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[中图分类号]D920.0[文献标识码]A[文章编码号]1006-7426(2004)03-0141-03
地方立法是指有立法权的地方国家机关，依照宪法和法律的规定或者授权，根据本地区的政治、经济和文化生活的特点，制定、修改、废止只在本地区适用的地方性法规和地方规章的活动。我国自1979年开始，依据《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及《立法法》的规定，赋予省、自治区、直辖市、较大的市(注：根据《立法法》第63条的规定，较大的市是指“省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市”。)的人民代表大会及其常务委员会和人民政府以地方立法权，一改由中央集中统一立法的格局，形成了具有中国特色的一元两级多层次分权型立法体制。经过20多年的实践，我国地方立法取得了相当的成效，为地方社会经济的发展创造了良好的法制环境，也为我国社会主义法制建设做出了突出的贡献。
创新是我国当前改革与发展的一大主题，法制建设也不例外。综观我国地方立法的实践，创新始终是地方立法机关考虑和规划地方立法的出发点与落脚点，创新也是我们评判地方立法的质量与成效的一个重要指标。然而，地方立法的创新并非易事，无论是立法理论还是立法实践，都很难对此给出确定的答案。本文拟在结合各地地方立法实践的基础上，对我国地方立法的创新问题作一探讨。
一、创新是地方立法的生命力
(一)唯有创新，才能体现地方立法的存在价值
地方立法之所以必要，首先是因为它能够结合地方的实际情况将国家法律、行政法规具体化，以保证其实施。在立法实践中，中央立法重在解决法律调整的全局性、整体性、根本性问题，不可能事无巨细面面俱到，也难以兼顾到各地区的不同情况。为确保中央立法得到有效实施，在很多情况下、很大程度上需要地方立法因地制宜做出具体的、实施性的规定，以增强其可行性和可操作性，许多地方立法以“实施细则”的形式出台就是明证。而地方在具体细化过程中，倘若不能充分发挥其在立法工作中的积极性和自主性，根据本地区的实际情况和特殊问题予以一定创新，而只是囿于中央立法的藩篱，简单地援引法律、行政法规的原则规定，则不仅无法达到其本应发挥的细化落实的效用，甚至连地方立法的基本意义也值得怀疑。
此外，地方立法的存在价值还在于它能够对一些中央立法未及、未尽的空白地带或相对空白领域进行及时填补。我国幅员辽阔，各地区之间在自然、人文、经济、社会等诸多方面存在较大差异，改革开放和经济建设的发展进程也极不平衡，仅凭国家统一的法律制度难以适应各地经济社会发展的不同需求。这时就需要地方立法弥补中央立法的不足，根据各地实际情况对中央立法不便或不宜规定的事项进行规范和调整。创新显然是地方立法拾遗补缺作用得以充分发挥的关键所在。实践证明，我国改革开放以来，国民经济的持续、稳定、高速增长很大程度上就是归因于地方立法在创新方面的成功。以国有土地有偿转让制度为例，深圳市于80年代初试点收取土地使用费，并于1988年1月颁布实施《深圳经济特区土地管理条例》，明确规定土地使用权可以有偿出让、转让和用于抵押。这是我国第一部规定土地有偿使用的地方性法规，它改变了我国长期实行的国有土地无偿划拨制度，促成了1988年4月七届全国人大第一次会议对宪法第10条第4款的修改，使国有土地有偿转让制度从深圳走向全国，对我国的改革开放和经济发展起到了有目共睹的巨大推动作用。一言以蔽之，创新是地方立法的灵魂，缺乏创新的地方立法是违背国家赋予地方立法权的本意的。
(二)唯有创新，才能保证地方立法的优势充分发挥
