金融机构市场退出的若干问题及立法完善，本文主要内容关键词为：金融机构论文,若干问题论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何完善金融机构的市场退出，对于提高金融制度效率，维护金融体系稳健起着至关重要的作用。
一、我国金融机构市场退出的现状及存在问题
（一）我国金融机构市场退出的现有立法与实践
在我国，金融业长期以来是一种以公有制为主体的垄断性行业。在计划经济体制下，金融业作为政府的附属，是完全依靠行政计划设立、运行的。政府一直以国家信用作后盾，充当金融机构的“护航者”。因此，在很长一段时间内，我国的金融业基本上不存在市场退出的问题。但是，随着市场经济体制的逐步建立和完善，金融机构正在也必将从我国政府的襁褓中走入市场竞争的浪潮中，以独立的法人主体身份自谋生存与发展。伴随着竞争的日趋激烈，优胜劣汰的市场机制必将导致一部分不适应市场经济的金融机构被市场遗弃。从1996年我国出现第一例金融机构市场退出案例以来，市场退出问题迅速扩散到银行业、信托业、证券业和保险业。
纵观我国迄今已有的金融机构市场退出案例，市场退出的方式一般有解散、被撤销（关闭）、破产。这三种方式在我国现行的立法中已有所体现，比如《商业银行法》规定的商业银行的三种终止方式是“商业银行因解散、被撤销和被宣告破产而终止。”《保险法》第84条至第90条专门规定了保险公司市场退出的问题。此外，2001年国务院发布实施的《金融机构撤销条例》对金融机构的撤销程序专门进行了规定。下面具体分析这三种方式：
一是解散方式。它是指已成立的金融机构，因其章程规定或法律规定的事由出现，该金融机构丧失了经营能力或经营必要，经批准撤销登记后，金融机构消灭的法律行为。以海南省18家城市信用社被海南发展银行吸收合并而解散为代表。据我国《公司法》的规定，解散因下列事由的出现即可发生：公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现时；股东会决定解散；因公司合并或者分立需要解散的。在我国以第3种方式为主，吸收合并完成后，有问题金融机构予以解散。
二是行政关闭或撤销方式。它是指运用行政手段对不可救助、股东无力注资、救助失败的金融机构依法关闭和组织清算，指定一家金融机构托管，在完成清算后宣布解散或撤销。以我国先后对中国农村发展信托公司、海南发展银行等实施行政关闭，并分别由中国建设银行、中国工商银行等接管为代表。这是我国采取的一种行政清算程序，它是金融机构市场退出的一种强制性清算程序。
三是破产方式。它是指支付风险严重、资不抵债的金融机构在股东放弃救助，或被中国人民银行行政关闭后发现其财产不足以清偿债务，经中国人民银行同意，有问题金融机构向人民法院申请破产或人民法院经过审理后依法宣告其破产和对其进行破产清算的情形。以广东国际信托投资公司破产案为代表。破产是金融机构市场退出的司法程序，也属于被动型市场退出。
（二）现有立法和实践中存在的若干问题
由于我国金融机构市场退出制度是在经济体制转轨背景下通过个案实践而摸索形成的初步的框架，是被动形成的制度，因此，我国的金融机构市场退出制度存在着诸多内在的缺陷，具体表现在以下方面：
第一，缺乏系统健全的退出法律依据。目前，我国对金融机构实施市场退出的法律依据主要有《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《信托法》、《证券法》、《金融机构管理规定》、《企业破产法》、《公司法》、《金融机构撤销条例》和刚刚通过的《银行业监督管理法》等。这些法律、法规数量虽多，但是对金融机构市场退出的方式、标准、范围、程序等都没有做出具体的规定，缺乏可操作性。正因为这样，使得市场退出无法可依，增大了市场退出过程中的随意性。
第二，金融监管当局的定位职责不明确，且缺乏风险预警和危机处理的配套机制。金融监管机构负责对金融机构实行从市场准入、日常监管到市场退出的一系列监管。而目前在我国，与市场准入和业务方面的监管立法相比，市场退出方面的监管规定较为薄弱，职责规定过于原则，缺乏明晰性和可操作性。另外，在监管中并未建立完善的风险预警系统，使得监管当局与金融机构之间的信息不对称，使风险累计最终不利于化解甚至无法化解。
