中国住房政策执行的障碍性因素分析——史密斯模型的一个解释，本文主要内容关键词为：史密斯论文,中国论文,住房论文,模型论文,障碍论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、背景说明：中国的住房问题与住房政策
（一）、住房的性质与住房政策
1.公共政策与政策执行 政治学研究领域内的公共政策研究，通常被认为是指对各国政府为完成一定的公共事务制定和实施的政策所进行的研究。哈德罗·拉斯维尔（H.D.Lasswell）和亚伯拉罕·卡普兰（A.Kaplan）认为，“公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划”，（注：H.D.Lasswell and Kaplan,Power and Society,N.Y.McGraw Hill Book Co.,1963,P.70.）托马斯·戴伊（T.R.Dye）认为公共政策是“政府选择作为或不作为的行为”，（注：T.R.Dye,Understanding Public Policy,Englewood Cliffs ,N.J.:Prentice Hall,Inc.,1975,P.3.）等等。尽管如此，无论是倾向于计划、过程还是结果， 这些定义在基本内涵上指明了公共政策的政府行为特征，即公共政策是由政府这一公共权威制定并加以推行的。
政策执行涉及公共权力主体的内部输出作用于标的群体的方式、影响与后果，包括政策执行机构、标的群体、环境因素与政策的作用与关系，是影响甚至决定政策目标实现的关键步骤。戴维·伊斯顿（D.Easton）从政治系统分析理论出发， 认为公共政策是权威性的政治系统输出，是“对全社会的价值进行权威性的分配”。（注：D.Easton,The Political System,N.Y.:Knopf,1953,P.129.）“价值”和“分配”概念的引入，可以将公共政策的动态发展过程和静态后果有机地加以结合，为公共政策的研究提供了新的视角。通过“价值”这一概念将政策标的群体的某种共性进行高度概括，对政策形成、规划、执行、评估动态系统进行的研究提供了新的角度。这也正是本文从“价值”概念中抽象出的权力和利益元素出发，对中国住房政策执行的障碍因素进行剖析的一个动机。
2.史密斯政策执行模型 史密斯（T.B.Smith ）创建的政策执行模型，（注：T.B.Smith,"The Policy Implementation Process" ,Policy Sciences,V.4,No.2（1973）,p.204.）认为政策执行的四大主要变量及其关系图式为：（见第59页图1）
政策执行过程涉及大量政策相关要素，在不同的情况下，各要素对政策的作用会呈现抑制、促动，维持等多种状态，各要素由于其性质、功能或内部结构的变化也可能导致政策分析的难度。研究中国住房政策执行必然会涉及到组织机构、政府职能、企业状况、个人偏好及政策执行背景等因素，对这些要素本身以及要素内部结构的细分化研究，会使这一问题更加复杂。模型方法有可能在满足系统整体性的前提下，将复杂问题转化为易于处理的简单模型，将有利于我们对要素进行的利益、权力分析。史密斯政策执行模型不是本文论述的重点，它主要是一种借助的分析工具。本文选择“理想化的政策”、“执行机构”、“标的团体”等作为分析单元主要是出于研究的便利，同时也希冀借此对中国住房问题提供一个明晰和易于把握的政策研究框架。
图1：史密斯政策执行模式
资料来源：T.B.Smith,"The Policy Implementation Process"Policy Sciences,Vol.4,No.2(1973).p.203.