地方立法之所以能在我国的法制建设和法治化进程中扮演重要角色，主要是因为与中央立法相比，地方立法在针对性、及时性、先行性和可操作性等方面更具优势。首先，地方立法主体对本地区的实际情况更为了解，对地方性问题的调查更为深入，在立法时考虑得也更为周全，更能做到有的放矢，在此基础上制定出的法规、规章也因此更具针对性和可操作性。例如湖南省人大常委会1998年8月批准实施的《长沙市城市房屋拆迁管理条例》，结合长沙市的具体实际，不仅对城市房屋拆迁工作做了一般规定，而且对拆迁补偿、拆迁安置、法律责任等具体问题也作了详细规范，既简明，又实用，具有很强的可操作性。其次，在一些急需法律调整而法律又不能及时出台的情况下，地方立法却可以适应形势的需要及时创制，改变中央立法的滞后与缺位状况，这就是地方立法的及时性和先行性优势之所在。以计划生育方面的地方立法为例，在国家立法的条件尚不成熟的情况下，四川、湖北等地将一些行之有效的政策措施上升为地方法规，制定了计划生育条例，不仅促进了计划生育国策的及时推行，也为国家制定计划生育法积累了经验。正是基于上述优势的充分发挥，才造就了改革大潮中地方立法的斐然成绩。不难想象，如果没有立法观念的大胆突破，没有立法形式的积极探索，没有立法内容的灵活把握，地方立法将只是中央立法的翻版或者简单重复，而上述优势的发挥也将根本无从谈起。因此，地方立法优势的充分发挥是以立法创新为前提的。
(三)唯有创新，才能促使地方立法的质量不断提高
改革开放20多年来，地方立法获得了长足的发展，但不可否认的是目前各地立法的质量状况仍不容乐观，普遍存在着诸如各级重复立法、片面追求“大而全”、照搬国家法律或行政法规等问题。之所以存在这种种问题，主要原因即在于地方立法缺乏创新精神。如果注重创新，就能够立足于本地社会经济发展的实际，认清本地区的立法重点，避免地方各级间的重复立法。例如2002年12月通过的《厦门市海上交通安全管理条例》，从厦门海域海上管理的实际情况出发，根据改善厦门投资环境和优化港口通航环境的需要，对船舶在鹭江水道航行、船舶驶近轮渡线、厦门岛至鼓浪屿之间危险货物运输等方面作了规定，同时在条例中融合了厦门海域在水上交通安全管理实践方面的经验和运作方式，体现了鲜明的创新精神；如果注重创新，就不会刻意追求立法体例上的分章分节、总则附则样样俱全，而更着眼于立法的简明、实用。以2000年5月通过的《湖南省财政监督条例》为例，该条例虽然只有短短的20条，但是内容简明扼要、具有较强的操作性，且在财政监督的地方立法上也走在了全国的前列；如果注重创新，就不会盲目地照搬国家法律或行政法规，而更着眼于地方立法自主权的充分应用。1991年9月颁布的《福建省关于律师执行职务的若干规定》在全国已有数十个省市制定了相关法规的情况下，不走抄袭汇总的老路，而是下功夫在难点上创新，规定刑事被告人被采取强制措施后，律师可以接受委托提供法律帮助，同时对提供法律帮助的范围作了限定。这一方面避免了与当时刑事诉讼法的规定相抵触，另一方面又适应了刑事诉讼程序改革的趋向。此举获得了司法部地方立法成果一等奖，这也表明了国家对地方立法创新的鼓励。总之，地方立法质量的不断提高有赖于其对创新品质的不断追求。
二、创新必须符合社会主义市场经济的发展需求
中国的改革开放是从计划经济走向市场经济，要在自然条件、经济状况、历史传统等各方面均存在较大差异的不同地区发展市场经济，地方政策法律的正确导向是必不可少的。同时，地方立法的逐步完善也是与市场经济体制改革的日渐深入相伴随的。从我国的改革实践也可以看出，正是市场经济的大力发展为我国地方立法的发展提供了舞台和机遇。进一步讲，市场经济是地方立法具有生命力的基本条件，地方立法必须在市场经济中寻求生存和发展的基点。正因为如此，地方立法的创新也应当符合社会主义市场经济的发展需求。这就要求各地在立法创新时应当做到以下几点：其一，要把握住本地经济发展的规律。由于生产力发展水平的差异，经济发展的规律在各地的表现形式和作用程度也各不相同。只有全面掌握其特点，才能制定出符合本地市场经济发展需求的法规、规章，例如对于经济发展相对缓慢的地区来说，可以就促进资源综合利用和产业结构调整等问题加强立法，而综合实力比较强的发达地区则可以将城市化战略、绿色革命战略、国际化战略等纳入立法体系。其二，要找准本地立法的重点。各地经济文化发展的不平衡决定了各地立法重点的不同，例如东部地区的立法重点在于引进国外资金、技术和科学管理方法，大力发展外向型经济，相对而言中西部地区则更侧重于资源开发和边境贸易等方面的立法。