政府绩效预算执行控制改革研究，本文主要内容关键词为：绩效论文,预算执行论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
绩效预算执行是利用现有资源贯彻执行绩效预算编制政策的阶段，绩效预算执行要关注预算执行本身的三项基本职能：稳定宏观经济运行，优化资源配置，提高资源利用效率和效果。同时，作为绩效预算编制职能的延续，预算执行还必须落实预算编制的控制公共资源、制定未来资源配置计划和管理资源的功能。绩效预算管理从资源配置的宏观绩效、分配绩效、使用的效率和有效性三个方面关注预算绩效，但在执行阶段更偏重于部门层次的分配绩效和资源使用的效率、有效性。按照预算执行的一般要求，绩效预算执行也必须关注以下四个方面：(1)确保依照财政政策法令赋予的权限执行预算。(2)预算执行能适应宏观经济的变化。(3)解决预算执行过程中的问题。(4)高效率和有效地管理资源的采购和使用。上述绩效预算执行要求都对资源控制和使用提出了新的要求，本论文从绩效预算执行控制模式、内部控制、外部控制、管理责任以及我国绩效预算执行控制改革建议五个方面进行研究。
一、绩效预算执行控制模式
预算控制经历了三个阶段：通过中央机构对支出项目进行外部控制；通过支出部门对投入进行内部控制；以及对产出的管理决策自由和责任。传统的预算控制制度着重点是遵照执行，即通过详细的投入控制保证不透支和不改变执行中的预算内容。这种方法的目的是确保财政纪律，但存在两个问题，一方面是过细的控制耗费大量的时间和资源，使得预算僵硬，没有给予预算管理者应有的灵活性；另一方面，传统的预算控制方法关注对公共物品的资金支付，但问题往往发生在其他地方(如人员过多、权力集中、公共服务资金支付拖欠)。
在预算发展的各个阶段，所有的国家都建立了外部控制，某些国家甚至在其预算体制已经高度发展的情况下仍然坚持外部控制；很多国家则已经转向了内部控制。也有一些国家开始强调管理责任和产出及结果控制。OECD国家经验表明，绩效预算控制改革的顺序是政府在对支出具有强有力的外部控制之后，才转向内部控制，同样在内部控制成熟以后再强调产出和结果控制。如果不遵从这样的顺序，在内部控制高度发展之前就将广泛的决策自由下放给管理者可能会造成很大的风险。表1对三种不同类型的控制制度进行了比较。
普雷姆詹德又将支出控制按职能类别分为政策控制、过程控制和效率控制，①其中政策控制指负责制定宏观经济战略和制定有关的综合指标，并且进行机构的改革重组；过程控制指履行法定职责，进行人事管理、政府采购、工程承包、项目招标及资金支付；效率控制指对最后获得的结果，参照一定标准，进行评价。同时按支出控制类型分为指令控制、激励控制和协同控制。指令控制指强大的中央机构负责国民经济的管理，权力高度集中。指令控制的顺利进行，需要各级机构与中央机构保持一致。此外，指令控制的正确决策，需要大量信息并且必须具有可靠性。激励控制是指令控制的一种补充形式，并不适用所有的政府任务。政府任务的成功，取决于社会满足程度以及各级工作人员的反应，因此，任务本身应包含激励机制，对于私人部门的任务，政府应辅之以合适的税收优惠和财政补贴，以激励私人部门完成任务。对于公共部门的任务，政府应规定相应的标准，对没有超支的机构给予奖励，对超支机构予以惩罚。协同控制也是指令控制的一种补充形式，只适用于一些情况。协同控制强调中央机构与各级机构相互协商谈判，以此作为制定政策计划的基础，这往往导致了上下级机构之间的讨价还价。
政策控制在中央机构规定资金上限的情况下，支出机构不得修改，这属于指令控制。如果中央机构与支出机构相互协商，共同决定计划，这属于协同控制。中央机构也可制定相应标准，对支出机构进行奖惩，这属于激励控制。过程控制必须遵守法律和相关实施细则，因此不属于协同控制。效率控制不是单方面进行的，而是中央机构和地方机构共同确定标准，共同参与控制，因此不属于指令控制。
