基本公共服务城乡差距及均等化的财政机制，本文主要内容关键词为：均等论文,城乡论文,公共服务论文,差距论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
公共服务均等化是指人们共同享用政府提供的均等化的公共服务。因为人们所处区域可以划分为城市和农村，因此这里的公共服务均等化问题就转化为城乡公共服务均等化问题。对于建设社会主义和谐社会的中国来说，城乡基本公共服务均等化的意义重大。我国已进入统筹城乡发展的新阶段，所谓统筹城乡发展，就是要把农业和农村经济放到整个国民经济发展大局中统筹部署，把农村社会事业放到全面建设小康社会进程中统筹安排，充分发挥城市对农村的带动作用，使城乡居民共享改革发展的成果。因此，提升农村基本公共服务水平，积极推进城乡基本公共服务均等化，不仅体现了统筹城乡发展的内在要求，也是新阶段扎扎实实推进社会主义新农村建设的重点所在。同时，目前我国也具备了实现城乡基本公共服务均等化的条件。目前，我国正面临着十分难得的发展机遇和条件，总体上已具备了破解城乡二元结构难题的基础和条件，一是我国公共财力及社会保障能力大幅提高，2007年全国财政收入达5.13万亿元，同比增长32.4%，经济力量比较充足，有一定的能力统筹解决城乡二元结构带来的积弊和问题。二是建设社会主义和谐社会、科学发展观、五个统筹战略等一系列宏观政策的导向，以及中央一系列支农惠农政策的推行，为全面破解城乡二元结构、构建城乡统一的公共服务体制奠定了重要的政策和思想基础。
大量的学者论述了区域间的基本公共服务均等化问题，首先论述的是区域基本公共服务的差距，包括按公共产品类别进行的分析；[1]按财政支出及服务提供量研究东部、中部与西部三大区域之间的差距；[2]以及按人均支出水平研究区域基本公共服务差距。[3]其次论述的是区域基本公共服务均等化的实现途径，包括完善公共财政制度[4-5]和转移支付制度。[6]区域基本公共服务均等化与城乡基本公共服务均等化是一个问题在不同主体之间的体现，也是不同发展阶段基本公共服务均等化的重要内容。区域基本公共服务均等化问题的研究对城乡基本公共服务均等化有重要的借鉴意义。
作为公共服务均等化中级阶段重要内容的城乡基本公共服务均等化问题也逐渐受到重视。王和平认为，要正确理解城乡基本公共服务均等化的真正内涵，避免“自上而下”的政府强制供给、消除绝对平均的“一刀切”、重视制度安排、实现多元化供给主体等。[7]王翠芳认为，鉴于城乡基本公共服务严重失衡的现状，应通过打破二元公共服务结构、调整财政支出结构、科学划分各级政府的财权和事权以及完善县乡财政管理体制等政策，消除城乡基本公共服务失衡带来的不利影响。[8]陈继宁认为，小城镇建设因其可通过增加农民收入、集聚农村人口、成为提供农村公共服务的中心等，可成为实现城乡基本公共服务均等化的有效途径。[9]
正是由于农村公共服务的缺失以及农村与城市基本公共服务的差距，城乡基本公共服务均等化的研究已成为实施全国基本公共服务均等化的重要切入点，并有助于形成区域均等、城乡均等乃至居民均等的基本公共服务体系。本文在对城乡基本公共服务均等化内涵进行辨析的基础上，选取义务教育、社会保障、公共卫生和基础设施为代表性基本公共服务，对城乡基本公共服务的差距进行测算，并基于农村公共产品供给视角，对实现城乡基本公共服务均等化的机制进行了设计。
二、城乡基本公共服务均等化的内涵
城乡基本公共服务均等化的关键词有三个：基本公共服务、均等化、城乡；三个关键词是递进关系。
公共服务均等化包括了基本公共服务均等化和一般公共服务均等化。[10]学者们对其具体范围的讨论可见刘德吉[11]和周明海[12]的研究，本文不再做过多的阐述。基本公共服务是指直接与民生问题密切相关的公共服务，或者是与民生密切相关的纯公共服务；[13]这个概念对基本公共服务的界定包括了两层内涵，一是与民生问题密切相关；二是直接与民生问题密切相关，那些与民生问题间接相关的只能是一般公共服务，而不是基本公共服务，如国防安全、高等教育等。需要说明的是，本文认同的基本公共服务包括义务教育、公共卫生、就业与再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、公共安全等。
基本公共服务均等化包括了区域之间、城乡之间、居民个人之间的公共服务基本均等化。[14]公共服务均等化范畴包括了结构上的区域间、城乡间、居民间公共服务均等化；时间上的初级阶段、中级阶段和高级阶段的公共服务均等化；内容上的“基本民生性服务”方面实现均等化、“公共事业性服务”方面实现均等化、“公益基础性服务”方面实现均等化、“公共安全性服务”方面实现均等化；[15]以及公共服务性质上的“公共产品”、“准公共产品”等。城乡基本公共服务均等化主要是指城市与农村之间的基本公共服务均等化。城乡基本公共服务不均等的原因主要是制度因素，包括不均衡的公共服务供给制度和不完善的公共财政制度。