其三，要立足本地实际，突出地方特色。厦门与台湾一水相隔、语言相通、习俗相同，这使得厦门在发展对台交往方面具有得天独厚的优势。厦门市1994年9月发布的《厦门市台湾同胞投资保障条例》首次规定了“落地签证”，对台胞入出境作了突破性规定，同时对台胞的居民待遇、台胞投资的优惠待遇以及台胞特别关注的国有化和征收等问题都予以明确规定。这一地方立法在境内外引起了较大的反响，为促进两岸经贸文化往来做出了突出贡献，堪称地方特色立法的典范。其四，要寻求地方立法的体系化。市场经济体制下，个别的、缺乏系统的零散规定是无法满足地方经济稳定发展的需要的。各地应当站在统筹地方发展全局的高度，合理安排地方的立法规划。在这方面，深圳市的做法值得借鉴。深圳市早在1992年就制定了非常详尽的五年立法计划，既明确了立法任务，又区分了轻重缓急，实现了地方立法的基本配套和有序发展。
从目前我国各地的立法情况来看，普遍存在着一些与市场经济发展相背离的所谓“立法创新”，主要表现为：一是对经济活动的行政干预过多。如已引起广泛关注的行政审批泛滥、许可证泛滥现象，由于行政审批、许可往往能为有关行政机关带来直接经济利益，所以地方立法中几乎是无证不立法、无审批不立法。这不但给有关经营者添加了经济负担，也增加了许多不必要的市场准入条件，人为地限制了自由竞争。二是滥用立法实行地方保护。最典型的是为了保护本地方局部的、短期的经济利益，违反公平竞争原则，设置种种限制性、歧视性的规定，排斥外地经营主体、商品或服务进入本地市场。这不仅阻碍了生产要素的自由流动，也压制了市场的发展，扼杀了市场经济的活力。三是部门利益严重膨胀。在地方立法中，一些政府业务部门一方面不适当地扩张部门职权，与相关部门互争管辖权、收费权、罚没权，另一方面又随意弱化行政责任，造成实践中权力配置交叉、模糊，各部门间“打架”、推诿现象严重。这些假借“立法创新”之名行阻碍市场经济发展之实的不良倾向，在地方立法实践中应当注意加以防止和克服。
此外，值得一提的是，我国目前在立法观念上存在一种偏差，即认为在市场经济条件下进行地方立法，要突出以经济立法为重点，而对社会生活其他方面的立法则可以暂缓甚至忽略。这种认识上的偏差反映到立法实践中，就体现为各地立法大多集中在企业改革、市场竞争、金融财税及对外贸易等经济立法方面，而对科教文卫、社会保障等直接关系民生的领域鲜有涉及。实际上，地方立法的出发点和归宿是要维护人民的根本利益，体现人民的意志和愿望。而地方立法自身所具有的针对性、及时性、先行性等优势，也使得其在民生方面获得了较之中央立法更为广阔的立法空间。例如，福建省1987年9月制定了我国第一部地方性的消费者权益保护法规——《福建省消费者合法权益条例》，此后各地关于消费者权益保护的立法迅速发展，至1993年10月《中华人民共和国消费者权益保护法》出台时，全国已有27个省、自治区、直辖市和8个计划单列市相继颁布了自己的消费者权益保护法规；又如，《江西省义务教育经费筹措和使用管理办法》制定时全国没有先例，难度也很大。而从全国普及义务教育的情况看，又迫切需要解决义务教育的经费投入问题。于是，江西省人大和有关部门坚持大胆试验，经过一年多时间的反复调研论证，终于在1994年12月出台了《江西省义务教育经费筹措和使用管理办法》。法规实施后，全省义务教育经费筹措渠道得到了疏通，经费管理也理顺了。不仅在全省范围内解决了长期以来拖欠教师工资这一“老大难”问题，也为地方经济建设提供了稳定、健康的社会环境。可见，加强民生方面的地方立法与建立市场经济体制并不矛盾，相反更有利于促进社会主义市场经济的健康发展。因此，在市场经济体制下进行地方立法的创新，应当充分体现对民生的关怀。
背三、创新必须坚持在国家法制统一的原则下进行