第三，政府对运作过程介入过深。金融机构的设立和退出本应是一种市场行为，遵循优胜劣汰的市场规律，但由于金融机构的性质特殊，特别是我国的经济体制处于转型时期，其设立和退出就难免带有较强的行政色彩，行政控制的准入就难以避免行政性退出。因此，金融机构的市场退出制度难以体现“市场问题由市场解决”的原则，不能实现净化金融体系，提高金融体系运作效率的目的。
第四，目前的市场退出基本上属于被动型的市场退出，限于在发生危机时为化解金融风险的被动之举。而在发达国家，却更加注重以并购为主要表现形式的主动型市场退出，主动型的市场退出可以提高本国金融业国际竞争力，增强本国金融业的竞争实力和发展后劲，扩大本国金融业在国内国际金融市场上的份额。我国的金融机构市场退出制度的注意力仍停留在低层次上，对金融机构之间按市场竞争原则进行的商业性收购兼并等主动型市场退出未给予足够的重视，这就不利于我国金融机构依据发展和竞争的需要积极开展战略性重组，不利于新型金融机构通过收购兼并迅速扩大规模和壮大实力。
二、构建我国金融机构市场退出制度的法律框架
为了降低我国金融机构市场退出的法律壁垒，就必须建立比较完善的市场退出法律制度。在此，笔者结合我国的国情并适当借鉴外国的立法经验，提出以下构建我国金融机构市场退出法律框架的构想。
（一）金融机构市场退出的法律原则
1.依法退出原则
任何金融机构的市场退出行为都必须在金融监管当局的直接监管控制下依法公开地进行。在既有的法律体系框架内，退出行为必须具有足够的透明度，依法向社会公布金融机构市场退出的原因、方式和相关制度的安排。这样就可以维护法律的严肃性，有效防止道德风险并减弱其负面影响。
2.维护金融体系安全原则
依金融脆弱性理论，金融机构的市场退出在一定程度上必定会带来金融恐慌，如银行准备金大幅度减少、货币供应和信用多倍紧缩、工商业投资下降、生产就业和收入减少等。金融业会通过自身固有的中介作用，将这种困境传递到社会经济的各个组成部分，造成整个社会体系的破坏，所以建立金融机构的市场退出必须以稳定金融和社会为前提，必须坚持风险最小原则，维护金融体系的安全。
3.保障存款人、投资人合法权益的原则
众所周知，金融业是进行负债经营的行业，它将分散的存款人和投资人的流动性债务转化为对借款人或资金需求者的非流动性债权，因而它的运营需要外部资金的支撑和公众的信任。在众多的利益保护中，存款人。投资人利益的保护是应该放在首位的。我国已有的《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等中都规定了保障存款人、投保人、投资人的合法权益的原则，在建立金融机构市场退出法律制度中仍应延续这一原则。
4.准市场化原则
金融机构的市场退出问题既要体现市场原则并以市场为基础，又要防止市场退出风险而不得不借助于政府力量。金融机构的市场退出属市场行为，因而依市场淘汰的处置手段就可以体现市场经济的公平与效率。同时，由于金融机构的特殊性质，金融机构的市场退出有时需要表现出一定的政策性，要有政府力量的介入，但政府力量的介入应有一定的限度，必须以市场和法律为基础。所以通常的做法是市场手段和行政手段相结合，遵循准市场化原则。
5.有关机关分工与协调原则
金融机构的退出可给社会带来较大的震动，为了减少其退出的社会成本，维护金融体系的安全和存款人的利益，金融监管当局必须对金融机构的市场退出的整个过程进行监督管理。金融机构的市场退出涉及到许多当事人，包括金融机构本身以及与其发生交易者、金融监管当局、财政部门、司法部门等。因而，为保障交易双方的利益，维护市场公平交易，各部门都必须相互协调配合，以便稳妥地处理相关事宜。
（二）市场退出的主持机构及职责
从国内外已有的金融机构市场退出的经验来看，市场退出行为应该在专业而权威的机构的监督下进行，一般由金融监管当局和存款保险机构来主持。因为，金融监管当局拥有对金融机构的整个设立到终止过程进行监管的权力，且具有较为系统的专业知识和专业人才。我国由于当前遵循较为严格的分业经营、分业监管的原则，中国银监会、中国证监会和中国保监会同时为我国金融机构监管的执行机关。所有我国金融机构市场退出的主持机构应由这三个同时分担，并按各自监管的机构分清责任，明确分工。
