我国现阶段财政支出与财政收入政策间的结构特征分析，本文主要内容关键词为：现阶段论文,财政收入论文,财政支出论文,特征论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1002—8102(2012)10—0005—11
一、财政支出与财政收入间存在松紧搭配的反方向组合特征
长期以来，我国财政支出政策是扩张性的。自1998年下半年起，为应对亚洲金融危机的冲击，我国财政政策由适度紧缩转变为积极的财政政策，尤其是在财政支出政策上扩张倾向明显。直到2003-2007年期间，尽管我国经济已走出亚洲金融危机带来的阴影，开始出现持续高速增长(年平均增长率达到10%以上)；尽管投资额已开始出现高速扩张趋势；尽管货币政策已开始采取从紧态势(稳健的货币政策)，但财政支出政策仍坚持扩张方向(积极的)。2008年后为应对世界金融危机的冲击，自当年下半年起放弃了年初“防通胀防过热”的紧缩政策，采取“更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策”，财政政策扩张力度进一步加大。2009年财政赤字创纪录地达到9500多亿元，已接近GDP比重的3%(马斯特里赫特条约规定的欧元区成员国赤字上限)。直到2010年第四季度开始“择机退出”之后，我国财政政策的方向仍未逆转，继续保持扩张性(积极的)财政政策，调整的是扩张力度，由此前的“更加积极”重回“积极”。总的来看，我国财政支出政策有两个较为突出的特点：一是自20世纪90年代末以来，扩张性的政策方向基本未变，改变的只是扩张程度；二是财政支出政策的扩张力度总体上是较为适度的，特别是由于体制方面的特殊性等原因，与欧美国家相比，财政支出扩张力度相对较缓，欧美国家运用国债、赤字等平衡预算的做法，在我国应用时相对更为谨慎，财政赤字均在GDP3%以下，国债余额占当年GDP比重一般只在20%左右，即使再加上地方债10.7万亿，也显著低于马约规定的欧元区成员国政府债务总额不能超过GDP60%的上限(这在一定程度上与我国财政与货币联系更为紧密的体制特点有关，我国政府的相当部分投资不是依靠举债筹款，而是通过银行信贷计划支持，具体表现为行政性的信贷计划、地方融资平台形成的地方政府性债务、土地财政等，即银行的财政化，这在一定意义上降低了显性的政府债务比例)。
但我国的财政收入政策究竟是扩张的还是紧缩的，就没有财政支出政策这样明确，需要深入展开讨论，这里有几点需要说明。税收占GDP的比重是否在持续上升？1994年分税制之前，税收是波动的，特别是在20世纪80年代中期采取“利改税”过程中，一部分利润转变为税收，因此，这一期间的数据不具可比性。1994年后，税收占GDP的比重曾下降到有史以来最低水平(1996年为9.71%)，此后，税收占GDP比重开始稳步持续上升。尽管在此期间，我国在名义税制上采取了许多减税措施，比如，1998年开始提高纺织品出口退税率(由9%提高到11%)，并取消了企业22项行政事业性收费；1999年再进一步提高服装业出口退税率(提高到17%)；对房地产业的相关税费给予一定减免；同时取消对企业的73项基金收费；2000年对软件、集成电路等高新技术产业实行税收优惠；2004年采取新的出口退税办法，普遍加大退税力度；2006年前后，各地先后取消了农业税，并大规模取消对农户的缴费项目；2005年起在东北地区试行、后到2009年作为应对国际金融危机的举措之一，实施增值税转型，由生产型转为消费型，当年估算因此减税1300亿元；2008年起对内资与外资企业实行统一税率，内资企业由此前33%的所得税率降至统一的25%；再到现阶段试行的营业税转型，即增值税扩围，很有可能产生减税效应。另外，还有些讨论中的结构性减税举措等。
但与之对应的是，我国税收占GDP的比重持续上升。这里要区别一个问题，税收增长和税收占GDP比重增长不是同一概念，即绝对增长和相对增长。税收的绝对增长是税收量的扩张，其基础首先在于经济发展及经济增长，同时，税收体系是否完整，税种结构状态如何等等都影响税收增长。税收总量扩张并不意味着税收在国民收入中的比重上升，只有当其他条件不变，同时税收增长速度较长时期高于国民收入增长速度，或者在国民收入增速既定的条件下，政府税收收入长期显著高于企业和居民收入增长速度的情况下，税收在国民收入中的比重才会显著上升。一般意义上的税收增长并不意味着采取从紧的财政收入政策，因为政府税收总量增长的同时，可能企业及居民收入增长更快，也可能是在降低税率减少税种的同时由于经济活力的提升及企业效率的提高，使得税收总量不仅未减反而有所增加，即所谓“减税等于增税”。但如果政府税收在国民收入中所占比重持续提高，那么，就财政收入政策而言，可以视为较前一时期相对从紧的政策导向。尽管可以通过财政支出政策的扩张来刺激经济，但同时从紧的财政收入政策事实上抑制了市场力量的扩张能力，增大的财政支出扩张效应在一定程度上建立在抑制市场力量扩张能力提升的基础上，这种财政收入与财政支出政策相互间反方向的结合最终政策效应怎样，具有很大的不确定性。这种不确定性主要包含两方面，一方面，从紧的财政收入政策对市场需求的抑制效应与扩张的财政支出政策对市场需求的扩张效应究竟孰大孰小？另一方面，即使扩张性的财政支出政策的刺激效应高于从紧的财政收入政策对市场需求的抑制效应，但政府财政支出政策的投资效果会怎样？从资源配置的微观效率上看，通常政府的投资效率会低于市场竞争性效率。因此，财政收入政策的导向，不能一般地从税收量上看是减税还是增税，重要的是要看税收在国民收入中所占比重是否提升。