我国《宪法》明确规定一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。(注：见《宪法》第5条第2款。)同时《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《立法法》在赋予地方立法权时均强调应“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”，(注：见《宪法》第100条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条、第43条、《立法法》第63条、第73条。)从而确立了地方立法的“不抵触原则”。然而有些地方无视该原则的存在，肆意越权立法，使地方立法成为“自行其事”的特色法。例如有的地方规章规定交通事故中“撞了白撞”，(注：沈阳市人民政府于1999年8月30日发布的《行人与机动车道路交通事故处理办法》规定：“行人违章闯红灯、不走人行道线、在机动车道内行走、进入封闭式机动车专用道和在机动车专用道内逗留等5种情况下，行人与机动车之间发生交通事故，机动车无违章行为的，行人负全部责任。”随后，郑州、上海、武汉、深圳、抚顺、济南、天津等地交通管理部门也相继制定出台了与此相近的办法和规定。这就是在当时引起全国讨论的所谓“撞了白撞”法规。)将保证城市交通畅通置于公民的生命健康权之上，直接违背了宪法的基本原则精神。至于随意扩大或缩小法律、法规的适用范围，任意突破收费、处罚的幅度和种类，擅自改变审批、许可的权限和程序等则更是屡见不鲜。这些做法破坏了社会主义法制的统一性，也造成了社会生活秩序混乱，致使人们面对缺乏一致性的法律规范时无所适从。
具体而言，“不抵触原则”包括以下几层含义：首先，地方立法不能超越自己的权限范围。对于宪法、法律明确规定应由法律规定的事项，地方不应越权对其加以规定。其次，地方立法不得与宪法、法律、行政法规的基本原则相违背。对于法律、行政法规只作了原则性规定的，地方立法在加以细化、具体化时必须遵守其原则性规定，不得与之相违背；对于中央尚未立法而地方急需规范调整的事项，地方在进行创制性立法时必须服从宪法、法律的基本原则精神，不得与之相抵触。再次，地方立法不得与法律、行政法规的具体规定相冲突。对于法律、行政法规已作具体规定的，地方立法不应与之相矛盾。复次，民族自治地方、经济特区等特殊地方立法主体确有必要对法律、行政法规作变通规定的，应当严格依照宪法、法律的规定进行。总之，地方立法必须遵循“不抵触原则”，地方立法的创新同样应当在坚持国家法制统一的前提下进行，不应违背“不抵触原则”。
四、创新应当具有领风气之先的示范作用
《立法法》第64条第2款为地方的先行性立法提供了直接依据，实际上，地方立法的先行性优势早已在20多年的地方立法实践中发挥得淋漓尽致。例如，珠海市人民政府1988年颁布的《珠海市股份有限公司试行办法》，首次对股份有限公司的设立进行了法律规范，有效地推动了股份有限公司的产生和发展。而深圳市1993年通过的《深圳经济特区股份有限公司条例》和《深圳经济特区有限责任公司条例》则取消了“定向募集”设立公司的做法，直接与国际惯例相接轨，在公司设立程序上采用“准则登记制”，对企业的体制创新进行了大胆的探索，为1993年12月出台的《公司法》起了积极的探路作用；再如，深圳市1994年7月颁布的《住宅区物业管理条例》成功地借鉴了香港物业的管理经验，在全国率先创立起由业主自治与专业服务相结合、属地管理与行业管理相结合的住宅区管理模式，获得国家建设部的肯定并在全国范围内进行推广，为2003年国务院《物业管理条例》的出台奠定了坚实基础；又如许多领域(如计划生育、消费者权益保护、未成年人保护等)长期以来都是由地方性法规发挥主导作用，而直到几乎各地均已立法时才出台全国性法律。诸如这样的例子，在我国的地方立法实践中不胜枚举。
地方立法具有一定的试验性，地方在立法过程中所作的探索与创新及其获得的成果，为中央立法提供了素材与蓝本，也积累了宝贵经验。可以说，正是先行性优势赋予地方立法以中央立法所无可比拟的魅力。而只有借助于立法创新，地方立法的先行性优势才能得以发挥，一旦脱离立法创新，则地方立法的先行性优势无异于无源之水、无本之木。因此，地方立法应当锐意创新，在坚持国家法制统一的原则下充分展现“敢为天下先”的魄力，发挥领风气之先的示范作用。
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