（二）中国的住房政策：背景、历史和走向
我国城镇居民住房问题以供给严重不足为主要特点，住房总量缺乏、标准低、发展不平衡、分配不均等是中国住房的突出问题。从总体来看，这种格局的形成可以归结为低租金的企业福利住房供给体制。传统的社会主义经济体制背景下的住房体制是一种供给驱动的体制，由于中央政府对经济决策的绝对权威，住房不进入流通领域，只是作为劳动补偿的一种形式，在实物福利的名义下分配给劳动者，个人的地位以及所属单位在政府决策中的偏好程度决定了其享受住房福利的程度。我国住房政策16年的历史发展主要表现为：一，1979年－1985年，住房出售试点阶段。1979－1981年这一时期以全价向居民出售住房，但在收入水平低下，恩格尔系数较高，而房租没有调整的情况下，售房工作遇到了较大阻力。1982年，国务院决定在郑州、常州、四平、沙市等四个城市试行补贴出售。由个人、单位、政府三方各负担公房售价的三分之一。但是由于租售比价不合理，以及各单位补贴走型等原因，公房出售的范围、规模和数量等都未实现既定的政策目标。二，1986－1988年，提租补贴试点阶段。1986年2月，提出“提租补贴”基本思路， 变“暗贴”为“明贴”，变实物分配为货币分配，通过提高房租来促进售房。1987年，国务院批准烟台市、蚌埠市、唐山市以提租补贴平衡为原则，大幅度提高住房租金同时给予相应补贴的房改方案。1988年1 月的《关于全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》，提出全国房改分两步实施：第一步，公房按折旧费、维修费、管理费、投资利息、房产税等五项因素的成本租金计租，促进个人买房，逐步实现住房商品化。第二步，在逐步增加工资和住房中成本租金提高到商品租金的基础上，实现住房商品化，推动住房的社会化、 专业化和企业化经营。 三， 1988 年－1989年，由于恶性通货膨胀的影响，优惠出售公房重新作为一种政策选择以实现回笼资金、减轻通胀压力、加快经济增长速度的目的。 四， 1990－1993年。前一时期以“租、售、建并举，以提租为侧重点”的原则，基本思路是通过提高租金，促进售房促进建房。然而由于物价上涨和财政、企业以及居民个人能力不济、提租方案难以实施。1993年11月提出的“以出售公房为重点，售、租、建并举”新方案，全国各地又出现了大范围的突击售房活动。五，1994年至今。国务院房改领导小组于1994年7月正式下发《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》， 明确提出房改的根本目的是建立与社会主义市场经济体制相适应的新城镇住房制度，实现住房商品化、社会化，满足城镇居民不断增长的住房需求。（注：参见《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》。）
（三）问题与研究目的
1.问题 中国的住房问题由来已久，在八十年代分权化和九十年代市场化的背景下，正如上文所述，撇开其各自所处不同阶段的具体背景、机构、目标、执行等差异不谈，政策的分阶段发展显然是缺乏体系的，并且在政策的基本延续上也存在较大的出入。本文认为中国住房公共政策推进和深化，应当是政策设计者和推行者在利益的总和、协调、综合的基础上，通过科学的政策制定和有效的政策执行，最大限度地减少政策执行成本，通过政策—制度—关系的逻辑承递关系，利用政策体系的建立和执行最终达成新的制度安排的过程。政策应实现住房供给激励机制和资源配置方式的高效率，并通过利益界定达成新的均衡，实现改革各行为主体的利益共享。我们不否认渐进主义政策研究方法对政策调适性的内在要求，但问题的关键在于中国住房政策在预期上完全是一个有可能实现的政策目标模式，但为什么中国的住房公共政策一波三折，甚至每一项分阶段政策都难以为维系，以至于这一问题至今未获解决呢？
