建立垦区土地使用权固定与流转制度探讨，本文主要内容关键词为：垦区论文,土地使用权论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农垦企业自改革以来，兴办家庭农场，完善统分结合的双层经营体制，大农场对职工家庭农场的土地经营，经历了由承包经营到租赁经营的转变。这一转变对于调动职工家庭农场的种田积极性，增强大农场的经济实力都起到了极大的促进作用。但是，随着双层经营体制的不断完善，目前垦区租赁经营的办法很不统一，有的土地一年一租，地块一年一变，地租一年一议，已暴露出很多不足之处，需要在实践中不断加以完善。笔者认为建立科学、合理、合法又具农垦特色的土地使用权固定与流转制度是个有效途径，它既是巩固农垦企业改革成果的制度创新，又是解决垦区经济健康、快速、稳定发展深层次矛盾的突破口。
一、土地使用权固定与流转的必要性
所谓土地使用权固定，是指大农场将土地使用权，在一定期限内，按照约定的条件，以契约形式，让渡给职工家庭农场或其他生产者，使其自主进行生产经营。所谓土地使用权的流转，是将土地使用权在所有者与经营者，经营者与经营者之间的流动和转移。两者在土地产权制度改革中不可偏废。如果没有土地使用权的固定，会不利于家庭农场克服生产经营行为的短期化，阻碍生产经营者的有效投入，如培肥地力投入、农田基本建设投入、科技投入，农机具更新投入及用于扩大生产规模的积累性投入等。长期下去势必造成地力下降，农业综合生产力水平下降的局面。如果没有土地使用权的合理流转，大农场对土地资源的经营就要受阻，不利于在条件适宜时改变分散的、小规模的落后经营状态，实现集约化经营，使土地逐步向种田能手和有实力的家庭农场转移。实现这种转移的前提是要有一套完整的土地使用权的固定与流转制度。由此可见无论从农垦企业改革的现状，还是农垦企业长远发展的要求看，建立农垦土地使用权固定与流转制度，都是亟待解决的问题。
第一，土地使用权固定与流转是完善统分结合双层经营体制的需要。农垦企业在改革实践中确定的统分结合的双层经营体制，是完全符合农垦企业的实际，并在实践中不断得到完善，对促进垦区社会、经济的全面发展起到了积极的作用。但是，从大农场层次看，还没有真正将土地这个优势以追求资产收益最大化为原则进行有效的经营。很多农场还濒于土地一年一租，地块一年一变，地租一年一定，缺乏长远的发展规划。从家庭农场层次看，因土地这个最基本的生产资料不固定，不论是其经济实力，还是其生产经营的各项职能还较弱，很难在市场经济中真正成为投入、经营、收益和风险的主体。解决目前存在的上述问题，建立土地使用权固定与流转制度，是一个有效办法。
第二，土地使用权的固定与流转是转变农垦企业经济增长方式的需要。从一定意义上讲，农垦企业还没有完全摆脱传统的落后的组织形式和生产方式，土地使用权的不固定限制了以职工家庭农场为主的生产经营者的投入和生产积极性，最终制约着家庭农场的完善和经济实力的壮大。没有科学、合理、合法的土地使用权的固定与流转制度，很难实现土地资源优化配置，阻碍土地向适度规模经营方向转化。所以，按现代企业制度要求，农垦企业经济增长方式由粗放型向效益型、集约化的转变，需要依靠土地产权制度的改革作保证。
第三，土地使用权固定与流转是实现农业产业化经营的需要。只有通过建立完备的土地使用权固定与流转制度，使家庭农场一心一意搞好生产经营，不断壮大其经济实力，土地逐步走向适度规模经营，大农场才能做到集中精力抓好农副产品精深加工的龙头企业，内连众多的家庭农场，外连国内外市场，集中精力抓好农副产品生产基地建设，推广先进技术，提高广大职工的科学文化素质，形成一批统一规划，布局合理，相对集中，高产高效，各具特色的农副产品基地，以满足龙头加工企业原料的需求，集中精力培育和开拓市场，特别是加强小城镇建设，完善各种配套服务设施，兴建农副产品批发市场，发展各种运销实体和营销大户，提高农副产品的市场占有率；集中精力建立和完善社会化服务体系，特别是建立和完善信息服务，科技咨询，物资供应，融通资金等服务。大农场通过承担上述家庭农场不能办，也办不好的工作，为其解决后顾之忧，最终使农垦企业形成专业化生产产业化发展的新格局。
二、土地使用权固定与流转的原则
土地使用权固定与流转制度的建立，必须依据一定的原则，贯彻始终，规范大农场和职工家庭农场的经营行为。这些原则应包括如下内容：
第一，资产经营原则。我国《土地管理法》第二条指出：“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让”同时还指出“国家依法实行国有土地有偿合作制度”。把有偿使用以法律形式确定下来，为我们建立土地使用权固定与流转制度，提供了法律依据。在社会主义市场经济条件下，既然允许土地使用权有偿转让，那么土地使用权的固定与流转就必须按商品流通的一般规律进行。充分考虑土地使用权是个特殊商品，在固定与流转过程中要特别强调两点，一是有偿性，即固定与流转必须满足土地所有者利益最大化的需要；二是增殖性，即随着经济的发展，土地使用权的价值会不断增加。
