政府财政支出的就业效应与政策建议，本文主要内容关键词为：财政支出论文,效应论文,建议论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.45 文献标志码：A 文章编号：1674－4543（2010）03－0053－09
一、文献综述与问题提出
30多年的改革开放极大地解放了社会生产力，使我国成功地实现了由计划经济向市场经济的转轨，劳动就业也取得了巨大的成就。主要表现在：劳动力市场发育水平提高，就业总量增长，就业结构趋于多元化，城镇就业压力逐渐缓解，农村剩余劳动力大幅度减小。[1]尽管成绩骄人，但问题依然突出，尤其是我国城乡统筹就业的矛盾依然很大，约有1.7亿农村劳动力处于失业状态或隐性失业状态，农村隐性失业率高达约34.7％，而且随着城市化的发展，隐性失业显性化趋势日渐明显。早在2007年党的十七大就强调推进城乡统筹就业和平等就业，基本形成了“四位一体”的积极就业政策来缓解包括农民工、新增城镇劳动力、下岗失业人员、大中专毕业生“四重大山”的就业压力。但是，由于金融危机的影响，加上经济结构转型已经迫在眉睫，“内忧外患”使得就业压力“雪上加霜”，如何在后金融危机时代有效解决就业问题，促进经济的可持续发展是目前理论界和实业界密切关注的重大课题。
多年来有关就业问题的诸多研究表明，可以通过GDP增长带动就业增长。但由于中国巨大的人口基数以及近年来经济增长对劳动需求的拉动作用越来越呈现递减趋势，经济增长吸纳就业的能力和就业弹性系数逐年下降，使得我国目前劳动力供求矛盾十分突出，无论是从总体规模上还是从结构上，劳动力都处于相对过剩的状态，面临的就业形势十分严峻。[2～3]目前我国学者认为解决就业问题的关键在于：首先，我国三次产业的就业结构落后于工业化进程，就业增长表现出显著的多极化特征，必须遵从产业发展规律，坚持三产并举，拓展不同产业的就业空间，积极培育就业增长点；[4]尤其要积极促进第三产业发展，以劳动密集型的第三产业吸纳更多劳动力，大力发展非公有制经济和民营经济，鼓励多种形式就业以实现我国经济增长与扩大就业的长期均衡。[5～6]其次，要改善就业环境，完善就业培育制度，强化就业能力的提升，通过差异化的政策扶持和有针对性的创业培训促进创业带动就业机制形成，[7～8]并通过优化产业结构为下岗失业职工、城市新增劳动力、农民工提供大量就业机会，建立比较完善的劳资关系协调机制，以有效抑制收入差距的进一步扩大和保持未来社会经济的持续稳定发展。[9～10]再次，要进一步深化以户籍制度为核心的一系列体制和政策改革，打破城市经济垄断部门和行业的进入限制，加速城市劳动力市场一体化，从而促进劳动力流动，有效地发挥劳动力市场配置资源的功能。[11]此外，中国的政府支出增加促进就业，技术进步抑制就业，[12]政府应该在提供教育、医疗和社会保障等方面承担基本责任，加快财政支出结构转型，增加社会性支出比重以改善民生；[13]还可以通过开发农业资源、加快农村基础设施建设和调节农业结构扩张就业容量，促进农村剩余劳动力就地“转移”。[14]
人力资源和社会保障部提供的数据显示：2009年全年需要就业的人员总数超过2400万，供求缺口为1200万左右。这里所关注的是，政府财政支出的就业效应如何？政府支出增加是否必然带来就业的增长？有限的财政支出如何找准投资方向和投资领域以及如何努力挖掘出潜在的比较利益和就业机会，尽可能减小财政支出对民间投资的“挤出效应”，在有效解决就业问题的前提下平稳渡过危机并促进经济结构的根本性调整。因此，以下的安排是：第二部分实证考察了我国在新经济形势和后金融危机下所面临的就业压力；第三部分从理论上分析了政府支出的就业效应；第四部分实证分析了政府财政支出的就业效应；第五部分小结并给出进一步优化财政支出结构以促进劳动就业的政策取向与政策建议。
