日本森林#183;林业改革状况剖析，本文主要内容关键词为：日本论文,林业论文,状况论文,森林论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F416.88（313） 文献标识码：A 文章编号：1003 —7411（2000）03—0081—（04）
森林是木材和其他林副产品的主要来源，并具有保全水土、涵养水源、保健疗养、净化空气、防治污染、美化环境等综合功能，是宝贵的社会资本。林业是从森林获得木材等可能再生的生产物，并依靠科学管理造林、营林的产业，既具有为国家建设和民众生活提供所需木材及其他林副产品的功能，又具有维护、改善和创造生态环境的作用。在过去的漫长岁月里，发达国家在经济增长至上观念下，经过了“森林主宰人类→人类破坏森林→人类主宰森林”阶段，以牺牲自然资源和生态环境为代价实现了现代文明。然而在痛思之后，人类发现自酿危机，转而想往回归自然。于是，各国尤其是资源极度匮乏、岛国危机意识极重的日本，开始以人与自然协调为目标，致力于森林·林业的调整与改革。
一、日本的森林资源与经营状况
（一）屈指可数的森林之国
日本是个南北狭长、气候、地理条件差异比较大的岛国。这里分布着亚寒带针叶林、寒温带落叶阔叶林和暖温带常绿阔叶林。森林面积为2515万公顷，覆盖率为67.1%，蓄积量为35亿m[3]，而且以人工林材为中心每年大约增加7000万m[3]。
日本的森林按所有权可分为国有林、公有林、私有林，面积分别占全国森林面积的31.2%、10.7%、58.1%，蓄积量分别占全国的27.3%、10%、62.7%；按立木地可分为人工林、天然林，面积分别占全国的41%、53.6%（此外，无立木地等占5.4%）， 蓄积量分别占全国的51%、49%。
日本的森林资源以林木为主，北海道和本州北部多是森林尤多；本州南部是棕壤和红壤，多为常青棕木。全国有天然林1338万公顷，盛产椴松、虾夷松、山毛榉、橡树等。人工林1040万公顷，其中杉、 柏占7成，而且以西南日本为中心逐渐进入成熟期，树龄35岁以下需要抚育采伐、间伐的占7成。此外，林下植物、野生动物、 土壤微生物等资源也不少。 例如， 食用和非食用特种用途林产品的年生产额分别达到了约3700亿日元和3900亿日元。
从国别比较来看，虽然日本的国土面积不到世界的0.3%， 居世界第60位，但是如表1所示，其森林覆盖率比较高，居世界第12位（120个国家与地区，1994年，下同），森林面积居世界第26位，木材采伐量居世界第27位，是世界上屈指可数的森林之国之一。
（二）官民分掌林业经营
日本的林业经营是适应其所有制，在国家统一政策计划下，各自分管展开的。
国有林事业始于战后初期的1947年。当时，在统一林业行政之际，考虑到有计划地将木材和其他林副产品的销售收入用于森林建设，进行有效的事业运营，促进国家财政重组等因素，根据以独立核算制度为前提的企业特别会计制度，开始了现行的国有林事业。经济恢复时期，为尽快改变战时和战后初期森林荒废局面，积极开展植树造林活动。经济高度增长时期，为适应木材需要扩大和木材价格上涨局面，按照《国有林生产力增强计划》（1957年）、《木材增产计划》（1961年）要求，努力增产木材和扩大营造杉树等针叶林，对日本的经济发展和改善财政状况发挥了重要作用。70年代以来，适应国民对森林功能多样化的要求，开始转换森林建设方针，对人工林的抚育、间伐等进行适当调整，推行长伐期施业、复层林施业、育成天然林施业，进而按功能将国有林分成国土保全林、自然维持林、森林空间利用林、木材生产林，展开以高度发挥公益功能为目标的管理经营。
表1 森森面积、覆盖率、木材采伐量的比较（120国家或地区）