我国虽然从1994年分税制改革之后，采取了一系列减税措施，但自1996年以后，税收占GDP的比重却持续上升，到2010年已达18.25%。从1996年到2010年，税收占GDP的比重逐年持续提高，并且中间没有任何波动，几乎每隔两年上升1个百分点以上。究其原因，主要在于三方面：一是税收增长速度长期高于经济增长速度，从1994年至2010年，以现行价格计算的我国名义GDP年均增长率为14.2%(已剔除价格不可比因素，因财政收入增长是以现行价格计)，而同期我国按现行价格计政府全部税收收入的年均增长率为18.1%，税收年均增速高出名义GDP年均增速4个百分点。二是在国民收入的宏观分配结构上，政府、企业、居民三者之间，政府(财政收入)与企业(GDP增速体现)和居民(居民收入)相比较，财政收入增速长期最快。2011年财政收入增速为22.6%(以现行价计)，剔除价格因素均按当年现行价计，GDP增速则为17.5%(按不变价计为9.2%)，财政收入增速明显高出许多(朱青，2012)。同期，居民收入的年均增速则更低，显著低于GDP的增速，以至于“十二五”规划中不得不明确要求居民收入增速须与GDP增速保持同步，这种国民收入分配宏观结构性失衡，不仅使从紧性财政收入政策倾向更为明显，而且在一定程度上抑制了市场需求的扩张。尤其是抑制了消费需求的增长，居民收入增速长期低于GDP增速，更低于财政收入增速，从而使居民收入在国民收入中所占比重持续下降(从1998-2008年世界金融危机爆发时，据估算，我国居民收入占国民收入的比重下降近10个百分点，从68%左右降至58%左右)。这也是我国经济增长为何长期主要依靠投资需求扩张拉动，尤其是依靠政府投资拉动，而消费需求对增长拉动作用相对不足的重要原因。三是在税种结构上，我国的流转税税种比较多，在现行19个税种中有一半是流转税，如增值税、营业税、消费税等。我国的税制体系，流转税收入占比约为70%。与其他多数国家不同，我们的流转税区分为一般和特种流转税：增值税和营业税属于一般流转税——对所有商品和劳务都征，消费税属于特种流转税——在普遍征收一般流转税基础上，选择部分商品如奢侈品征收。而且同一产业设多个流转税(而其他国家大都是所有的产业只有一种流转税)，如除征收增值税、营业税等外，有一些产业还附加有消费税等多个流转税(如烟酒)，有的产业从流转税方面增加新税(如汽车产业的车购税、房地产转让不仅有营业税，还附加契税等)。此外，所有产业都有城建税。①同时，流转税性质的税种在税收总量中所占比重高，增值税作为主要的流转税虽然在分税制后的1994-2010年年均增长率为15%左右，略高于同期GDP增速(14.2%)，其在税收中的比重由1994年的45%下降到28.8%，但仍是全部税收总量中比重最高的税种。②营业税同样是流转税性质的，现在全部税收总量中所占比重已超过15%，1994年分税制改革后，年均增长率达到19%以上，明显高出GDP年增长率。
由此，便形成了我国现阶段财政政策在支出与收入两方面的突出结构特征，即扩张性的财政支出政策与紧缩性的财政收入政策间的反方向组合。就财政政策本身的逻辑体系而言，这种反方向组合有一定的道理，即不断扩张的财政支出政策，必须有不断增长的财政收入作为支持。但财政收入量的增长以支持财政支出规模扩大，并不意味着财政收入占国民收入比重的持续增长，并不意味着财政收入的增长速度长期高于GDP和居民收入的增长速度。否则，就不是一般的财政收入增长，而是具有紧缩性的财政收入政策了，即以降低企业和居民收入增长速度来换取财政收入高增长。
二、我国财政支出与财政收入政策反方向组合的演变趋势如何？
就扩张性的财政支出政策而言，一般来讲，在危机过程中，采取扩张性的财政支出政策对于短期增长具有显著的效应，但在危机过后若长期采取强烈的扩张性财政支出政策，则不仅对经济增长没有正面效应，却反而会因形成的巨大赤字推动通货膨胀，进而给经济增长带来严重负效应。因此，在应对经济危机过程中，危机状况一旦有所缓解，扩张性的财政支出政策应当率先退出，不应长期采取扩张性的财政支出政策。当然，扩张性的财政支出政策的率先退出，是以市场力量逐步复苏为前提，即企业的投资需求和居民的消费需求逐步复苏。我国现阶段的现实在于，由于制度创新，特别是要素市场化不够深入，市场竞争不充分，大型和特大型国有企业作为垄断力量，创新力受到窒息，进而难以寻求有效的投资机会。民营小企业难以获得金融等要素市场的支持，其投资需要难以转化为有效的投资需求。在市场力量难以复苏的条件下，经济增长往往主要依靠政府(包括中央和地方)尤其是政府投资拉动，使扩张性的财政支出政策难以适时退出。这种状况的改变，关键在于深化改革，提升制度创新和技术创新能力，这就需要较长时期的努力。