二、当前我国劳动就业现状的实证考察
根据经济增长理论，在其他经济增长要素相对不变的条件下，经济增长率越高，对劳动力需求就越大，即经济增长与就业增长呈正相关关系。著名的奥肯定律（Okun's Law）也表明，失业率每高于自然失业率1个百分点，实际GDP将低于潜在GDP2个百分点。失业率与实际国内生产总值呈现反比例变化的规律，即高增长往往伴随着低失业。但是目前许多国家的经济增长主要表现为生产率的提高，而不是提供了更多的就业。中国改革开放30多年的经济增长主要表现为出口拉动的外向型增长模式和投资驱动的粗放型增长模式，全要素生产率的贡献率较低，经济增长对劳动就业的拉动作用并不明显。相对于中国这样一个人口大国，即使是通过经济增长能够创造就业增长，有限的就业岗位也难以填补巨大的失业缺口，也远远不能满足我国日益增长的劳动力人口对就业的需求，尤其是农村剩余劳动力向城镇转移的巨大缺口对就业的需求。
国家统计局数据表明，20世纪80年代，GDP每增长1个百分点，可增加240万个就业岗位，而90年代以来，只能增加70万个。最近的研究表明，GDP每增长一个百分点，可以新增约100万人就业。① 根据《2007年国民经济和社会发展统计公报》数据，2007年我国15～59岁人口总计为91129万人，就业人数为76990万人，未实现就业人数为14939万人。这些就业缺口中以农民工的就业形势最为严峻。这不仅因为农民工数量庞大，而且因为农民工大多是观念陈旧、文化层次较低、缺乏专业技能的弱势群体，还不具备或缺乏融入城市的“资本”。就农民工而言，目前共有2.1亿（广义农民工），其中包括离土不离乡的0.8亿乡镇企业职工，还有1.3亿流动就业的农民工（狭义农民工）。高达2.1亿的农民工群体，占中国总人口比例的近1／6。2008年，中国农民人均纯收入预计4700元，其中近40％为工资性收入，主要来自农民外出务工。如果农民工大批失业持续半年以上，将严重危及农民收入增长，加剧土地纠纷，抑制农村消费，严重影响内需增长和经济可持续发展。目前城市农民工大规模失业和“回流”返乡，进一步加剧了农村的就业压力和农地冲突。财经网“农民工失业调查”结果显示：2008年底提前返乡的农民工逾1000万人，失业的农民工更远超此数。在2009年2月，农业问题权威专家陈锡文根据农业部对中国输出农民工比较多的15个省、150个村的抽样调查分析认为，中国目前共有1.3亿外出农民工，其中约有15％共计2000万外出农民工因金融危机失业返乡，2009年将面临农业生产滑坡、农民收入徘徊、农村发展势头逆转的风险。② 因此，无论是从劳动力供给的基本状况看，还是城镇化的发展趋势分析，都预示着农民工的规模将继续扩大，就业形势非常严峻。
同时来自教育部的信息显示：2008年中国高校毕业生达到创纪录的559万人，比去年增加64万人。由于2007年尚有70～80万大学生未能就业，因此，2008年实际需要就业的大学生将超过600万人。而最新数据显示：2009年将有610万应届大学毕业生，近100万往届未就业大学生正在努力寻找工作。③ 另据劳动和社会保障部预测：“十一五”期间，全国城镇每年新增劳动力1000万人，城乡新增劳动力每年平均达到了2000万人。