亚洲日本韩国朝鲜中国印度
森林面积53587
2500646737 130506850
(万公顷)
※2525
世界次位4
26 71 65 710
森林覆盖19.466.265.1
61.113.6 20.8
率(%) ※67.1
世界次位6
12 16 18 93
83
木材采伐114663 2326649429 3003629916
量(万m[3]) ……
世界次位1
27 69 78 24
印尼
非洲
欧洲 北美洲 南美洲 大洋州 世界计
森林面积
11177 72144 15866 86521
84638
20006 413801
(万公顷)
世界次位
8 3 6 1
2
5
森林覆盖
58.7
23.8
32.4
38.647.523.4
30.9
世界次位
19 4 3 2
1
5
木材采伐
18589 58347 34251 76069
39197
5006
341104
量(万m[3])
世界次位
7 3 6 2
5
4
注：面积、覆盖率为1994年，采伐量为1995年，※为1996年。欧洲部分不含原苏联。
资料来源：根据（日）《世界国势国绘》1998年版P279—281制表。
二、林业改革的主要背景
（一）林业经营效益恶化
日本林业以山区为中心，具有小规模分散经营的特点。加之受地形上的制约，栽植、抚育、采伐、搬运等费用加大，成本比较高。在木材贸易逐步自由化后，国产木材增长迟缓，进口木材占木材供应量的比率从1986年的66.5%，增加到现在的80%，而且其构成发生变化，原木减少，加工品增加。在木材自给率降低、事业规模缩小、工资等经营成本上涨的形势下，造林投资的收益率由1965年的6.3%降至1991年的1.3%（杉树林）；林户户均林业所得由1987年的34.1万日元降至1991年的31.3万日元；木材、木制品制造业和销售业者负债1 千万日元以上的企业破产件数，在进入90年代以后不断增加；国有林事业连年亏损，累计债务额由1987年的16980亿日元猛增至1998年的38000亿日元。处于不景气状态的森林·林业经营期待通过调整、改革摆脱困境。
（二）林业劳动力老龄化
林业劳动力是森林·林业再生产的首要因素。这一因素的老龄化和人数减少，制约着日本森林·林业的发展。究其原因，主要是林业工人工作条件和工资待遇比其他行业差。据统计，林业工人工伤频率（＝工伤人数÷合计工作时间×100万）、 工伤强度（＝损失工作日数÷合计工作时间×1000）分别相当于制造业的6倍以上和4倍以上；从事木材伐运作业的工人与从事建筑业室外作业的工人日工资之差，1987为660 日元，而进入90年代以后扩大到1600多日元。林业就业人数从1960年的44万人减少到90年代初的11万人，老龄化指数从1960年的23.7%、1980年的47%增加到90年代初的67.9%，如何培养林业后继人已成为亟待解决的问题。
（三）宜林地有限，林主不在者森林经营不善
日本国土本来就狭小，1975～1996年道路、住宅、工业及其他用地又从499万公顷增至599万公顷，宜林地减少，森林面积减少16万公顷。这意味着外延扩大造林的余地已经不大，需要在复层林、伐期长期化等方面做文章。同时，随着山村人口的外流和老龄化，不在山村者所有的森林面积所占比率从1970年的14.9%增加到90年代初的21.8%，至今这一趋势尚未得到彻底遏制，严重地影响着林业经营，急需加以解决。
（四）可持续发展意识高涨
从世界范围来看，以伴随人口增加而对粮食和烧柴需求大量增加为背景，森林以平均每年1100万公顷的速度减少。由此，1997年的京都召开的气候变异框架条约第三次成员国会议议定书，把森林可持续经营和推进植树列入各国必须采取的政策措施。60年代有过四大公害教训的日本国民的环境共生意识及生态圈、流域圈、生活经济圈意识也迅速提高。这种国内外可持续发展意识的高涨，呼唤着森林·林业的调整、改革。