就从紧的财政收入政策的发展趋势而言，财政收入总量保持增长势头，不仅是必要的而且是可能的。问题的关键在于财政收入占国民收入的比重是否持续上升，即其增速是否继续明显高于国民收入增长速度？讨论这个问题之前，需要澄清一个背景，1978年财政收入占国民收入比重为31%多一点，1994年到谷底。目前若算全部政府收入大账，为35%左右，若仅算财政收入账，为22%左右。故而，1994年以后的增长，其中的很大部分系恢复性增长。对于这种增长，有几个问题需要讨论：(1)长期以来我国财政收入的增长是在减税背景下形成的，是在不增加税种，不提高税率，不扩大范围的前提下，通过经济发展和严格征管形成财政收入增长，那就不存在是否需要采取新的减税政策的问题，只要继续延续以往已有的“减税”即可。问题在于，为什么在“减税”的背景下财政收入占GDP的比重在持续上升呢？只能解释为财政收入增速显著高于经济增长速度，这就需要考虑控制财政收入增速了。正是从这个意义上才提出是否需要采取新的“减税”举措，目的不是减少财政收入总量的增长，而是控制其增速，使之与国民经济增长能协调，尤其是不至于长期严重排斥市场力量(企业、居民)收入增长，特别是对实体经济产生持续的“挤出效应”(crowd out effect)。(2)财政收入的比重占GDP比重持续上升，是否由于国民经济核算过程中GDP核算少了，而同时财政收入核算多了？静态地看，比如只举某一年份的比重来看，或许存在当年核算时财政收入多计而同时GDP少计的问题，但动态地看，只要对财政收入和GDP的核算口径及方式是稳定的连续的，观察历年来财政收入占GDP比重的逐年变化，若存在上升趋势，那就表明政府财政收入确实比其他方面收入上升得快，即使财政收入的口径及GDP的统计存在不准确或不科学的方面，但若是始终按同样的口径和方法，其比重的变化是有统计意义的，也能反映变化趋势。(3)是否存在“减税”的客观性？即在未来发展中客观上我国财政收入是否在总量扩张的同时增速放缓？应当说是有这种客观性的。一方面经济增长速度会放缓。据分析，我国经济增长进入中等收入发展中国家水平之后，预计到2020年实现全面小康(上中等收入)，再到2030年前后实现高收入发展中国家目标，年均增长速度从目前的8%左右，每隔10年左右下降1个百分点以上，这就构成财政收入增速放缓的重要因素。另一方面，经济结构的调整要求财政收入结构调整，客观上也会导致财政收入增速放缓，包括区域经济结构调整、产业结构调整等，结构性减税在长期里会通过调整国民经济结构提高国民经济质量进而推动财政收入增长，但在短期甚至相当一段时期里，虽然不至于影响财政收入总量正常增长，但却会影响其增长速度。此外，国际金融危机冲击会影响财政收入的增长，其直接表现是对进出口环节税收增长的影响。目前我国税收结构中进出口环节税收比重显著上升，尤其是进口环节(出口环节中的一些流转税退税了)收入占比较多，包括增值税、消费税、关税等，近年来占我国税收总量约为16%～18%之间，特别是占中央财政收入比重高(因进口环节税多为中央税收)，2011年占中央财政收入35%左右。③世界金融危机及相应的经济危机对我国进出口、特别是进口的冲击，不仅会影响财政收入(尤其是中央财政收入)增长速度，而且可能影响增长量，如果在考虑到世界贸易保护主义抬头及由此产生的对人民币升值压力增大等因素，虽然可能刺激进口量增长，但也会因汇率的变化减少进口环节税收，这就进一步加大了进口环节税收变化的不确定性。(4)是否存在减税的要求？我国目前宏观经济失衡的特点在于既面临通胀压力，又面临经济下行的威胁，采取传统的需求管理遇到了严重的困难，无论是财政还是货币政策，既难以全面扩张，也难以全面紧缩。事实上，在宏观管理方式上，结合需求管理同时实施供给管理已成为必然趋势。尤其是针对“滞胀”威胁，“减税”作为供给管理的基本政策，既可通过降低企业成本减轻成本推动的通胀压力，又可通过调动生产者和劳动者积极性刺激经济增长。运用供给管理通过减税等措施影响生产者和劳动者的成本及效率，最突出的特点在于可以不通过提升通胀水平而实现经济扩张，这在我国现阶段是十分需要的(刘伟、苏剑，2007)。当然，这里的“减税”主要是指发展动态中财政收入的增速放缓，而不是总量的减少。(5)是否存在“减税”的可能？