2.研究目的 中国住房改革的价值目标是实现对原有的住房供给短缺及住房资源配置的非市场化所导致的低效率等不足之处实现公平与效率兼顾的替代。本文作为一个对政策动态过程的研究，笔者认为，政府通过政策执行可以实现政策与环境、标的群体间的互动，是最能体现政府作为以及政策涉及各目标的重要环节。在政策执行中，由于政府作为公共权威主体，企业、个人作为政策相对人，其各自的特征与相互关系主要体现在权力与利益关系和结构的变动上，也正因如此，本文将以史密斯政策执行模型为工具，试图对中国住房政策执行过程中的标的群体、执行机构等各要素及要素间关系，从利益、权力分析的角度进行说明，以对中国住房问题提供一个政策研究的解释，希望有助于我们修正和深化对中国住房政策变革逻辑的既有认识。
3.前提性说明 本文对中国的公共政策问题进行的研究不能剥离开中国政策问题所独具的政治、行政、经济的体制背景：
第一，政策问题的差异。在住房政策问题上，虽然在某些政策价值准则上是一致的，但西方发达国家政府则更多地体现了政府的规制活动，即对政府对市场的介入这一主题。而中国的住房问题则源起于计划体制下由政府对住房的垄断而造成的住房短缺和有效需求不足，因此1979年以来的住房政策创制是政府的一种“自行动”，即政府通过自我约束主动促进管理的良性变革。
第二，与第一点相关联，由计划体制脱胎而来的强大政府，对市场经济逻辑的理性认同与政策执行是有悖论存在的，即市场化要求的是政府职能减少，而自上而下的政策推行，则要求政府能力不断提升。所以中国的公共政策，其概念涵盖了政府会议、决议、行政法规等内容，尤其值得注意的是，由于中国特殊的立法制度，决定了相当部分的法律是由相关行政部门拟定的，所以它们在中国的视野中也有被视为政策的合理因素存在。
第三，本文提及的住房政策与住房体制概念是有区别的，住房体制改革着重指新旧制度的更替，强调的是制度性变革，其主要内容涉及住房的生产、流通、分配等环节的各种关系和制度，而住房政策则是以政府行为为出发点，强调政府解决住房问题的政策产出与执行的动态过程，政策作为政府对体制变革的促动手段，也是与中国政府主导型的市场经济建立模式相吻合的。
第四，本文所考量的中国住房政策执行问题主要针对于八十、九十年代的中国住房政策，虽然从政策发展来看，其波动性较大，有特殊的具体政策背景，但由于传统计划体制向市场体制转变的经济、社会背景塑造了考察客体的共性，决定了本文所进行的权力、利益分析将其作为统一的考察对象的合理性。
二、分析之一：理想化的政策“理想”吗？
（一）政策形成
“面对复杂的政策问题，必须先做好后设政策（meta-policy ）制定，即‘如何制定政策的政策制定’”（注：Dgror,Design for Policy Sciences,New York:Elsevier,1971.）（Dror,1971）。 后设政策的主要包括有关“价值、问题性质、制定与执行政策的基础结构、政策制定与执行的理论与观念等”（注：Ibid.）。 在现代民主宪政制度下，公共政策作为政府这一公共权力主体的输出产品，其合法性主要体现在政策的形成决定和实施过程是否符合法律规范，政策执行是否符合一定的程序。“理想化的政策”作为史密斯政策执行模型中的要素之一，主要指“政策制订者试图追求的相互作用形式”，包括政策的“形式、类型、范围”等内容。（注：T.B.Smith,op.cit..）
《中华人民共和国宪法》规定，国务院行使“规定行政措施，制定行政法规，发布决定和成立”的职权。根据《国务院组织法》第十条规定：国务院主管部门、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章，这说明各政策法规的具体实施细则主要是由行政部门独立完成的。这种政策制定的内部程序在理论上是应当建立在保证政府内部有关部门的信息沟通、相互协调的基础上的。在立法规定上，宪法规定全国人民代表大会常务委员会制定和修改应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。“具体承担法律议案、审议及法律起草组织工作的是全国人大各专门委员会”，而在立法实践上，通常是国务院各有关主管部门受各专门委员会委托起草法律草案。