（五）振兴山村对策强化
过密·过疏问题是长期困扰日本的重大难题之一，而山村又是其中的难中之难。为谋求均衡发展，日本制定了振兴山村的法律政策，并连续实施治山事业五年计划，旨在形成安全而润美的国土基础，推动水源区森林建设，保护进而创造绿色生活环境。与此相适应，开展了民有林直辖治山事业、国有林直辖治山事业、水源地区荒废森林综合整备事业等。这既为森林·林业调整和改革创造了有利条件，也成为促进这种调整与改革的巨大动力。
三、森林·林业改革的方向与施策
（一）国有林事业的改革
近年来，日本国民对环保、可持续发展益发关心，强烈要求政府把国有林作为国民共同财产加强管理，充分发挥和增进森林的公益功能，在这种大气候下，农林省提出国有林事业改革的方向：调整管理经营重点，实行组织合理化，改革会计制度，处理积欠债务。
首先，提出国有林事业管理经营的目标是：维持、增进公益功能，同时通过有计划地持续供应林产品和国有林综合功能的充分发挥，振兴地区产业，提高当地居民福利。为此，要由现行的以提供林产品为重点的管理经营，转向以维持、增进公益功能为目的的管理经营。根据1996年11月修订后的《关于森林资源的基本计划》，对现行国有林的功能分类进行调整（参见图表1），强化公益功能。一是重视保持水土功能， 把最宜于保持水土、涵养水源部分划归重视水土保持林，积极地展开复层林施业、长伐期施业，同时实施适当的间伐等。二是重视森林与人类共生功能，把森林生态保持功能和保健文化功能高的部分划归重视共生林，有效地利用保护林制度，强化对有原生自然环境的森林的保护，维持生物多样性，推动森林景观娱乐设施等建设，促进森林空间的利用。三是重视资源循环利用功能，把部分木材生产林划归重视资源循环利用林，一方面发挥其公益功能，另一方面高效地生产环境负荷少的木材。改革后，公益林的比率由46%增至79%。
图1 国有林建设方向的调整
其次，改革管理体制。一是按行政改革的方向，尽快确立高效率的管理经营体制，为此要将采伐、造林等工作全面委托给民间事业者，与民有林合作、协调，推进森林流域管理体制，适应流域特点建设森林、发展林业生产。二是按照森林流域管理的观点，将营林署等现场组织改编为流域单位，在充分考虑就业和劳资关系的前提下精简国有林管理经营体制。三是进一步实行国有林事业实施状况信息公开和经营计划公开，听取民众意见，支持民众参加造林活动。
最后，转换会计制度，处理积欠债务。现行的企业特别会计制度以独立核算制为前提，改革后的特别会计制度转为以经费划拨为前提，即由一般会计划拨发挥国有林公益功能所必要的维护管理和森林建设经费。在向新会计制度过渡的1998年10月，估算积欠债务约为3.8 万亿日元。营林当局决定，国有林事业要尽可能地通过自助努力来处理债务问题，防止债务累增；对现有债务，1 万亿日元由国有林事业特别会计在50年内偿还，其余2.8万亿日元归入一般会计（整理基金特别会计）。
（二）森林建设的方向与运作
日本森林建设的基本方针是：适应国民对森林功能多样化的要求，提高森林质量，进一步发挥公益功能。目标方向有三：保持水土、森林与人类共生，资源循环利用。为实现上述方针目标，在具体动作中特别强调以下几点：
第一，有重点地进行间伐。间伐是以人工稀疏代替自然稀疏，在森林成熟前定期伐除部分乔木和灌木的一项育林措施。它具有使林木获得良好生长环境、增强森林抗风雪能力、防止病虫害、促进下层植被繁茂以保持水土和生物多样性等效果。目前实施间伐的只占对象林龄民营人工林的50%。为推动这项工作，日本强调：地区各有关方结成一体，有计划地间伐；联合购置高效间伐机械；加强路网建设，方便间伐材的生产、运输；开发以小径木为原料的产品，扩大间伐材的利用途径等。