财政收入的负增长(总量减少)的可能性不大，所谓“减税”的可能，指的也还是财政收入增速放缓，这种可能主要取决于财政收支间的失衡状况以及国民经济对其承受力，这在短期里是财政收支均衡问题，涉及赤字、债务以及相应的财政风险等，但在长期里，涉及的是政府职能转变及公共财政制度建设问题。就短期而言，我国目前财政收支失衡程度并不高，无论是财政赤字还是政府债务规模及比重都处在较为安全可控范围之内。从这个意义上说，推出某些“减税”举措，包括税收政策的局部调整和税收制度的某些改革，财政收支状况在一定程度上是可以承受的。诸如增值税扩围、个人工薪所得税费用扣除标准上调、扶持中小微企业的税收优惠减免等，都是有可能实施的。但就长期而言，合理控制财政收入在GDP中的比重，在体制上取决于政府职能的转变和伴随市场化进程实施的公共财政建设，如果市场化不深入，政府职能转变滞后，政府仍然承担着投资主体、社会保障、基础设施、民生服务等大量的社会经济责任和职能，市场机制难以有效地发挥作用，无以形成政府与市场的协调，财政收入增速快于经济增长进而占GDP比重不断上升的势头便不可能扭转。如果财政体制难以切实转向公共财政，难以切实转向以提供真正公共品为主要功能，同时，财政决策难以切实从过度集权的行政决策转向纳税人公共选择的民主、法治决策，财政收入增长速度便难以在制度上与经济增长保持协调。因此，从长期来看，“减税”能否实施关键在于深入市场化条件下的政府职能转变及相应的公共财政建设，这在短期是难以实现的。总之，我国现阶段经济发展的可持续性和经济增长的均衡性目标要求财政收入增长速度与国民经济增长协调，要求在保证财政收入总量不断扩大的基础上，使其增长速度进而占GDP的比重得到有效控制，国民经济在这一意义上具有“减税”的要求。
三、我国现阶段税负水平及增长速度是否过高？
这是一个很复杂也极具争议的问题。在这里，只做两方面的讨论：一是如何看待福布斯税负痛苦指数对中国的反映；二是如何看待名义税负和实际税负。这个问题的讨论，不仅涉及对我国现阶段税负状况的根本判断，而且涉及今后我国财政收入政策方向的选择。
《福布斯》杂志根据世界主要国家和地区的公司税率、个人所得税率、富人税率、销售税率、增值税率以及雇员和雇主的社会保障贡献等，每年计算并公布所谓福布斯税负痛苦和改革指数(Forbes Miser & Reform Index)，2002年中国位居第三，2004年列第四，2005年列第二，2008年列第五，2009年又上升至第二位。总之，中国按照《福布斯》杂志的标准，属于高税负国家，因而税收体制需要做出更多改革。福布斯税负痛苦和改革指数的计算方法是将一国(或地区)6个税(费)种的法定最高税率简单相加所得结果。这6个税(费)种包括：公司和个人所得税、雇主和雇员交纳的社会保险金(Employer and Employee Social Security)销售税、财产税等。例如2009年中国的福布斯税负痛苦和改革指数为：企业最高所得税率25%+个人最高所得税率45%+Employer Social Security最高费率49%+Employee Social Security最高费率23%+增值税最高税率17%=159%。显然，用这种方法来评价中国的税负痛苦程度是存在问题的。
首先，关于中国的福布斯税负痛苦指数计算所采用的数据是存在问题的，计算指标中的雇主(企业)为员工向社会缴纳的费用占员工工资的比重为49%，员工自己缴纳的社会保险费占其工资的比重为23%。但实际情况是，按照我国现行社保制度，由单位负担的社会保险费率(养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险和基本医疗保险)大约相当于员工工资的30%左右，员工个人缴纳的部分约相当于工资的10%。根据这种实际情况，其他条件不变，中国2009年的福布斯税负痛苦指数应为132%，而不是福布斯杂志计算的159%。
其次，这里比较的是最高边际税率，我国最高边际税率在世界上的排名是靠前的，但最高边际税率并不等于总的税负水平。以所得税为例，在福布斯杂志公布的数据中，中国个人所得税最高税率为45%，低于法国(52.1%)、比利时(53.5%)、瑞典(61%)、荷兰(52%)、日本(50%)等发达国家，与加拿大、美国、澳大利亚、德国的水平大体相当。这些高于中国或与中国大体相近的国家都是发达国家，这些国家不仅人均GDP水平显著高于中国，而且收入分配的总体差异程度一般也小于中国。发达国家的收入分布往往比发展中国家更加均匀。在平均收入以及收入分配差距不突出的条件下，累进税制上的差别，的确能够说明税负水平的不同，在他们之间，福布斯指数是可比的。但中国现阶段是一个发展中国家，虽然经济总量较大，经济增长速度快，但人均水平仍较低，收入分配的差异也较大，而且还处在扩大差异的过程中，这就不能以最高税率和发达国家进行对比，并通过这种对比反映中国总体税负状况。我国达到最高纳税等级的人在纳税人中所占比例很小，适用于低税率的公司和个人占据更大比例。这样以最高的个人所得边际税率反映中国的总体税负就不十分符合中国的实际。中国现阶段的问题不是最高税率高了，而是需要对低收入人群减税，但如果以最高边际税率来反映税负痛苦程度，即使普遍降低低收入群体税率，也并不能反映在福布斯税负痛苦指数的降低上。但在经济发达国家，适用最高税率的人群在全部纳税人中所占比例比我国要高。因此用福布斯指数中的最高税率进行比较，能够更准确地反映发达国家的现实，但却不能反映我国的现实，以此为根据进行我国和国际间的比较，就会出现较大的偏差。