从理论上讲，代议制国家立法机构的组成因有组织法的保障而确保了多种利益形成的表达，法律也借此获得了合法性、合理性的制度保障，有可能使政府的政策产出不乏在理论上有无限接近完美的可能性。但因为“理想化的政策”的一个重要指项是保障政府行为的顺畅实施，而政策相对人的利益偏好是决定政策执行的重要因素。目前，中国虽已逐渐形成了具有相对稳定利益取向和偏好的群体，但由于力量分散、组织不力、利益表达渠道的缺乏等原因，还没有较为固定的组织形式。立法和政策权限的集中化和程序的封闭性造成的政策相对人利益缺席，必然可能引发政策相关群体对政策的漠视、不顺从，甚至破坏和反抗，导致政策目标的偏离和最终失败（对于政策标的团体的具体分析见后文）。我们不能否认我国的国体决定了政党、政府、社会和人民在最终利益、长远利益上是一致的，但如果以民主和科学的立法、行政原理作为衡量标准，这种立法程序应该有所改革，以能有效保障公共政策的科学和合理形成。
（二）政策体系
住房政策体系是由在不同空间和时间维度的各项分支政策组成的整体，政策功能的正常发挥有赖于分阶段各政策的正确制定和顺利实施。从国外经验来看，政府往往设立专门机构提供公共住房、减免税收、低息抵押贷款调节住房市场，或借助国家法权的力量，制定有关住房管理、经营活动的基本规则，以维护房地市场的基本秩序，形成较为完备的政策体系。目前我国已经制定了一些法规和条例，如《国土法》、《城镇土地使用权出让和转让条例》等。但是，这些法规和条例自身还不尽完善，一些还散见于其它一般性法规，无法满足行业管理的需要。从我国住房政策的发展演变来看，在政策的第一、第二、第三、第四阶段政策制定源于政策问题的紧迫性，因而形成的多是“超越性或笼统不具体的目标”（注：See P.F.Drucker,"The deadly Sins in Public Administration",public administration Review（March-April,1980）p.103-106）。但即使在第五阶段，在对以往政策失误的认识基础上， 虽然在政策配套问题上有所突破，但就政策主体而言仍着重于对政策目标的总体描述上，而在具体的操作措施的规定上缺乏相应的规定。举例来说：
1.住房价格政策 我国的住房政策曾一度以“出售公有住房”为思路，但在1985、1988、1993年，连续出现了全国范围内低价出售公房的现象。1985年公房的全国平均价格为每平方米20元，而建设部规定的标准售价为每平方米300元；1988年，公房出售价大多不到重置价的15 %，甚至低于重置价的5%。有关部门三令五申要求有计划、 有步骤地按照统一政策出售公房，并强调要特别防止低价售房，但住房价格政策问题仍未得到妥善解决。
2.工资、租金政策 工资和租金是影响住房政策的显性货币存量，工资、租金与房屋价格的比例直接影响到个人的购买行为及对政策的态度和意向。国际经验表明，商品住房价格与居民家庭年收的比例一般为2∶7。长期以来我国房租很低，而利率较高，城市商品住房价格与居民家庭年收入的比例不断升高，大城市的一般水平达到20∶1 左右，在北京、上海、广州等特大城市有的地段高达30∶1、40∶1以上。我国住房改革的目的之一是积极培育成熟的房地市场。但由于高额的超额利润、垄断利润及额外工程费、附属工程费列入了房价构成，大多数城镇居民对房价根本无力承担。
3.住房投资融资政策 住房是一种周期长、费用高的资产，科学合理的投资融资政策可以保障住房投资资金的来源，促进住房产业的发展，住房的不断更新又可以提高公民的福利水平并刺激有效需求。西方国家住房经营性投资中20%以上需靠金融机构融资，个人消费性住房投资靠金融机构融资的比例还要更高些。我国住房政策的目标就是要促进国家、单位、个人三者的合理负担，并逐步提高个人投资的比例，以形成个人投资为主，单位和国家为辅的投资体制。企业、公民个人住房投资比例的增大在一定程度上缓解政府的投资压力，但是投资融资体制的尚未健全无法为投资融资主体创建良好的投资环境、融资渠道和体制保障。
三、分析之二：标的团体及其关系
“标的团体范围指由政策制定而须调试新的行为模式者”，（注：T.R.Dye,op.cit.p.291..）“是受政策最直接影响的，必须对政策采取适当反应的符合政策要求的群体或个体”。（注：T.B.Smith,op.cit.）任何公共政策的制定，其目的或在影响管制标的团体的行为，或在引导标的团体按照政府所规定的规则或目标行事。而标的团体的组织或制度化的程度，以及先前的政策经验，均影响到其对政策驯服的程度。