如表2所示，外部控制强调外部中央机构对支出机构的政策和过程控制，基本属于指令控制，部分程度上引入了激励机制。内部控制强调支出部门对政策和过程的控制，是某种程度上的激励和协同控制；管理自主和责任就是基于激励和协同的效率控制。
二、绩效预算执行外部控制制度
外部控制形式有三个基本特征：支出和控制被委托给两个部门，控制针对资金投入加以实施，控制是在资金支付之前实施。
预算百年发展历程表明，外部控制是其执行控制的一种重要方法。外部控制是在预算投入方面实施的，并未涉及产出，而且对与产出有关的数据也没有进行系统的汇编。尽管其作用范围有限，但投入控制仍然可以发挥重要作用，因为它是对支出的事前控制，可以在整个政府系统应用，节约公共支出，并将那些决定支出的合法性和适当性的机构与那些实际花费支出的机构区分开来，而且它还可以对特定的交易进行准确的描述。艾伦认为预算外部控制一直被预算管理者使用，原因在于：一是预算政府职能的相对简单；二是管理技术有限；三是信息成本过高；四是会计和行政制度落后。但随着以上条件的突破，外部控制制度也就逐渐失去自己生存延续的土壤。OECD国家改革的实践也充分说明了这一点。目前，其绩效改革计划正逐步转向结果和产出控制。
外部控制是政策和过程控制。外部控制通过向支出部门强调政策规则和指令，对资金投入进行详细的控制，要求实际操作的管理者准备并实施详细的预算，根据行政事务规则雇用并监管人员，根据政府的规定购买物品。此外，它们还必须向中央有关机构定期汇报其活动情况。许多发展中国家预算管理改革主要集中在加强外部控制，以便减少腐败。随着经济和社会的发展，以外部控制为基础的管理的成本会增加。原因在于控制程序繁琐，并且监督过于复杂。外部控制要求遵守规定比高效率的运作更为重要，但在各个部门内部，由于大量的部门管理者受过专门的训练，操作人事、预算和采购制度，从而导致部门规避外部控制越来越多。另外，在外部控制日益完善的情况下，负责监管支出机构的中央机构(财政部等)对项目和经济问题比对详细的投入控制更感兴趣，为提高支出效率和增加支出的有效性，在中央机构和支出部门中建立管理责任，转向内部控制和管理自主便是自然选择。
三、绩效预算执行内部控制制度
内部控制制度具有三个明显特征：一是内部控制意味着那些使用公共资源的人，要为确保其行为的合法性和适当性负责。在内部控制之下，运作机构必须根据政府规定建立起标准的人事、采购和其它管理制度；二是内部控制仍然集中在投入上，但是管理者在采取行动之前不必获得外部同意；三是为了取代事先审计(在进行支出之前)，政府转向了事后审计(在财政年度结束之后)，并且不再审查所有的交易，采取抽样审查的方法以确定运用是否与规定相一致。
内部控制主要使用政策控制和过程控制，同时部分程度上引入效率控制。在控制类型上采取指令控制、激励控制和协同控制的部分作法，因此，内部控制是一种过渡型控制类型，既强调外部法律和规则的重要性，又给予支出部门一定权限，在资金的使用上关注在中央有关机构授权情况下，支出机构安排使用资金的合法和合理性。尽管内部控制使管理者在运作中享有更大的决策自由，但仍要按统一的规定执行。在管理资源的过程中，它们必须遵守政府的工资和各类制度，必须根据事先规定的程序进行采购，必须遵守外部规则。根本的区别是某项特定的交易是否符合规定，是由它们自身而不是由外部机构做出的。
内部控制赋予支出管理者一定权限，但仍然没有给予它们足够的自主权。在外部控制中支出管理者必须按统一规定使用资金，削弱了管理者在实际运作中的决策自由，但管理者在做出关键性运作决议时仍然必须得到中央预算部门的批准。
四、绩效预算执行中的管理责任
外部控制将支出决策权集中在政府的核心部门进行，而让具体执行人员负起运作责任；内部控制让具体执行人员对运作状况负责但是将支出控制权移交给了部门；管理责任将对资源的控制权和对结果的责任全部下放给部门内的具体运作单位。管理责任将控制的重点从投入转向了产出和结果，从管理者购买什么转向了它们生产什么以及效果如何。通过赋予管理者享有广泛的决策自由来加强管理责任。作为交换，管理责任使管理者对工作业绩负责。这种交换的两个方面是相互联系在一起的：如果没有决策自由，就无法使管理者对结果负责；如果无法使管理者对结果负责，管理者就不会(或不应该)享有决策自由。