再来讨论我国现阶段名义税收和实际税收间的差别问题。从体制和政策变化上看，我国进入新世纪以来，的确是在减税，不仅已经采取了一系列减税措施，而且从体制改革的趋势来看，还将可能有一系列的减税措施推出。比如，2012年里将进一步降低能源资源产品、先进设备和关键零部件等商品进口关税；对小微企业提高增值税、营业税起征点，减免所得税；进一步取消不合理涉企收费项目；扩大营业税改增值税试点范围；推进物流企业的税收优惠；推进多项税收制度改革等等。但从总体上看，市场主体、特别是实体经济主体并未明显感受到减税，却反而强烈感受到缴纳的税收在不断增加，并且这种实际税负的增加速度超过了企业发展速度。如果在企业发展的基础上相应税负额度增加，应属正常，但事实上在许多情况下，税制税种税率都未变，甚至有所降低，同时企业发展也未取得进展，企业产出和利润并未增大，但实际缴纳的税费却增加了。由此便产生一个矛盾，政府特别是中央政府觉得是在不断减税，而企业和居民却增大了税负。
问题主要发生在两方面：一方面政府特别是各级地方政府，在其财政出现困难的情况下，会以各种非税项目的方式增大对企业和居民上缴的要求；另一方面，即使在税制、税种都不变，税率有所下降的条件下，各级税务部门加强征管，相对税率未下调之前，虽然税率水平有所下降，但严格按照下调后的税率水平征收。此前虽然税率水平相对较高，但政府相关部门并未真正按制度规定的税率征收，甚至对一些企业可能采取简单的包税，从而形成尽管名义税负水平较高，但实际执行的税负水平并不高的局面；减税后，虽然名义制度税负水平有所下降，但实际征缴的税费比未减税之前实际缴纳的税负水平可能还要高。一个基本事实是，尽管采取了一系列减税措施，但财政收入不仅迅速增长，而且其占GDP的比重也在持续上升。单纯的量的增长还可以解释为经济增长的拉动，但占GDP比重的上升则表明税负的相对增加，与之对应的企业和居民收入相对比重的下降，尤其是居民收入比重下降。还有一个更值得关注的原因：中国的现实税制结构——增值税、营业税、消费税、企业所得税、个人所得税5个税种的收入占到全部税收收入的90%左右。即是说，政府通常所推出的减税措施，或是只涉及其余的那13个小税种，或是即便涉及这5个税种，但严格限制在一些影响不大的要素上，如基本不涉及税率。这即是说，对于减税的观察点，不是看减了什么项目，而是看减了多大的规模。
那么，到底如何看待目前我国税负水平高低呢？横向比较看，无论是与当代发达国家还是与发展中国家比较，我国目前的宏观税负(即税收和社会保险占GDP的比重)并不算高，居世界发展中国家的中等水平。但纵向地看，我国近10年来国家财政收入的增长明显加快，远高于按现行价格计算的国民收入增长速度，进而政府所支配的国民收入的比重不断提高。也就是说，不能一般地说我国宏观税负水平过高，甚至像福布斯指数所反映的那样名列当代世界前茅，这种判断是不符合中国实际的。宏观税负(含税收和非税收入)，发达国家平均43.3%，(其中社会保险缴款占10.4%)，发展中国家平均为35.6%(其中社会保险缴款占6.9%)，以我国2009年为例约为30%，(其中国有土地使用权出让收入占4.2%，社保基金收入占3.8%)(肖捷，2010)。但必须承认，现阶段我国财政收入增速快，其在国民收入中所占比重持续提高，这种趋势需要适当控制，特别是中国处在工业化加速和市场化转轨期，与发达国家一个重要的不同在于，发达国家宏观税负占GDP比重一般是稳定的，而我国则是处于迅速增长中的，这就特别需要控制其增长速度。因为政府收入占GDP比重持续上升本身意味着在需求结构上产生对市场力量作用程度的“挤出效应”，不仅使国民经济中的政府、企业、居民三者间收入分配宏观结构失衡，这种政府对市场力量的挤出会产生经济增长的需求动力结构扭曲，致使消费需求疲软，市场力量难以充分启动，经济增长不得不持续过多地依靠政府需求，特别是政府投资需求拉动，而且会使市场化进程受阻，尤其是阻滞要素市场化的进展，进而导致资源配置效率受损，甚至加剧垄断，特别是加剧政府本身的垄断。考虑到中国现阶段经济结构中国有经济和国有企业的比重及作用，考虑到政府与国有企业间的联系，虽然国有企业的收入并非政府收入，但国有企业的主导及主体作用在一定程度上与政府收入占GDP比重持续上升的趋势相互呼应，政府对市场的替代程度会更为严重。因此就宏观财政收入政策而言，将其增长速度从近十几年显著超越经济增长速度的持续高速扩张状态，逐渐调整至与国民经济增长相互协调，逐渐实现政府、企业、居民三者间收入增长的均衡是极为必要的，从调整财政收入增速而言，现阶段适度减税是必要的，或者说合理控制财政收入增速是必要的。