第二，加强市町村与民众参与的作用。市町村尤其是林山村最了解本地区的森林状况、林业动向以及林业所有者的意向，因此农林当局强调充分发挥他们的作用，适应地情进行森林建设，在扩充现行森林计划制度的同时，通过森林、山村、国土保全等方面的地方财政措置，加强对市町村森林建设活动的资助。为了取得国民对森林建设重要性的广泛的理解与参与，还决定进一步开展森林教育等活动，普及森林、林业知识，体验绿色的恩惠，进而动员他们以捐款、志愿者活动等方式参与造林、护林活动。
第三，加强森林流域管理体制。日本发扬以流域为单位进行林木生产和地区行政活动的传统，实行了森林流域管理体制。近几年，地处下游的地方自治体以资助森林建设资金、签订分收林契约、取得水源林等形式，与上游的地方自治体合作建设森林的越来越多。据1997年末调查，全国已有86例。其中，1986～1997年35例，是1976～1985年（16例）的2倍多，1966～1975年（9例）的近4倍。此外，在北海道等地的81 个市町村，渔业方面也连续参与森林建设。农林当局决定，将大力强化这种由林业、木材产业与河道管理者、下游受益者等共同参与的森林流域管理体制。
第四，扶持林业事业体和林业劳动者。为克服林业小规模分散经营和林业劳动者老龄化带来的诸多问题，日本一方面在加强对扩大林业经营规模、林业公社和林业开发公团等林业经营体的支持力度；一方面通过促进广域合并和事业多样化，强化林业组合的经营基础；同时，以“确保林业劳动力支援中心”为核心，改善就业管理，培养林业人才。
（三）林业金融与税制的改善
日本为解决林业资金短缺问题，除继续给造林、林道、改善林业结构等提供必要的长期低息贷款，增加林产品流通合理化所需机械、设施的贷款额度外，还创设“青年林业者培养保障资金”、“林业劳动福利设施资金”、“推动木材产业等高度化资金”，以及由农林渔业信用基金为林业、林产品经营所需融资提供债务保证制度。同时，又采取了税制优惠措施。在国税方面，延长法人税留成所得特别扣除适用期限，延长山林所得的森林计划特别扣除适用期限，延长森林组织等的机械特别折旧适用期限等；在地税方面，把太阳能木材干燥装置、木屑燃烧装置等纳入固定资产税课税标准特例对象，等等。
（四）森林·林业的国际合作
日本从地球环境及其木材进口国的地位考虑，在森林·林业改革中比较重视国际合作，提出“为可持续森林经营做出国际贡献”。其国际合作强调三个方面：一是双边林业合作，通过国际协力事业团，派遣专家，接纳研修人员，援助器材，提供与前述合作有机联系的项目方式的技术合作，以及无偿资金援助、开发合作调查、技术指导；通过海外经济合作基金对大型造林项目提供有偿资金合作。二是通过国际机构进行合作，如向国际热带木材机构捐赠所需经费，用来扶持提高热带木材附加价值的生产国的木材加工产业；向联合国粮食及农业组织派遣专家和损款，用来推动“热带林行动计划”；按照1997年“推进国际森林建设恳谈会”精神，加强人才培养、技术转让和资金资助，促进“绿色网络”的确立。三是调查研究合作，主要是森林资源调查、示范造林计划调查、热带林的木材利用、生态功能和地球环境变化等调查研究。
综上所述，近年来，日本在加紧森林·林业的调整与改革。从总体上看，此项改革是以增加森林·林业的公益功能为核心的。考虑到它与增产木材的矛盾、国有林事业的巨大积欠债务、小规模分散经营的林业结构的弊端等，可以说这一改革充满坎坷，不会一帆风顺。但是日本强化林业国际合作的姿态值得关注，可能成为我国林业借助外力求发展的契机。
收稿日期：2000—04—15