均等化的字面意思包括了均衡和相等，均衡是一个经过调节至平衡的过程，最后达到相等；当然这里的相等不可能是绝对意义上的相等，只能是大体相等。均等化的含义包括了：一是机会均等，即全体公民享有基本公共服务的机会应该是均等的；二是结果均等，即全体公民享有基本公共服务的结果应该大体均等或相对均等；三是公民的自由选择权，即社会在提供大体均等的基本公共服务成果的过程中，社会成员有其自由选择权。[16]
三、城乡基本公共服务差距测算
由于二元经济的存在，中国的城乡差距一直存在，如收入差距；而基本公共服务的差距也是城乡差距扩大的一个重要体现。在注重民生、建设和谐社会的社会主义中国建设新阶段，对城乡基本公共服务差距现状的了解是均等化的前提和基础，本文选择了基本公共服务中最基本、最具代表性，也是最体现民生的义务教育、社会保障、医疗卫生和基础设施对现阶段的城乡基本公共服务差距进行测算。
1.义务教育的差距
义务教育的城乡差距主要体现以下几个方面：
第一，投入差距。尽管从2008年秋季学期开始，在全国范围内全部免除城市义务教育阶段学生学杂费。对享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，继续免费提供教科书，对家庭经济困难的寄宿学生补助生活费。但经费不足一直是制约农村义务教育发展的突出问题。《国家教育督导报告2005》显示，政府对义务教育投入的增长率农村高于城市，生均拨款的城乡之比有所缩小。[17]2000～2004年，全国小学、初中生均预算内事业费的城乡之比为1.2:1；全国小学生均预算内公用经费城乡之比为1.4:1，初中生由2.4:1缩小为1.3:1（见表1）。
表1 2004年中国城乡生均义务教育投入差距 单位：元
资料来源：全国教育经费执行情况统计公告（2004年）。
第二，人均受教育程度差距。据2000年第五次人口普查统计，农村人口中初中以上文化程度的占39.1%，远低于城市人口占65.4%的水平。农村人口小学文化程度占42.8%，比城市高19个百分点，15岁以上文盲率为8.3%，比城市高4.3个百分点。
第三，办学条件差距。目前，城乡办学条件的差距突出地表现在城乡生均教学仪器设备值方面。全国1/3以上地区的中小学生均教学仪器设备值的城乡差距继续扩大，小学生均教学仪器设备值城乡之比为2.9:1，全国初中生均教学仪器设备值的城乡比平均为1.4:1，具体见表2。①
表2 义务教育办学条件城乡差距
资料来源：《2005年全国教育事业发展统计快报》。
第四，教师水平的差距。过去几年，义务教育城乡教师学历水平均有一定的提高，教师学历合格率的城乡差距在逐步缩小。但教学经验比较丰富的高职称教师的城乡比例差距仍然很大，而且呈现扩大的趋势（表3）。例如，有些教学点派不进足够数量的公办教师，有些地方只能低薪聘请代课教师，很多地方代课教师的工资不到公办教师工资的1/3。在教师编制上，城乡标准也不统一，农村比城市低。按照现行教师编制标准，农村初中、小学的教师每人负担学生数分别为18人、23人，城市初中、小学为13.5人、19人。
表3 2005年城乡普通初中和普通小学教师学历差距
资料来源：《中国教育统计年2005》。
2.社会保障的差距
目前，中国基本社会保障体系的重心仍在城镇，农村社会保障体系建设滞后。一方面，城镇各种社会保障制度，如养老、医疗、失业、工伤等已基本建立并相对完善；另一方面，农村基本社会保障体制和制度如基本养老保险制度、新型农村合作医疗制度等仍在探索和试行之中。
第一，养老保险制度的差距。城镇企业职工养老保险制度强调风险共担和社会公平，较多地体现了社会保险原则；而农村社会养老保险制度突出个人的养老责任，以土地保障和家庭保障为主。
第二，医疗保险制度的差距。城镇职工参加基本医疗保险，由用人单位和个人共同缴费，实行社会统筹和个人账户相结合的管理模式；城镇非从业人员和中小学阶段的学生等人员参加城镇居民基本医疗保险，以家庭缴费为主，政府给予适当补助，属自愿行为；农民参加新型农村合作医疗，以家庭为单位，由个人、集体和国家三方出资，属自愿行为。同时，城镇居民基本医疗保险以大病统筹为主，其基金重点用于参保居民的住院和门诊大病医疗支出，有条件的地区正在逐步试行门诊医疗费用统筹；新型农村合作医疗则以大病统筹为主，重点帮助农民提高抵御大病的经济能力。
第三，最低生活保障制度的差距。2007年，中国政府决定在全国建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民。虽然农村低保人数增加比较快，但与城市最低生活保障制度相比，农村最低生活保障制度建设滞后，保障范围、保障程度也远远落后。
3.公共卫生的差距