在我国控制财政收入增速，使之与国民经济增长相互协调意义上的“减税”，重要的是在于调整税收负担结构，并在此基础上结合国民经济结构转变的要求，推动结构性减税，而不是简单地降低财政收入的增速。我国税收种类中流转税较多，这一方面构成我国税收增速较快的主要原因，另一方面这些流转税，包括增值税、营业税、消费税、城建税、车购税、房产契税、烟酒消费税等等，就其属性而言都是消费课税。2011年我国消费课税占税收总收入(包括增值税、营业税和消费税等)65%左右，高于一般发达国家近20个百分点(经合组织国家为31%)，表明我国目前税负责任主要集中在居民消费基础上。而同时我国个人所得税低，2011年占税收总收入为5.7%，大大低于一般发达国家(经合组织国家为25%)。说明我国目前税收负担没有落在个人收入上，尤其是我国针对普通居民的一般消费课税比重高，占总消费课税的97%(经合组织国家为65%)，针对高收入阶层的特定消费品征税(奢侈品等)比重少，占消费课税的3%(经合组织国家为35%)。这实际上使低收入居民成为税负主要承担者。个人所得税占比低，实际上使个税调节作用减弱，难以从个人收入调节方面提高结构上的公平合理性(朱青，2012)。
四、中央财政与地方财政的结构性失衡
从总体上看，我国中央与地方财政收支格局的特点是，在财政收入上，中央财政占比相对更高些，而在财政支出上，则以地方财政为主导。
先来看中央与地方的财政收入结构：突出一点是中央财政收入特别是税收收入中，中央占比大于地方。以2010年为例，中央财政收入在整个财政收入中占51.1%，地方财政收入占比为48.9%。2009年这一比重上的差距更大些，为52.4%：47.6%。自2000年以来，在我国财政收入中，中央与地方财政所占比重基本是稳定的，波动不超过2%，中央财政占比始终高于地方财政占比。在其中严格意义上的税收收入中(目前我国占财政收入的比重已近88%以上)，国税所形成的税收占55.3%，地税所形成的收入占44.7%。但在非税收入的项目中，中央与地方占比相比则显著偏低，如非税收收入(20∶80)、专项收入(14.6∶85.4)、行政事业收费(13.2∶86.8)、其他收入(33.2∶66.8)、罚没收入(3∶97)等各项数据均表明，非税收收入在地方财政收入中起的作用相对更显著。
再来看中央与地方间的财政支出结构。进入新世纪以来，我国财政支出规模不断扩大，2000-2010年间年均增长19.1%。从中央和地方财政支出占国家财政支出的比重看，近10年来，地方财政支出占比不仅高于中央财政支出占比，而且持续上升，从2000年的65.3%提升至2010年的82，2%，保持持续上升的态势。10年间地方财政支出占比提高了17个百分点，相应地，中央财政支出在国家财政支出中占比始终保持逐年下降的趋势，甚至没有出现任何反复和波动。
这就形成一个对照，在财政收入上中央占比始终高于地方，并且这种高出状态长期保持稳定，而在财政支出上地方占比始终高于中央，并且这种高出状态还在不断扩大。静态比较方面，以2010年为例，中央与地方财政收入占比为51.1∶48.9；而中央与地方财政支出占比为17.8∶82.2。纵向动态比较方面，观察2000-2010年的变化，中央与地方财政收入占比波动很小，基本上是稳定的比例，中央占比一般在53%左右(波动上下一般不超过2%)，地方占比一般在47%左右。相差最高的年份是2002年，当年，中央财政收入占比为55%，地方为45%，相差10个百分点。而同期中央与地方财政支出的占比变化很大，中央财政支出占比从2000年的34.7%持续下降至2010年的17.8%，地方财政支出占比则由65.3%升至82.2%。这种失衡构成我国与世界大多数国家的一个重要不同，欧美国家虽也采取分税制，但一般不存在中央大规模的转移支付，地方税收支出基本上依靠地方预算收入平衡，其利在于地方经济发展与地方财政收入和公共品供给相互间联系紧密，能够更充分地体现谁纳税谁受益，利于调动纳税人的积极性和明确相互的责任，其弊在于政府对缩小地方差距的作用能力受限，地方间差距缩小主要依靠要素的市场流动实现，缓慢且不稳定，但有长期效率。我国目前中央财政与地方财政收入结构与支出结构间的严重失衡，同样也会带来一系列的矛盾。