第二，契约关系法制化原则。土地使用权固定与流转，大农场与职工家庭农场应依法订立约束双方的权利义务协议，以保护权利人的合法权益，契约关系必须做到，合同当事人意志明确，自愿订立；合同内容完备，可操作性强；双方当事人法律地位均等，依法公证。合同一经签定，对双方当事人同样具有约束力。同时应加强监督、仲裁乃至审判机关的职能，把解决因土地使用权固定与流转引发的矛盾纠纷，列入议事日程。
第三，“三公开”原则，即公开、公平、公证。土地是农业工人生存与发展的主要生产资料，大农场与职工家庭农场之间就土地使用权固定与流转事宜，必须在程序上公开；规定主体双方的权利和义务必须公平；合同一经签定要进行公证。只有做到“三公开”，才能有效地克服以地谋私等寻租现象的发生，把土地使用权固定与流转建立在科学、合理、合法的基础之上。
三、土地使用权固定与流转的方式
在建立土地使用权固定与流转制度过程中，一方面要采取利益吸引，政策引导，投入扶持等多种办法鼓励职工家庭农场将自己经营的土地长期固定下来，另一方面选择适合实际的固定与流转方式也是至关重要的。概括近年来的实践，有如下方式可因地制宜地进行选择：
1.拍卖与转卖。对于“五荒”以及条件较差的地块，需要大量投入进行开发或改造，本着谁投资谁受益的原则，采取公开竞争拍卖，通过拍卖取得使用权的生产经营者可以在一定期限内自行组织生产经营，可以依法转卖或采取其他形式进行经营，经营所得应归其所有。待到使用权届满，收归大农场。
2.出让与转让。大农场以土地所有者身份，将土地使用权在一定年限内让渡给家庭农场或其他经营者，并向大农场一次性支付出让金。在约定的期限内土地使用者依法享有对该土地的占有权、支配权、处置权、受益权。土地使用者如在中途转产另谋职业，可以采取出卖、交换、赠予、继承等形式转让他人。
3.出租与转租。土地使用权的出租是指大农场将土地租赁给家庭农场或其他生产经营者，承租人向出租人支付租金。根据农业生产的特点，租期可适当延长，一般在15～30年为宜，建立稳定的租赁关系。承租者在租赁合同未到期情况下，离土从事其他产业，可以转租他人。
4.抵顶与转营。所谓抵顶，就是大农场把土地使用权作为融资手段，用土地使用权抵顶退休工资，大农场拖欠的债务等，债权变现抵顶期满，大农场要依法收回这部分土地使用权。得到抵顶土地使用权的家庭农场、职工个人、法人在抵顶期限内允许自己耕种，也允许采取出让、出租等形式转手经营。
四、土地使用权固定与流转需要处理好的几个关系问题
1.“生活田”与“经营田”的关系。在农垦企业和职工还没有完全走进市场，经济体制正在转轨时期，寻求土地长期固定的途径，可以采取“两田”制的办法。所谓两田制，就是把土地划分为“生活田”和“经营田”两部分。根据农场经济发展的状况和职工生活水平，平均分给职工一部分生活田，低租运营，保证职工平均生活水准不降低。对经营田部分放开经营，租金可以随行就市。两类田可以分别租金，分立帐户，同时落实到户。经过一段经营，一些农户从土地上分离出来，从事其他产业，将自己经营的土地转移出去，为实现规模经营做准备。
2.货币地租与实物地租的关系。地租的收缴，可以采取货币地租与实物地租相结合的办法。年初收缴一部分货币地租，以满足大农场为农业服务的费用，年末以实物结清地租总额。也可以全部实行实物地租，年末以产品一次结清。实物地租数量的确定，应考虑各项利费税金平均每亩地的收缴水平，土地等级，各种农场作物价格，国家征购粮数量，职工承受能力等因素综合确定收缴实物地租的数量。这个基础数量确定后就不能随意变动，即使粮价变动其收缴数量一般也不应变动。因为地租收缴水平，最基本的确定因素是粮价，这样可以体现大农场与小农场共同承担市场的风险。如发生国家政策性调整，征购粮总量的增加，生产力水平提高等情况，地租可以有相应的调整。
3.统一管理与分散经营的关系。应坚持农垦企业多年形成的标准化耕作制度和区域轮作制度。但是由于职工家庭农场生产规模所限，大多数不可能在自己经营的土地上独立划区轮作，这就产生了土地固定与区域轮作的矛盾。解决这个矛盾首先是科学地划定轮作区域，然后在每个轮作区内各家庭农场都有一块土地，参与轮作，做到地块不变，但可改变耕种作物，这样既可解决大面积轮作，又可解决分散经营的家庭农场土地等级平衡。
4.预提保证金与土地使用权转移的关系。为保证土地长期固定，除用合同确认租赁关系及租赁期限外，应实行预提保证金制度，一般情况保证金数额应不少于一年租金总额。在租赁期间保证金可按租赁期限的长短，按比例抵顶当年租金，其余部分农场应承担不低于同期银行储蓄利率的利息，如果承租户中途退租，保证金余额不予返还，以弥补因租赁关系变更所造成的损失。但是，在土地长期固定租赁期间，承租人将土地经营使用权转租他人，保证金余额应由新的承租人承担。