人口基数大造成劳动力资源相对过剩，再加上金融危机这个客观事实，经济社会发展中的一些矛盾更加突出，要求中国经济必须科学地规划投资方向以有效缓解就业矛盾，促进社会经济持续、健康、稳定发展。2008年政府为了应对国际金融危机，曾经出台了4万亿元投资计划，项目大体构成是：民生工程4000亿元，农村民生工程3700亿元，基础设施建设15000亿元，社会事业1500亿元，节能减排和生态工程2100亿元，结构调整和技术改造3700亿元，汶川地震灾后重建10000亿元。④ 总体上看，这些财政支出中资本密集型的投资项目所占较多，但主要还是集中在基础设施建设和民生工程方面。事实上，政府支出不能单纯强调其覆盖范围有多大，而是要更多考虑怎样支出才是最有效的。420亿元就业专项资金和4万亿元扩大内需的财政支出究竟能产生怎样的就业效应，这是解决民生问题的关键，也是有效应对金融危机的关键所在。
三、财政支出的就业效应：理论分析
公共财政支出是政府对财政支出的项目和规模进行调节以影响社会总需求进而影响经济总量的手段。政府公共财政支出的结构，直接或间接地影响社会经济结构的各个方面包括社会总供需结构、产业结构、就业结构等。财政支出的总量与结构反映了政府权力介入经济生活和社会生活的广度和深度，也反映了公共财政在经济和社会生活中的地位与作用。
根据凯恩斯的经济增长理论，只要经济增长低于充分就业的水平，就可以通过总需求管理政策即扩张性财政政策或扩张性货币政策增加总需求，从而在不会引起通货膨胀的前提下提高整个经济体的就业水平。凯恩斯的需求管理理论产生于20世纪30年代的大萧条时代，面对大量的失业人口和过剩产品，凯恩斯认为发达国家劳动力和产品大量过剩，经济萧条不是总供给过剩的问题，而是有效需求不足导致的失业和衰退。为了使经济达到充分就业水平，国家必须干预经济，通过增加公共投资等财政措施以提高有效需求。凯恩斯的需求管理政策帮助美国渡过了经济危机。但到了20世纪60年代末和70年代初，由于石油危机等不利因素的影响，美国经济再次陷入衰退之中。这时，凯恩斯的需求管理政策换来的是滞胀，是经济发展的停滞、高失业和通货膨胀的居高不下。于是，菲利普斯对凯恩斯的模型进行了修正，认为通货膨胀与失业之间存在交替关系，当失业率为自然失业率时，通货膨胀率为零。[15]即反周期而行的扩张性财政政策或货币政策尽管可以不断地增加就业，但却是以增加通货膨胀为代价。菲利普斯曲线所反映的失业与通货膨胀之间的交替关系基本符合20世纪50～60年代西方国家的实际情况。到了70年代末期，石油价格不断上涨彰显成本推动型通货膨胀，失业与通货膨胀之间又不存在这种交替关系了。于是，费尔普斯引入适应性预期概念，把菲利普斯曲线分为短期与长期菲利普斯曲线。[16]短期菲利普斯曲线就是预期通货膨胀率保持不变的情况下，实际通货膨胀率与失业率之间关系的曲线，即当通货膨胀率不太高时，工人还没有形成新的通货膨胀预期，这时失业率与通货膨胀率之间存在着一定的替代关系。因而在短期中引起通货膨胀率上升的扩张性财政政策与货币政策是可以起到减少失业的目的，即宏观经济政策具有短期有效性。而在长期中，工人将根据实际发生的情况不断调整自己的预期，工人预期通货膨胀率与实际通货膨胀率随着时间的推移会接近或基本一致，这时工人会要求改变名义工资，以使实际工资维持不变。工资的上升增加了企业成本，迫使企业不得不作出裁员的决定，从而使得较高的通货膨胀率失去了减少失业的作用。长期的菲利普斯曲线表明无论通货膨胀率如何变动，失业率总是固定在自然失业率的水平上，这时以提高通货膨胀为代价的扩张性财政政策与货币政策并不能增加就业，宏观经济政策具有长期无效性。由此，通货膨胀率与失业率之间只存在短期的替代关系而不存在长期的替代关系。同时，费尔普斯的研究还表明，就业既不是由劳动力需求也不是由劳动力供给决定，而是由空缺的工作岗位和失业的工人共同决定的。