首先，在国家总的财政收入占GDP比重持续上升的基础上，中央财政收入的比重长期高于地方财政收入占比表明，不仅政府在支配国民收入中的作用程度在提高，而且主要又是中央政府的控制力度在加大，这就进一步加剧了中央政府对经济干预的垂直性和集中度，进而对社会主义市场经济改革的深入产生影响。但这种中央对经济直接干预程度的加剧，并不意味着中央宏观调控效率的提升，因为中央财政只是占有了更多的国民收入，而在财政支出上，地方财政支出又占据主要比例且不断加大。这种财政支出结构又在很大程度上削弱着中央政府财政政策的宏观效率。从某种意义上可以说，这也是一种权利与责任的不对称，财政收入更多比例由中央掌握，特别是税收性收入中央财政占比高，势必影响地方政府培育相关税源和执行相关税收政策的积极性，而财政支出又主要通过地方财政，在增大地方财政压力的同时，也会加大中央财政政策效应的不确定性，并且由于各地方财力及社会经济发展的差异，主要依靠地方财政支出来实现财政支出政策目标，会带来政策效果在不同地方的巨大差异。比如2010年我国教育支出中央财政支出占比为5.7%，地方财政为94.3%。各地方发展水平和环境的不同，肯定会严重影响教育发展的均衡性。其他在社保与就业(4.9∶95.1)、农林水事务(4.8∶95.2)、城乡社会事务(0.2∶99.8)、医疗卫生(1.5∶98.5)、环境保护(2.8∶97.2)等方面都存在类似问题。
其次，这种中央与地方财政收支结构性失衡，必然形成中央财政转移支付增大的局面。我国31个省市自治区，不论社会经济发展状况如何，其一般预算支出均大于其一般预算收入，支出/收入的比值都大于1，也就是说都有中央财政转移支付的正向支持。从体制和政策要求来说，一方面可以增强中央政府财政转移支付能力，加大扶持落后地区发展力度，促进区域间社会经济发展的均衡。以2010年为例，我国各省市地方政府一般预算支出占一般预算收入的比重，平均为180%，即地方一般预算支出额为一般预算收入额的1.82倍，其中西藏最高为15倍，其他西部地区省区中的青海、甘肃、宁夏、新疆、贵州等的支出占收入比都在3倍以上。东部沿海地区的主要省市大都在1.5倍以下，其中北京和上海最低，仅为1.15倍。中部地区及四川、云南、广西等省区，大都在2倍以上。显然，越是落后地区，中央财政转移支付支持力度相对越高，因而其一般预算支出超过其一般预算收入的程度也就越大，经济对中央财政转移支付的依赖度相应也越高。另一方面，值得注意的是，即使相对发达地区省市，也都存在中央财政的净转移支付。包括北京、上海在内其一般预算支出也高于一般预算收入，说明即使是发达省市，财政支出上的自主性也受到极大限制。其前提在于，财政收入的大部分首先要作为中央财政收入部分缴纳，再由中央财政转移支付，完成地方财政支出。这就在一定程度上限制了地方政府、特别是发达省市的主动性和积极性，各地方省市普遍不能以自身一般预算收入平衡自身一般预算支出的制度安排，特别是社会经济相对发达的省市也无以实现自身财政收支平衡。这是否表明体制上中央财政收入集权过高？这里不仅是指中央财政收入占比高，更重要的是在体制上，地方财政支出的实现要在更大程度上依赖中央财政的转移支付，而不是主要基于自身的社会经济发展形成的稳定的自身一般预算收入增长。这对地方财政收支的均衡和地方财政的稳定可持续发展都会产生不利影响。
其三，这种中央与地方财政收支结构失衡，在一定程度上会加剧地方政府性债务风险，尤其是在中央财政支出扩张，同时又要求地方财政配套的过程中，地方政府性债务会进一步放大。在中央与地方财政收支结构长期不对称的背景下，2008年采取全面反金融危机的更加积极的财政政策以来，为缓解地方财政配套资金不足的矛盾，启动了中央代发地方债和地方政府利用融资平台公司筹措项目资金的融资方式。中央代发地方债，一是规模不十分大，2009年和2010年，中央分别代发地方债券2000亿元，同时，最终风险和责任事实上也是由中央财政承担，对地方政府而言风险责任不大。真正构成风险的是地方政府性债务，地方政府性债务是指：地方政府、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司或其他单位等直接借入，拖欠或因提供担保、回购等信用支持责任，因公益性项目建设形成的债务等。显然，地方政府性债务不同于地方政府直接举债的地方政府债务。这里所说的地方政府性债务除地方政府直接举债外，还包括经费补助事业单位、公用事业单位、地方政府融资平台公司及其他单位等债务主体，所包括的范围比政府债务更广泛。④根据审计署审计结果，我国到“十一五”末(2010年年底)地方政府性债务总额已超过10.7万亿元(这是有凭证可审计的，还有一些没有凭证的)。同时，审计署审计口径中没有包含对社会保障资金缺口等债务的评估。因此，实际地方政府性债务规模比审计署公布的审计结果可能还会更大些。地方政府性债务的资金来源主要是银行贷款(79.1%)，上级财政、政府发债、其他借款等项加总只占20%左右。并且其中70%将在“十二五”期间到期。据测算，“十二五”时期，考虑到“十一五”时期形成的地方政府性债务中有7.5万亿到期，再加上利息支出和借新还旧等因素，2011-2015年会形成总量为12.5万亿元以上的资金需求。