管理责任是政策控制、效率控制、激励控制和协调控制。它虽然是政策控制，但关注的是对政策目标的实现，而不是细节性的规定。管理责任从两个方面提高运作效率。首先，通过制定产出和结果目标(在几个国家里通过订立产出合同)，使管理者对其服务数量、质量和及时性负责。管理效率通过优化产出来增加提高效率的机会。其次，通过使管理者享有运作决策方面的全部权利(或接近全权)，使它们可以应用其专业技巧、判断力及掌握的信息来选择最有效率的投入组合，并且可以获得“效率红利”。
管理责任如果要有效执行，最有效的方法是从根本上改革公共部门的责任关系。预算管理的含义比较复杂：首先，绩效需要用预算管理者可以操作的方式来说明和报告。其次，政府机构需要更多的管理自主权和更多投入的决定权，这样它们可以自己决定以最有效的方式提供公共服务。第三，对部门管理者的激励和惩罚机制需要改变。为改变公共部门的责任关系，许多国家进行了探索和实践，一般来说采用管理责任制度国家的模式分为以下几种：(1)瑞典将数量众多规模较小、行使政治和决策职能的部委与执行政府计划的机构分离，并明确二者之间关系，强化责任机制。(2)20世纪80年代末开始，英国建立起130多个执行机构(一般被称为“今后步骤”机构)，每个机构都由一名得到任命的最高行政长官来领导，而且它们都根据一份说明机构可以自行处理什么事务以及对哪些问题负责的框架性文件开展工作。(3)20世纪90年代期间，新西兰将大多数服务职能从政策建议机构中区分出来，引入了以预算为基础的产出制度，以及各种各样像合同一样的文件，这种文件对资源分配和产出进行了详细的说明。(4)与其他国家相反，澳大利亚保留了综合性部门，但是已经在努力争取将资源分配和运行决策权下放到具体操作单位。②
管理责任控制方式在OECD国家具体操作形式不同，每个国家的改革重点也不同，例如加拿大、墨西哥、新西兰和葡萄牙一直努力赋予管理者更多的权力来决定如何达到目标；韩国和挪威将要赋予机构更多权利使用剩余拨款；希腊、波兰和英国一直在发展合适的工具来评估效果等。③但不同的方法暗含两个明显的鼓励管理责任的策略。一个是管理方面的，另一个是契约方面的。管理主义指的是制度建设，在这些制度之下，管理者被赋予广泛的根据自己的判断来运作机构的权利；契约主义指的是某些关系，在这些关系中，提供服务者与资源拥有者签订明确的协议。契约主义促使政府将操作与政策分离开来，管理主义则推动政府将各种各样的责任集中在同一个机构之中。管理灵活性是内部契约的前提条件，因为如果管理者缺乏决策自由，它们就无法成为负责任的合同一方。
五、我国政府绩效预算执行控制的改革建议
绩效预算执行控制对实现预算绩效是十分必要的，但在不同的发展阶段，选择合适的控制形式和类型对实现有效的控制又是至关重要的，因为每种控制的有效运行要求相应的条件和基础，这是改革过程中应该强调的要素。
(一)绩效预算执行控制改革应按照绩效预算所处阶段，逐步从外部控制到内部控制再到管理责任阶段。
考虑不同层面的绩效含义，对不同阶段绩效预算给予界定，条目预算阶段追求节约和技术效率，项目预算阶段追求经济效率和技术效率，产出预算阶段关注效率和有效性，而结果预算阶段强调效率、有效性和资金价值。因此，绩效预算改革包括四个阶段：条目预算、项目预算、产出预算和结果预算。发展中国家或转型国家尚无建立正规的控制制度，资金使用效率低下，基本处于条目预算阶段，这个阶段应该强化外部控制，获取资金节约和技术效率收益。在项目预算阶段应强化预算执行内部控制，以技术效率和经济效率为目标进行预算评价，实行修正的收付实现制会计，最终在实现财政资源控制的基础上，获取项目的效率收益。绩效预算过渡到产出预算后，预算执行应从内部控制阶段到管理责任阶段，同时强化市场信号和用户选择机制，实施修正的权责发生制会计，最终实现预算的经济性、效率性和有效性。从产出预算发展到结果预算要强化绩效预算的责任管理机制，并实施完全的权责发生制会计，最终实现预算的资金价值(从成本到结果的全方位绩效)。按照以上改革程序，绩效预算执行应首先建立可靠的外部控制，然后转向内部控制，只有在这些制度已经很好地包含在管理制度之中以后才可以转向管理责任阶段。