我国的基本政治制度决定了国家、社会、个人的利益从长远看是统一的，如果可以把公共政策看作是政府对利益进行选择、综合、分析与再分配所制定的行为规范的话，我国政府政策的倡议、采纳、执行、修正等都是以人民的根本利益为基本准则的，但是，长远和共同利益的存在并不必然地减少或者可以取代个人或群体间以及它们与社会在近期、局部利益之间的差异和冲突。尤其在社会转型期间，经济、政治体制变动而引致的既得利益丧失和利益格局变更，既可能是公共政策作用的结果，也可能是政策问题的形成原因，所以这一时期的公共政策常常表现出权变、不确定、非完善等特征，正因如此，政策涉及的各组织、人员都可能会由于预期利益的不确定性，而不愿意付出中期、长期成本，有时甚至由于近期利益的既得而对公共政策采取不合作或抗拒态度而成为政策执行的障碍性因素。
（一）结构的调整
我国传统住房体制表现为：住房投资由中央政府统一划拨款，资金跟随基建项目下达到具体的企业，企业再按照统一的规划，各自组织力量以分割的小生产方式进行住房建设，然后再根据一定的官本位序列分配给个人。原则是以租养房，实际上却需要财政和非住房租金的收入来补充维修资金的来源。与1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（以下简称《决定》）提出的政策预期比较来看，在旧有的模式中，房地产部门长期、稳定地以低租金向住房消费者提供住房，住房消费方并不购买住房，只以非商品性的低租享有住房使用权，并不存在具有市场意义的房地产经营活动。住房政策的目标模式中，住房经营方的主体为房地产公司，它们向市场提供商品房满足各社会组织与社会成员的需求。住房消费方可以直接向住房经营者购买、租赁住房或通过所在单位租赁住房。政府作为住房的生产者和直接分配者的角色逐步蜕化，开始更多将职能放在对住房经营者、企业组织和个人住房行为的管理和调节上，同时，消费者面对的也不再是单一的住房提供者——政府或工作单位，在住房消费选择也存在多种消费方式的可能性选择。住房所有者和经营者的分离使政府逐渐脱离投资和管理主体的角色，它和企业、个人一样成为住房商品的有效需求者进入住房市场，有效地刺激了住房市场的活力。特殊的结构和关系决定了各主体的利益偏好的变化，因此在住房改革政策的推行过程中表现出对政策的不同顺服程度。
图2：传统模式与改革模式的比较
注：①实线表示在各主体间的住房关系体现为商品关系（粗实线与细实线的区别表示某种关系在特定模式中的比重大小）虚线表示各主体间的住房关系体现为不反映商品关系的出租关系。
②参见高映轸《住宅商品化的外延》
（二）成本和效益分析
公共政策的基本性质决定了它是政府调整利益结构，解决利益矛盾的有力工具，中国的住房改革政策必然会引起旧的利益格局的破裂，新的政策预期在政策设计中也许是美好的，但新均衡的建立不是依靠旧体制的自然演变形成的，所以在政策执行中遭遇的由利益丧失、利益权衡引起的组织或个人阻碍必然会显得较为突出。由于研究条件的局限，我们对于中国住房政策利害关系人的分类、指标设定以及量化是难以进行的。 但是某种分类将有助于我们加深对政策基本性质的认知。 J. Q.Wilson（1980）依政策成本和利益之分散或集中情况， 将公共政策分为四类：多数型、案主型、 企业型及利益集团型。 （注：See J.Q.Wilson,The politics of Regulation,New York:Basic BOOks.1980.）案主型的公共政策表现为政策负担成本广泛而利益比较集中，所以科学合理的政策制定和有力的协调才使政策得以有力推行。在这里，本文的一个基本判断中国的住房公共政策由于民间压力集团的缺乏和政府主导政策的行为模式所决定，从某种意义上讲，住房政策直接利益是政府财政资源匮乏的改善，但广泛的政策执行客体决定了在执行过程中可能会导致较大程度和范围的非顺服行为。
