律，按照有利于发挥中心城市辐射带动作用、统筹城乡发展的要求，确定城市（镇）空间发展形态，引导城镇体系空间布局，形成大城市组团发展、中小城市紧凑发展、小城镇集聚发展的空间发展格局。特大和大城市宜采用多中心布局结构，中心城区是由主城区及若干关联片区（组团）构成的综合体；中等城市和小城市（镇）宜采用单中心布局结构，其中心城（镇）区为集中紧凑布局的城区（镇区）。应与土地利用总体规划相衔接，明确中心城区范围，确定合理的城市建设用地规模和发展方向，进行空间管制。
四、结语
城市总体规划制度自改革开放以后得以发展和完善，并得到了各级政府和社会各界前所未有的重视。然而，现行总规制度的计划经济思维痕迹仍较重，表现出综合性有余、战略性和政策性欠缺的问题，以务实的精神进行“两区”划定对我们城市规划可持续发展有着不可忽略的意义，必须要得到充分重视。
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论文作者:黎国刚
论文发表刊物:《基层建设》2016年15期
论文发表时间:2016/11/14
标签：城市论文; 城市规划论文; 总体规划论文; 城区论文; 中心论文; 城乡规划论文; 空间论文; 《基层建设》2016年15期论文;