(二)建立有效的控制包括建立制度和制定程序两个要素。
有效的控制制度依赖于是否将规则和程序视为合法的行为方式。如果一个国家的预算管理人员没有将规则和制度视为应该遵循的制度，那么采取下一步改革就不合适。外部控制可以养成按照规则进行管理的习惯，它确实会影响预算效率，当法治植根于预算管理制度时，通过外部控制实现绩效提高的目的也就达到了。内部控制意味着支出机构要对确保支出的合法性和效率的体制负责，它意味着控制是内在的。管理者认可规则。在管理责任制度下，预算管理者不对投入进行严格限制，基础是预算执行者已将规则和制度内生于自己的行为，因此，制度和程序依然重要，并要求管理者对产出和结果负责。我国推行绩效预算，制度建设至关重要，如果没有相关制度，执行人员很难形成遵守规则的习惯。其次是社会和执行部门对制度的认可程度，如果只有良法，而没有对于良法执行的认可，那么控制的绩效收益也很难达到。只有这些达到之后，才可以进入管理责任阶段，获取分权和责任下放的收益。
(三)选择适当的方法推进改革进程。
我国如大部分发展中国家和转型国家一样处于外部控制阶段，下一步可以通过以下几个措施，推进改革进程。一是使外部控制合理化，逐渐消除无效控制；二是在外部控制已经良好的部门进行试点，将内部控制权力逐渐移交；三是培训管理技术；四是制定初步的绩效衡量指标。这些步骤会提高运作效率并为将来改革做好准备。
(四)管理责任要求下放管理权限，并将成本分配到活动之中，并重塑公共部门责任关系，引入契约模式。
管理责任控制方式强调政策控制、激励控制和协同控制，如果没有有效的奖惩机制，其激励效应就很难达到。在管理责任控制方式中，由于放弃了投入的严格控制，逐渐转向产出和结果控制，就要求以契约的方式明确机构的目标和产出以及结果，明晰责任关系。因此，管理责任控制中，责任关系是最重要的改革内容，决定着绩效预算改革的成败。进入管理责任阶段后，就要求改革政府部门，分离政策制定和执行部门，积极引入绩效合同，建立契约关系。作为协同和激励控制方式，管理责任阶段在协同商定的支出总额限制下，支出项目之间是相互可以替代的；管理者有提高资金使用效益的积极性，因为它们可以通过在某些项目上少花一些资金而用在其他项目上。为提高资金效率，管理者必须建立成本核算体系，将产出成本分配到项目，再到子项目，最后到单个活动。
(五)管理责任要求管理者改革管理实践，引入市场竞争机制，强化市场信号。
OECD国家改善公共支出有效性的经验表明，在公共部门引入市场竞争机制，强化市场信号，对于改善预算执行绩效非常重要。其中购买者和供应者分离、市场检验、绩效合同等都是非常有效的方法。
(六)建立有效的绩效评价制度对管理责任的实现至关重要。
绩效预算中强调管理权力下放和责任关系明确，但由于公共部门产出和结果的特殊性，对其进行评估十分困难。因此，建立有效的绩效评价对于绩效预算管理非常重要。如果绩效指标设计不合适，其对管理者的负面激励将会严重影响管理实践。
注释：
①A·普雷姆詹德：《公共支出管理》，中国金融出版社1995年，第3页。
②艾伦·希克：《当代公共支出管理方法》，经济管理出版社2000年，第129页。
③OECD，2002，“individual country indepth chapter on public expenditure”．
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