政府：由于住房政策执行在行政组织内部的层级特征，政府自身也是政策的标的团体之一。政府的公共权威性质决定了其利益在内容上包括政府能力、信任度、公民服从程度等要素，同时作为多元利益主体之一，无疑也具有追求组织自身利益最大化的内在冲动，而且还有力图扩大组织物质资源——财政收入的要求。中国住房改革的政策创议并非空穴来风，旧有的住房福利供给体制使政府丧失了重要的财政收入，笔者认为自1979年以来的住房政策演变，不能排除市场分权化的社会背景，但就从各阶段特点分析来看，财政危机可以说是这项自上而下的住房政策选择的一个深刻原因。
表1：公共政策的分类
利益
广泛 集中
成 广泛多数型案主型
本 集中企业型
利益团体型
表2：1978－1990财政赤字 （亿元）
年份1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986
赤字A
－10 170
128
2629943
45
－22
71
赤字B10
206
171
99113123
122
68
209
国民收入 3010 3350 3688 3941 4258 4736
5652 7020 7859
收入(%)
5.13.5
0.7
0.7 19.9
0.80.9
收入(%) 0.3 6.24.6
2.5
2.7 2.62.2
1.0 2.7
年份19871989 1989
1990
赤字A80 7992 139
赤字B
249 350
367 463
国民收入931311733 13176
14429
A/国民
收入(%) 0.9 0.7
0.7 1.0
B/国民
收入(%) 2.7 3.0
2.8 3.2
注：①赤字A为政府报告赤字，赤字B为计入预算债务收入的赤字。
②资料来源：刘力群：《财政的困境与解决的方向》，《中国统计年鉴》。
新的住房政策对于政府（尤其是中央政府）的影响是明显的：1、 住房投资。政府开始扩展投资来源，发挥中央、地方、企业、居民四方面的投资，从而在缓解政府财政压力的同时，扩大住房投资规模。2、 住房规划。政府对住房面积、地段、居住密度等指标的绝对权威解释权力有所削弱。住房投资来源的多样化。使规划在需求约束型经济条件下已是形同虚设了。3、住房建设。 新的住房政策要求改变那种由国家统一征地，政府负责低价供应建材和配套基础设施的建设的统一的行政组织式的住房建设方式。从旧有住房体制和住房改革政策的对比，我们可以发现一个趋势，即政府在投资、规划、建设、分配等方面改变对住房市场的垄断地位，通过逐步地出让使地方和企业拥有更多的自主权力。然而，权利的出让不是没有代价的，政府希望的是通过部分行政权力的出让实现组织财政能力的提高并最终实现政府能力的提升。但是，要实现住房改革的目标模式，如果没有配套的资金规划等管理体系，单单出让权力带来的一个直接后果就是权力和政策管理能力的同时衰减，从而导致政策效果与目标的不相吻合。
企业：1978年以来，我国推行的以“放权”为基本特征的经济体制改革打破了过去的中央集权体制。权力的倾斜直接影响了中央政府对经济建设的投资，企业自筹住房投资的比重由0上升到60%－80%。 1983年在所有住房存量中，由政府直接所有的份额25.5%，企业占57.5%。住房政策的基本目标之一是实现住房社会化经营管理，解脱企业办社会的负担。但企业用人制度形成了职工对企业和单位的依附关系，职工享有单位住房福利制的一切权利，并实际拥有对单位住房的永久使用权和继承权。同时企业自主投资规模刺激起来的扩张职工福利的冲动无法抑制，据“保守的计算，在79－88年间，企业职工的房租补贴从职工收入的7%提到16%，为了解决住房问题， 许多企业动用企业留利和折旧基金建造住房，直接威胁到生产性建设。政府担心住房建设是以牺牲‘生产性投资为代价的’”（注：世界银行中国局：《中国城镇住房改革：问题和可供选择的方案（提要和重点）》。）。
个人：据《中国统计年鉴》统计，1989年城镇居民家庭平均每人付房租8.82元，占生活费支出的1211元0.73%，而1983年则占生活费支出的1.52%。在住房租金占生活费支出降低的情况下，低租金不以支付能力约束住房需求。由于自主权的扩大，工人、企业管理者和地方政府都倾向于实物工资方式扩大居民的收入份额，所以实际上进一步刺激了消费者的预期。
