摘要：长期以来，城市规划与土地利用规划在用地规模、建设用地范围等方面存在不协调、不统一的情况。为了实现城市建设高质量发展，提高土地管理利用效率，需要进一步加强城市规划与土地利用规划的协调。本文对如何进一步协调城市规划与土地利用总体规划进行分析和探讨。
关键词：城市规划；土地利用总体规划；协调
引言：
城市规划与土地资源管理部门，是对城市土地资源开发利用与保护的最重要的两个行业管理部门。由于城市规划与土地资源管理建立了不一样的管理体系，两套体系之间相互不衔接，管理部门之间也存在沟通缺失的情况，导致城市规划与土地利用总体规划难以协调一致，从而影响了城市土地资源开发利用与保护的效率。政府机构改革背景下，通过国土空间规划协调两者差异性，从而取代城市规划与土地利用总体规划，已成为事实。在国土空间规划尚未形成全面合理的技术路线之前，自然资源管理部门如何协调城市规划与土地利用总体规划成为过渡时期的重要工作。
一、城市规划与土地利用总体规划的主要差异
1.规划体系
城市规划体系相对复杂，对城市管理作用最突出的分别为城市总体规划和控制性详细规划。城市总体规划通过预测规划期人口规模，确定未来城市建设用地规模，并对公共服务设施和市政基础设施进行初步布局。详细规划在城市总体规划的基础上，对其中某一片区进行更为详细的规划与控制，并明确宗地规划指标。
土地利用总体规划是单一体系，规划内容侧重在建设用地规模的预测与布局，并落实基本农田、生态资源、矿产资源等的边界。
2.规划范围
城市规划在总体规划层面与土地利用总体规划的范围相一致，但更侧重规划区内的规划内容，对基本农田、生态资源、矿产资源的边界划定相对不够精准，因此缺乏指导意义。在控制性详细规划层面，只控制管理规划区以内的范围。
土地利用总体规划基本是行政辖区全覆盖的，并且是自然要素全覆盖的，其管控范围更广，但内容深度有限。
3.规划期限
城市总体规划年限一般为15年，控制性详细规划一般为10年，土地利用总体规划一般为5年。
4.用地规模与布局
城市规划的总体规划与控制性详细规划，往往存在对一个片区人口预测的偏差。城市总体规划一般采用人口增长率法预测规划期末人口规模，再根据各片区居住用地规模分配人口，形成片区居住人口规模。控制性详细规划往往采用片区居住用地可承载人口总数作为规划期末人口规模。这里仅对城市总体规划与土地利用总体规划的比较进行探讨。
土地利用总体规划则依据经济社会发展预期进行建设用地规模需求预测。经济发展预期主要指经济总量、固定资产投资规模、产业结构、收入水平、主要工农产品产能等方面的发展目标。社会发展预期主要指人口规模及结构的发展变化，包括常住人口、户籍人口、城镇人口、农村人口等。
通过以上比较来看，城市规划对用地规模的需求预测方法较为单一，基本与预测的人口规模相挂钩。土地利用总体规划对用地规模的需求预测更为全面，避免因单一因素预测不合理导致规模需求预测的不合理。
5.管理模式
城市规划采用总规、控规、修规三个层次进行规划管理控制，城市总体规划明确建设用地的布局，城市控制性详细规划落实宗地规划指标，修建性详细规划对宗地进行详细的建筑布局与环境设计。
土地利用总体规划采用单一规划管理体系，但对用地管理采取了用途转用需经省级以上土地管理部门审批。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆其中一般农用地转用由省土地管理部门负责，基本农田转用由国务院负责，这种自上而下的管理模式使土地利用总体规划具有极强的约束性。另外，土地用途转用的指标分配，也同样采用了自上而下逐级分配的模式，这种管理模式能很好地约束城市发展，避免城市无序扩展。
6.技术标准
城市规划的技术标准较为宽泛，有《城市规划基本术语标准》、《城市规划制图标准》、《城市用地分类与规划建设用地标准》、《城市用地分类代码》、《镇规划标准》、《城市绿地分类标准》等，但缺少一套编制规程与数据库标准。另外，编制城市规划还要参照各类技术规范，如《城市居住区规划设计规范》、《城市公共设施规划规范》、《城市道路交通规划设计规范》、《城市工程管理综合规划规范》等。从技术层面看，城市规划的编制更为错综复杂，考虑的问题更为多样，高综合性也直接导致了规划实施的难度。
土地利用总体规划的技术标准相对较为简单，主要有《土地利用现状分类》、《市（地）级土地利用总体规划制图规范》、《县级土地利用总体规划制图规范》、《乡（镇）土地利用总体规划制图规范》、《市（地）级土地利用总体规划编制规程》、《县级土地利用总体规划编制规程》、《乡（镇）土地利用总体规划编制规程》、《市（地）级土地利用总体规划数据库标准》、《县级土地利用总体规划数据库标准》、乡（镇）土地利用总体规划数据库标准等。土地利用总体规划的技术标准一般不用考虑其它专业或专题的标准或规范，更具有操作性。
二、城市规划与土地利用总体规划的协调
1.协调的框架
为统一协调城市规划与土地利用总体规划，我国大部分城市都曾开展过“多规合一”工作，希望通过“多规合一”打破壁垒，实现空间管理的协调一致性。但因为以下三个因素，导致“多规合一”最终难以实现统一协调。一是技术标准的不统一，直接导致两套规划成果的管理方法不一致。二是规模预测的方法不一致，导致相同期限内的建设用地规模不统一。三是组织编制主体不一致，两套规划的编制主体必然对建设用地的布局会有所侧重，从而影响城市空间布局。
国家机构改革已解决了编制主体统一的问题，出台新的统一的技术标准、编制规程将是下一阶段协调城规与土规的重要工作。
2.规划体系的协调
城市规划体系层次较多，土地利用总体规划是单一体系，对标城市规划中的总体规划。国土空间规划体系将构建三类规划，分别是总体规划、详细规划和专项规划。城市总体规划与土地利用总体规划合并形成国土空间总体规划，并通过统一技术标准和编制规程，从而形成新的规划体系。
3.建设用地规模的协调
从预测方式来看，土地利用总体规划在预测土地使用规模方面更具有可取性。同时，采取划定“三区三线”，明确城镇发展的边界，允许规模不变的前提下建设用地布局在城镇开发边界内的适当优化，从而达到总体可控的目标。
4.管理模式的协调
在总体规划层面仅控制用地规模、建设用地指标及基本农田、生态保护要求等内容，不再控制市政基础设施与公共服务设施布局的管理。通过详细规划、专项规划，落实具体建设内容的管控要求，真正实现宏观层面与微观层面的管理分离。
结束语
城市规划与土地利用总体规划的统一协调，能使政府对土地的利用管理、监督监察更为高效，也能更好落实社会主义新常态下，加大生态文明建设的需要。
参考文献：
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[3]吴杰.县级土地利用总体规划编制问题与完善研究[D].重庆：西南大学，2013.
论文作者:唐日光
论文发表刊物:《基层建设》2019年第13期
论文发表时间:2019/7/22
标签：总体规划论文; 土地利用论文; 城市规划论文; 城市论文; 规模论文; 建设用地论文; 人口论文; 《基层建设》2019年第13期论文;