由此，我们有理由认为，就业状况的改变是微观主体政府和失业者双方共同努力的结果，只有政府治理能力与失业者就业能力共同提高并形成互动和协调机制，才能最大限度地提高就业质量。在宏观经济学中，失业总体上被分为摩擦性失业、结构性失业和周期性失业三种形式。摩擦性失业是由于难以避免的、劳动力正常流动（如转业）而引起的失业，是由于找一份工作需要时间而引起的，属于短期性、局部性失业，主要根源在于劳动力供给方；结构性失业是由于经济结构变动使得劳动力需求与供给不匹配而造成的失业，其特点是既有失业，又有职位空缺，主要根源在于劳动力需求方。即便是经济实现了充分就业，这两种失业仍然存在，因此，这两种失业被称作自然失业。在现实的经济生活中，观念、技术、地域等因素都可能导致自然失业的产生。自然失业并不完全意味着工作岗位的缺乏，其特点表现为既有失业，又有岗位空缺，通过调整产业结构、技能培训、建立畅通的信息机制和劳动力自由流动机制等政策措施就可以把失业者和空缺岗位连接起来。而周期性失业是由于经济处于衰退期或萧条期时，总需求不足或整个经济的支出和产出下降而造成的失业。宏观经济学给出了估算自然失业率的方法，即：自然失业率＝离职率／（离职率＋就职率），表示稳定状态时的自然失业率取决于离职率和就业率的大小。离职率越高，失业率越高；就职率越高，失业率越低。其政策意义在于：任何一种旨在降低自然失业率的政策都应该能够降低离职率（失业率），或提高就业率。同样，任何一种影响离职率和就业率的政策也会改变自然失业率。由于工资率越高则失业率越高，即实际工资刚性降低了就业率而提高了失业率，所以，政府难以做到使失业者轻而易举地找到工作，更难以轻松地使工资接近均衡水平，当实际工资高于供求均衡水平时，就会产生非自愿失业。作为一种持续存在的现象，自然失业率并不是一个不变的常数，诸多可变因素都可以影响到自然失业率的水平，如生产效率提高、技术进步、产业结构调整、宏观经济政策改变以及劳动力市场的相关情况（包括供求信息、职业培训、失业保障制度等）都是决定自然失业率大小或引起自然失业率变动的重要因素。在一个经济体中，总失业水平中自然失业和周期性失业构成的相对比例大小，决定着政策设计的主要方向和实施效果。因此，在降低自然失业率上公共政策并非无能为力，劳动密集型产业和服务业的发展、职业和技能培训、失业保障制度、最低工资法、工会力量等往往都是主要的影响因素，不同的政策选择和投资方向都对自然失业率有重要影响。例如通过增加财政支出加强职业技能培训，加大教育力度等措施培育和提升失业者的就业能力；通过税收减免和财政支出政策扶持民营企业发展以减小政府支出对民营企业的“挤出效应”，进一步稳定和增强民营企业的就业吸纳能力；通过财政转移支付逐步建立起覆盖城乡的社会保障制度等。这些支出政策无疑都可以通过离职率的减小和就职率的提高而降低摩擦性失业和结构性失业水平，最终降低自然失业率，提高财政支出的就业效应。
因此，应对当期金融危机，政府除了通过我们所熟知的财政政策和货币政策刺激总需求而减小周期性失业以外，也可以通过一系列财政支出政策改变自然失业率的水平，以抵偿金融危机减缓经济增长速度而导致的周期性失业率上升。因此，无论从短期还是长期来看，政府支出都是治理失业的一项重要举措，但要有效治理失业，政府支出应该更多地根据就业吸纳能力的大小来决定投资领域和投资方向，更为重要的是，合理的政策要相互配套、环环相扣才能有效实施。否则，再好的制度和政策也会流于形式，再多的投资支出也会变成沉淀成本。⑤ 目前为了减少周期性失业，各地都不同程度地加大了职业技能培训和投资，有些地方甚至以发放培训券来鼓励失业人员参加技能培训，但似乎效果甚微，失业者对政府的“热情”表现出少有的“淡定”。投资支出更多向培训倾斜固然重要，恐怕更为重要的还在于就业观念的转变和就业服务体系的配套与完善。
四、财政支出的就业效应：实证分析