在住房分配问题上，企业内部的住房分配虽然加入了较多的民主评议等旨在促进公平的分房办法，但由于以官本位为基准的分配序列未能有大的改变，相反，由于企业自主权力的扩张和监督机制的缺乏、部门和企业之间对资金分配能力的差异等因素，加剧了单位之间、个人之间在住房资源上的不平等。新的商品房政策在住房产业的引入，由于高额的超额利益、垄断利益及附属费用列入房价构成，支付能力有限的个人对企业的依附性反而加强了。
“任何政策均要求纳税义务人及标的团体负担成本，设若这种负担并未能显著改善所要解决的问题，其支出的合理性因此就会受到怀疑，政策的政治支持度必然降低，政策目标因而可能会受到忽视或修正。”（注：林水波、张世贤合著：《公共政策》，台北五南图书出版公司，1992年。）个人对福利住房这种隐性货币形式的低价占有，最终形成了以低效和社会总成本增加为代价的职工对住房政策的博弈模式。在住房政策执行中，政策的执行成本几乎完全由公民个人承担，面对日益膨胀的住房需求和硬预算约束，公民在现有政策条件下不存在顺服的有效刺激，相反，由于既得利益和预期利益的可能丧失，相对人对政策的冷漠、不顺从行为是更为合乎逻辑的政策后果，这种情形可能直接导致政策变形或政策失败。
四、分析之三：执行机构
（一）人员与组织
“执行机构是政府机构中负责政策执行的组织”，（注：T.B.Smith,op.cit.）无论政策如何完善规制执行机关的正式决定原则和过程，要实现政策目标、调适标的团体的行为，要求执行机关人员必须拥有强烈的目标认同。“执行人员的意向之所以重要，一方面是因为执行人员在执行上通常有裁量权，往往对每一事项考虑其个别需要，权衡轻重，斟酌缓急，而作出不同的调适，因时因事因地制宜；另一方面，执行人员对政策反应，诸如对政策标准的认知与了解，对政策的反应方向及其反应程度，也可能影响到其执行政策的能力或诚意。 ”（注：C. E.Van Horn and D.S.Van Meter,"The Policy ImplementationConceptual Framework",Administration and Society,V.6,No 4（Feb.1975）,p.55.）政府作为独立的社会行为组织， 由内部成员的利益总和、利益综合和利益实现是借助于组织机构实现的，因此，成员与组织在利益取向、利益目标上不相一致的情况是存在的，而这也正是影响政策执行的一个重要因素。政策经验是科层官僚独有的技术资源，在中国特有的行政文化、政治文化与市场化的社会背景中，他们熟悉行政程序，具有充分的管理技术和立法经验，作为政策执行部门的行政长官，拥有较为充分的资源条件，往往成为个人或集团利益的维护者。
同时，政府机构内部的层级制特征决定了政府机构内部的住房福利分配完全是以个人的行政层级的地位为划分依据的。住房福利与行政级别的正比分布决定了行政级别较高的组织成员不愿放弃现有的住房优惠条件和对于住房管理的权力，而对于级别较低的成员来说，其个人住房福利与行政权力的获得是与其在组织层级中的地位与被认同成正比的，他们更关注预期利益的获得。我们承认在科学合理的政策制度框架内，政策有可能实现公正、客观的效果，但是不能排除在能够保证相当的社会利益和地位稳定的情况下，政策方案的执行者会倾向于实现自身利益最大化而进行对既定政策的选择，而这种经济理性几乎是游离于理性主义的公共政策执行之外的。
（二）政府间关系
提高政策管理效能，上下级政府间必须共同面对纷杂的公共政策问题，联手致力于社会问题的解决， 提升执行政策的能力。 安德林（R .Anglin 1992）认为，“政策执行的第一项工作应重点摆在规范及共识的建立上”。（注：R.Anglin,"Constructing a Planning Regime:Assessing the Beginning Phases of New Jersey's Plan for Development & Redevelopment",Policy Studies Review,Vol.11,No.3/4.Autumn/Winter.）我国传统的中央集权体制决定了其政策推行惯例是通过设立高度集权的中央机构对政策问题进行统一管理。但由于对住房问题的认识不清和机构职能设置的不尽合理，一直缺乏一个权威性的机构对住房投资、建设、分配等方面进行统一管理。建国以来住房问题先后分别由内务部、城市服务部、第二商业部、国家城建总局和城乡环境保护部下设的局进行管理。地方各省市的住房管理机构则时撤时并，稳定性很差。同时，由于与中央相类似的职能交叉、权属模糊等问题的存在，部门利益刚性就成为政策的有力阻碍。