再加上社会保障基金隐性负债(包括基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险、生育保险等)，其中养老保险占社保基金支出70%，且有上升趋势。而在我国目前的实际支付中，地方政府承担了基本养老保险基金收支缺口的一部分，这部分事实上构成地方性债务中重要的隐性负债。以上是“十一五”末地方政府性债务存量将会发生的影响，从“十二五”发展来看，据预测，考虑到地方经济增长、工业化及城市化发展等多方面目标要求，“十二五”期间我国地方政府公共投资总需求估计在29.3万亿～33.9万亿元左右，而同期，地方政府投资能力(地方政府收入与地方政府消费性支出之差)在22.1万亿～24.6万亿元左右，具体数字可以再探讨，但缺口是客观的。这一缺口的存在无疑又进一步增大地方政府收支失衡的矛盾。这一缺口构成“十二五”期间地方政府性债务新增债务的基本动因(课题组，2012)。“十二五”期间地方政府性债务规模将继续扩大，偿旧债、举新债，压力都将上升，虽然期间地方政府性债务规模的增长速度可能逐年下降，且总体负债率仍能控制在警戒线之内，但必须予以高度关注。为此，调整中央与地方间的财政关系，深化财政体制改革，中央向地方转移部分财力，建立中央与地方债务分担机制，逐渐改变中央与地方财政收支结构长期失衡的状况，是极为必要的。
其四，中央与地方收支结构长期严重失衡，一方面会在体制上进一步集中中央对财政收入的控制权，同时，增大中央转移支付的强度；另一方面，会使地方经济发展在更大程度上依赖中央转移支付，模糊地方政府的责任，由此，转移支付不仅未能有效地缩小地区差别，反而可能扩大地区间竞争力和效率的差异。事实上，由于地区间的发展阶段不同，尽管中央对地方存在普遍的转移支付，尤其是对落后地区支持力度更大，但不同地区基础不同，地方政府的投资能力、投资需求、扩张速度不同，特别是不同地区政府投资的效率存在显著差异，因而财政收支状况和面临的矛盾不同。越是落后地区财政收支矛盾越尖锐，且不说政府消费性支出能力方面的差别，就投资能力和投资效率而言，发达地区显著高于落后地区，更重要的是在投资需求的增速上，我国在相当长的时期中，地方经济增长速度(GDP)及相应的当地居民储蓄增长速度，与当地固定资本形成的增长速度高度不相关。一般在经济快速发展时期，它们之间应当是高度正相关的，而我国在相当长的时期里，它们相互间呈现高度不相关的状况。主要原因在于两方面：一方面是垄断性的垂直管理的金融和银行体系，割断了当地居民储蓄与当地固定资本形成之间的体制联系，垂直的银行体系与地方经济之间缺乏充分的市场性融合；另一方面是地方固定资本投资支出的形成在难以获得银行金融市场支持，且又难以通过地方财政予以政策保障的条件下，相当大程度上依靠招商引资，即超越当地财力的限制，通过层层招商引资推动当地的发展；由此，便形成了当地经济增长和居民储蓄增长与固定资本形成增长间的不相关格局。但近年来，伴随经济发展和市场化的深入，一种新的情况开始发生，经济发展水平(不是指经济增长速度，而是指人均GDP和GDP总量达到的绝对水平)与固定资本形成增长速度之间出现负相关，主要原因在于，经济发达地区伴随增长基数效应的增强，增速开始放缓，经济水平越高，增长速度越趋缓，相应地固定资本增长速度开始放缓。同时，相对落后地区增长的梯度效应逐渐显现，经济水平相对低的区域，经济增长速度和固定资本形成增长速度相对更高。当然，这也与发达地区成本相对更高，甚至局部地区开始形成资本“过密”有关。近年来，我国固定资本增长率排序中，欠发达的中西部地区领先，东部沿海省市相对落后，上海甚至列最末位。这表明，相对发达地区的地方投资需求增长与地方投资能力增长(地方政府收入能力—地方政府消费性支出需求)间的矛盾在缓解。进而，即使同样各地方政府支出大于其收入，即使中央对落后地区转移支付相对更大，但落后地区地方财政收支矛盾仍然在相当大的可能上严重于发达省市。因为中央财政转移支付的总体力量是有限的，同时也必须考虑其效率要求，问题的关键还在于地方政府自身的一般财政收入与一般财政支出间的均衡。在同样的中央与地方财政收支失衡条件下，发达省市实现地方收支均衡的能力显然高于落后地区，因而这种普遍的收支失衡的结构在长期里很可能扩大地方差距。
高培勇教授对本文提出了重要的修改意见，特此致谢。
注释：
①参见白景明(2011，第22页)的相关论述。
②从生产角度看，GDP是各部门增加值的合计，但在第一产业，相当一部分增加值是免税的，所以到底是多交了钱，还是少算了GDP，这是值得进一步研究的。
③参见白景明(2011，第21页)的相关论述。
④我国目前“地方政府性债务”还没有形成标准的统计口径，比较权威的统计核算是根据审计署公布的审计结果(审计署审计公告2011年第35号)而得到的。
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