第一，卫生投入差距。1990～2005年期间，虽然城乡人均卫生费用都有较大增长，但城乡人均卫生费用之间的差距却在扩大。2005年，中国人均卫生总费用为662.3元，其中城市为1122.8元，农村为318.5元，城市为农村的3.53倍。城乡居民个人卫生费用负担也有差别，农村居民人均纯收入不足城镇居民人均可支配收入的1/3，但农村居民个人承担的医疗保健支出占其全年消费性支出的比重(7.87%)却高于城镇居民(7.56%)。
第二，医疗卫生资源分布差距。2006年，按市县统计每千人拥有的医疗卫生技术人员为3.59人、医疗机构床位数为2.54张；而每千农业人口乡镇卫生院人员数为1.16人；每千农业人口乡镇卫生院床位数为0.81张。在城市和县级以下医院拥有的医疗设备方面。先进医疗设备大多配置在城市医院。以100万元以上医疗设备分布为例，2006年，全部卫生机构共有100万元以上医疗设备总计40459台，市级卫生机构拥有35638台，占88.1%；而县级卫生机构只有4821台，仅占11.9%；特别是乡镇卫生院只有523台，仅占1.29%。
第三，卫生服务差距。育龄妇女和儿童是卫生服务的特殊人群，也是卫生服务需求量最大的人群。第三次国家卫生服务调查结果显示，2003年，大城市的产前检查率、住院分娩率和孕早期检查率分别为97.5%、92.9%和80.6%，而四类农村的三项指标分别只有63.2%、43.4%和24%，城乡差距明显。在所有调查的5种接种疫苗——卡介苗、百白破、脊灰、麻疹、乙肝，城市地区的儿童接种率都要高于农村地区，特别是乙肝疫苗接种率上，城市高于农村地区16.3个百分点④。
4.基础设施的差距
改革开放以来，我国的城市建设得越来越漂亮，立体交通四通八达，供水供电供气设施良好，现代通讯建设突飞猛进。而农村的基础设施状况却令人担忧，在饮用水安全方面，城市居民饮用水的安全性较高，而农村不安全饮用水占较高比例。2003年，大、中城市自来水普及率几乎达到100%，小城市的自来水普及率也达到近90%；而农村饮用自来水的普及率仅为34%，不安全饮用水来源仍占近20%，尤其是四类农村地区不安全饮用水方式超过50%。近几年来，虽然农村加快了改水的步伐，截止到2006年底，全国累计农村改水受益人口已达86629.3万人，改水受益人口占农村总人口91.1%，但农村自来水普及率也仅为61.1%。
四、城乡基本公共服务均等化的财政机制设计
以上分析可以发现，目前城乡不但收入差距大，基本公共服务的差距也是巨大的，要实现基本公共服务均等化，得逐步做大量的基础工作。同时，城乡基本公共服务差距巨大的原因，包括二元服务结构、中央与地方事权财权划分不清以及县乡财政公共服务职能缺位等，可以归结为财政制度方面的原因，包括财政支出结构、转移支付制度以及县乡财政管理体制等。因此，可从财政制度着手设计推进和实现城乡基本公共服务均等化的机制。
1.财政支出结构的调整
通过调整财政支出结构，将更多资金投向基本公共服务领域。从财政支出结构看，中国的经济建设支出所占比重仍然比较高，行政管理费所占比重也偏高，以2006年为例，全国财政支出总额为40422.73亿元，其中经济建设费为10734.63亿元，比重为26.55%；行政管理费为7571.05亿元，比重为18.73%；经济建设费和行政管理费加总为18305.68亿元，比重达45.28%。[18]因此，应缩减政府的经济建设支出和行政管理支出，尽快调整财政支出结构，使更多的财力用于基本公共服务。
2.转移支付制度的完善
首先要优化转移支付结构，使一般性转移支付成为转移支付的主要形式。其次要加强中央对地方专项转移支付管理，逐步减少中央各部委提供公共服务的支出责任。最后应建立监督评价体系，着力提高中央财政转移支付效果。
3.县乡财政管理体制的深化
县乡财政管理体制改革的重点应该是增强基层财政保障能力。首先，应探索推进省直管县的财政管理体制。以实现减少财政管理层级，提高行政效率和资金使用效益。其次，积极推进乡镇财政管理体制改革试点，进一步规范和调整县与乡之间的财政关系。按照基本公共服务均等化的要求，规范和加大县对乡镇的财政转移支付，使乡镇政府履行基本公共服务的事权与财力相匹配。最后，通过完善激励约束机制，强化省级政府调节地方财力分配的责任，通过不断增强省级财政对市县级财政的指导和协调，逐步形成合理、平衡的纵向与横向财力分布格局，逐步强化基层政府供给基本公共服务的体制保障能力。
注释：
①数据来源：全国教育经费执行情况统计公告（2004年）。
②小学教师具有中师或高中阶段毕业及以上学历为合格；初中教师具有大专及以上学历为合格。
③高学历指教师学历水平高于本级教师合格所要求的学历水平。如，初中教师学历为本科或以上为高学历；小学教师为大专或以上为高学历。
④资料来源：历年《中国统计年鉴》，以及《中国教育百姓·民生——共享基本公共服务100题》，中国（海南）改革发展研究院编，中国经济出版社2007年版，第12页。
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