目前，在金融危机的阴云还没有完全退去的情况下，受经济结构转型和加速城市化影响，就业矛盾更加突出。政府实行的刺激经济政策能否有效扩大内需和拉动就业增长受到广泛关注甚至置疑。除了理论分析外，从实证角度探究财政政策的就业效应更具有现实意义。这里选择财政支出的主要形式——政府购买性支出作为主要研究对象来探讨财政支出的就业效应。从政府购买支出结构看，主要包括经济建设性支出、国防性支出、行政管理性支出、文教与社会保障性支出四大类（如图1所示）。
图1 政府支出的基本结构
在政府财政支出中，能够产生就业效应的主要是购买性支出中的投资支出，包括经济建设类支出（物质资本投资为主）和社会文教类支出（人力资本投资为主），但究竟能够产生多大的就业效应或就业弹性，是需要论证的命题。行政管理支出和国防支出可以视为沉淀性支出，基本不产生就业效应。⑥ 而转移性支出是指面向全国的各项社会保障支出（包括养老保险基金补贴、国有企业下岗职工基本生活保障补助、城市居民最低生活保障补助、抚恤和社会福利救济等），与购买性支出相比数量较小，而且与就业效应的相关性不大。
表1反映了1990～2007年我国GDP、就业人数与财政支出的变化情况。从表1可以看出，20世纪90年代以来财政支出随着GDP的增长而快速增长，从1990年的3083.59亿元增长到2007年的49781.35亿元，不到20年的时间增长了16倍多。其中，以行政管理和国防为主的消费性支出占财政支出比重也有所增加，在22％～27％之间振荡。而投资性支出呈现下降趋势，特别是从2002年开始，投资性支出占财政支出的份额下降到60％以下，2007年投资性支出占整个财政支出的比例下降到52.2％。说明财政支出正在向民生领域逐渐倾斜。
从表2可以看出，20世纪90年代以来我国的就业弹性普遍较低，除1990年外，其他年份GDP增长产生的就业弹性都在0.2以下，2005年以后GDP就业弹性甚至还低于0.1。说明我国经济的持续增长对就业的拉动作用很小。相比而言，政府购买对GDP增长的贡献较大，平均值为0.66，有些年份甚至大于1。同时，政府投资性支出的就业弹性比GDP就业弹性明显要强，平均值为0.66，与政府购买对GDP贡献的弹性大体一致。
从图2中可以更为清楚地看到GDP就业弹性与经济增长非一致性以及政府投资性支出的就业弹性明显大于GDP就业弹性的事实。
图2 GDP就业弹性与投资支出就业弹性
以上分析可以看出，首先，政府购买可以促进经济增长，但经济增长对就业的拉动作用很弱或不明显，说明宏观经济政策可以通过“增投资”、“扩内需”而“保增长”，但难以通过“保增长”而实现“促就业”。其次，政府增加支出尤其是投资性支出，可以增加就业效应。一般而言，经济建设类投资只具有短期的就业效应，而社会文教类投资具有长期就业效应。目前刺激经济的投资性支出，从投资的方向看，多数属于建设类投资，可以解决短期的就业困境，却不具有长期就业效应。⑦ 而且有些项目属于只能增加产出，起到“保增长”的作用，但难以挖掘就业潜力而发挥“促就业”的作用。政府支出的方向决定就业结构和就业规模，一系列就业政策只有通过优化组合、配套实施才能真正发挥作用。
五、结论与政策建议
多年来我国政府制定了一系列创造就业岗位的具体政策，如税收减免、失业补助、技能培训等，但似乎政策的实施并没有收到预期的效果。对此，从理论和实证两个方面详细分析了当前我国经济转型背景下政府支出的就业效应，其政策意义在于：首先，要加快公共财政体制建设，不断优化财政支出结构。建设性投资的方向和规模应该更多向能够提供更多就业岗位的劳动密集型产业和第三产业倾斜，加大对就业吸纳能力较大、投入少、见效快的民营企业的政策性鼓励和资金扶持；要加大对垄断行业的税收力度，如果能够逐渐打破行业垄断，尤其是打破医疗、教育、能源等高端服务业的垄断，则能够释放出更大的就业空间。其次，财政支出要进一步向农业倾斜，要继续加大对农业的支持力度。