“执行一项全国性政策，必会存在两类执行问题：一为联邦政策的执行政策上尽量设立法律，或颁布指令、标准，希图规范与影响地方机关，使其能遵照其既定政策方向行事；二为地方机关针对联邦政府的行动设计与推动内部的种种对策。这两个层级的执行机关，因所在地的不同，制度结构的差异，引发的执行问题是相异的，所以如果在政策意见上不能很好的沟通，在行动上不能配合与协调，政策执行必然困难重重”（P.Berman,1978）（注：P.Berman,"The Study of Macro- And Micro -Implementation",Public Policy,V.26 No.2（spring,1978）,p.157.）。从我国住房政策的制定程序来看， 主要由建设部和国家土地管理局牵头，而经济计划部门、工商行政部门等相关机构缺乏有力的综合协调。而在具体操作中，住房问题最直接涉及的有关土地批租和房屋建设等问题，也由于国务院在具体部门、职能设置上的分离，使权属的交叉和空白等利益问题未能得到统一协调和解决，由于平级、上下级部门之间利益驱动而导致的责任推诿、利益焦点、政策灰区就成为政策执行的隐患。
在旧有的计划和集权体制下，政府绝对的政治行政权威严格限定了地方政府和企业的利益范围。中央政府几乎包揽了有关住房建设、投资、管理的一切方面，地方政府直接隶属于中央政府，缺乏应有的独立性以及相应的决策权，权力的授与（而非让与）和企业的行政支配，使得中央政府、地方政府、企业形成了紧密的利益统一体。但住房改革政策推行中体现中央政府与地方政府间的事权划分，其实质是地方政府作用对中央政府作用的内部替代。不仅尚未明确各自所应承担的经济和社会发展的职责范围，也没有产生出一批真正的民间部门。就地方政府而言，由于住房是土地的最大使用者，房产税是地方政府主要的收入来源之一，对住房以及城市居民提供住房是地方政府的主要职责。在住房经济活动的管理中，地方政府机构常常是政企不分，从而形成了新的地方政府与企业的同盟关系。以地方崛起的房地产开发公司为例，由于地方政府掌握各类资源的规模和指标，在建房土地、建筑材料和信贷方面对其给以优惠，受惠于地方政府的企业拥有较多的“政策禀赋”，而在经营活动上相当严重地隶属于各级地方政府，更多的受到地方政府利益偏好的支配。这种权利的政府间转移，实际上强化了地方政府的经济控制能力，弱化了中央政府的政策控制，在一定程度上加剧了地方政企同盟在住房政策执行中的阻碍角色。
五、结语
对中国公共政策的一种理解认为：由于政治过程中相对封闭的行政程序的现实制约，中国的公共政策在很大程度上是非理性的，其不可预料性、非系统性、可逆性是阻碍我们对其进行研究的主要因素。通过对中国住房公共政策执行的障碍因素的分析，可以发现中国住房公共政策在前期体现的主要是缺乏对政策问题的理性认知而导致的政策超前、政策目标过于笼统而造成的政策失误，而在第四、第五阶段，虽然对住房政策问题的认识已有突破性的进展，提出了如“增资提租”、“租、售、建并举”等政策措施，但政策的执行不力主要缘于对市场化过程中日益凸显的利益集团及其政策偏好的忽视。
笔者认为一种非渐进、革新性的住房公共政策，其制订、执行不可能在短期内完成。政策的创始者首先应将政策制订建立在对政策涉及的各利益主体进行偏好和博弈模式的研究的基础上，然而，更为重要的是应当认识到，一项变革性质的政策，其执行过程中遭遇的障碍因素实际上是一种体制产品，而新的政策执行实际上是在不断地构建、固化、修整新的制度及其后果。所以，如果缺乏对隐藏于住房政策背后的行政管理体制、政企关系、政府间关系等制度问题的基本清理，就有可能使对中国住房政策问题停留在一个较为表面的认识。我们不能否认中国市场化改革的成功在很大程度上得益于边际的、局部的改革，但从上文的分析我们可以发现，中国住房政策似乎缺乏采取这种方式的某些要素和特征，或者说寻找这样一条成本较小的道路正是本文研究的目的和动机。