随着城市化进程的加速和农村剩余劳动力转移问题的突出，隐性失业显性化趋势明显增强，大量的农村剩余劳动力不可能在短时间内仅仅依靠城市化来解决，除了大力发展第三产业促进就业外，还需要进一步挖掘第一产业的就业潜力，通过农业技术创新和农业产业结构调整，形成农产品加工产业链，提高农村自身吸纳就业的能力。再次，财政支出要加大就业、创业培训和人力资本投资力度，更要建立规范和配套的就业服务体系。在职业培训中不仅要加强对失业者就业观念的引导和塑造，加大对下岗职工尤其是失业农民工的培训力度，加强职业培训的针对性，努力在城市环保、文化娱乐、餐饮、保姆市场等社会服务方面创造再就业机会，多渠道开发就业岗位、多种形式鼓励非正式部门和非正规就业的“正规”发展；更要在城乡统一的劳动力市场机制下完善就业服务体系，通过提供一系列配套的就业服务包括信息提供、就业咨询、技能培训以及风险规避、规范管理等制度措施，创造出良好的就业和创业环境，规范就业市场，完善就业制度，提高就业政策的运作效率。
综上，“救经济”首先应该“先就业”。尽管财政支出对促进就业只具有短期效应而不具有明显的长期效应，但是，治标为治本赢得时间。面对2009年2000万失业农民工，1200万城镇就业缺口，610万大学毕业生和近100万往届未就业大学生，2010年必将是大治之年。为了尽可能弱化金融危机对实体经济的冲击，刺激经济增长的财政支出政策和措施应该更多地向解决民生问题和扩大劳动就业领域倾斜，避免“换汤不换药”的低效投资和10万元投资才解决一个就业问题的尴尬局面。在目前“一岗难求”的就业压力下，我们既需要短期就业效应以应对金融危机，更需要长效就业机制促进城市化和工业化的健康发展。增强政府支出的就业效应，重要的是政府公共投资计划必须找准方向才有可能最大限度地挖掘和创造出潜在的就业机会或就业岗位。而更为关键的是，还在于实际操作中各级政府和政策执行者的通力配合，加强政策实施的系统性、衔接性、融合性、配套性，使政府权力能够恰如其分、恰到好处地介入到市场中，使制定出来的一系列合理化就业政策得以有效实施。总之，解决就业问题是一个长期、持续和渐进的过程，需要多项宏观政策与微观机制的反复协调与优化整合，只有政府治理能力和失业者就业能力共同提高并相互配合，只有各种措施多管齐下，短期政策与长效机制协同共进，才能走出困境，迎来“柳暗花明又一村”的良好局面。
收稿日期：2009－12－31
注释：
① 数据来源于http://news.QQ.com.
② 数据来自财经网：www.caijing.com.
③ 数据来自http://news.QQ.com.
④ 数据来自http://www.sina.com.cn：“发改委详解4万亿投资去向”。
⑤ 根据国家统计局网站中《改革开放30年我国经济社会发展系列报告之六中：人口素质全面提高就业人员成倍增加》一文中数据显示：2007年，全国共有各类职业介绍机构37897所，年末共有就业训练中心3173个，民办培训机构21811个，全年共开展培训1960万人次。全年共有643万失业人员和下岗职工参加了再就业培训，64万人参加了创业培训。年末全国共有职业技能鉴定机构7794个，全年共有1223万人参加了职业技能鉴定。培训力度也不算太小，产生的就业效应有多大呢？
⑥ 我国多年来行政管理费用一直远远高于发达国家，可以通过进一步节省行政管理费用而用于投资性支出和转移性支付方面，以进一步增加就业效应。
⑦ 除非是长期进行持续性经济建设类投资，尽管可以产生持续性就业效应，但这将使经济陷入投资为主的粗放型模式陷阱。
标签：自然失业率论文; 财政支出论文; 通货膨胀率论文; 政府支出论文; 宏观经济论文; 国内宏观论文; 美国金融危机论文; 投资结构论文; 经济增长论文; 经济论文; 失业率论文; 经济学论文;