在立法中必须明确金融机构市场退出主持机构的职责，这些职责应包括以下方面：(1)借鉴美国的做法，加强对金融机构的日常监管，防止风险的发生或扩大。比如借鉴美国的CAMEL风险评级系统，建立我国的风险评估系统，按照管理、支付、清偿等各方面的能力将金融机构分为正常机构、有问题机构和危机机构。金融监管当局应分别不同情况，采取不同的措施实施检测和监管。(2)对于主动型的退出，负责审查和批准退出申请，并对其资产质量、债权债务、财务状况进行稽核，对债券债务的承接、转让情况进行调查论证。(3)对被动退出型的金融机构实施紧急救援措施，包括直接贷款进行资金援助，设立特别机构和专项基金间接提供财务援助或临时性组织大商行进行集资救援，或直接做出兼并安排以及提供担保等。(4)在监管部门内部成立专门机构，加强对金融机构市场退出的全方位监管。这样，一方面可以妥善处理单个金融机构的市场退出，避免造成金融风波，危及社会稳定，另一方面有利于监管工作的顺利开展。(5)明确金融拯救中的出资机构及其责任和金融机构市场退出之时的损失承担机构。在金融机构的救援和金融机构退出之后的责任承担中都要涉及到拯救资金的问题，监管当局从一而终的监管就应该在这一方面有所体现，监管出资者的出资行为及方式和范围，这也是市场退出问题得以顺利解决的一环。
（三）金融机构市场退出的方式和程序
在金融机构市场退出方式的选择上，西方市场经济国家有一些成熟的做法。比如德国，在市场退出方式的选择上，德国联邦金融管理局区分不同性质的银行采取不同的退出方式：对公营银行不适用破产程序，其债务由国家偿还；对私营（股份制）银行，在出现严重问题时先由联邦金融管理局进行关闭，如有其他金融机构愿意接受的不使用破产程序，如无其他金融机构接收的，且又资不抵债的，必须使用破产程序；对于信用合作银行一般由同业协会接管和兼并。在美国，关于市场退出方式的选择，首要的方式是设法使面临倒闭的银行和一家稳健的机构在无第三人帮助的情况下合并；在不能安排这种无须外来帮助的合并时，存款保险基金可能会通过补偿买方银行所承担的倒闭银行的损失或者吸收倒闭银行的坏账，只将好的资产和存款出售给买方银行的方式来促使合并；存款保险公司还可能对倒闭银行直接注资或对其进行接管；或者更换其管理班子，对资产进行调整和出售或直接将其关闭。由此可见，现代金融机构市场退出制度中，在方式上更多地采取购并方式而较少采取破产清算方式，且金融监管当局在市场退出中扮演着重要的角色。
从我国已有的金融机构市场退出实践来看，金融机构的市场退出按其意愿特征可分为两类：一类是主动退出，就是自愿解散即金融机构因分立、合并和公司章程规定的事由出现而解散，自动退出的特点是有问题金融机构主动向有关金融监管当局提出退出申请，市场退出行为具有内生性，一般不受或较少受到外部强制力的影响。另一种是被动退出，即被强制解散，它是由于法定的理由（资不抵债，严重违规经营，支付困难，损害存款人利益等），有关金融监管将其关闭或经金融监管部门同意，由人民法院依法宣布其破产，取消其经营金融业务的资格，金融机构因而退出市场。
金融机构市场主动退出（解散）程序：(1)必须首先由拟退出市场的金融机构的董事会向金融监管当局提出解散申请并附解散的理由。(2)金融监管当局在接受申请后要对拟退出机构的解散理由、银行的财务经营状况进行稽核，做出是否批准退出的决定。如果金融监管当局不予批准，金融机构就不得解散。(3)如果金融监管当局予以批准，那么就进入市场退出的实质性阶段，必须按照公司法、银行法或其他金融法规要求及时进行公告。(4)公告后，在监管当局主持下成立清算小组进驻金融机构，进行解散清算程序。(5)清算完毕后，由清算小组经金融监管当局同意后，向工商行政管理部门办理撤销登记手续。(6)金融监管当局收缴破产机构的《金融机构法人许可证》和《金融机构营业许可证》并向社会公告。
被动退出之一——关闭（撤销）程序：(1)对有问题的金融机构进行紧急救助，采取的措施包括政府或央行的流动性支持或资金注入，建立专项基金或其他金融机构资金支持，监管机构指定某一接管机构接管有问题金融机构。对于救助效果明显的，可暂不进行关闭，并由接管机构进行后续处理。(2)监管当局做出关闭或撤销决定。监管当局组织财政审计部门和被关闭机构股东代表及有关专业人士组成清算组，清算被关闭机构的债权债务，制定清算方案，处理剩余财产。也可指定一个托管机构托管被关闭机构在清算期间的全部资产和负债。(3)被关闭的机构的清算财产不足以支付全部债务的，清算组经金融监管当局的同意，可以就个人储蓄存款以外的债务清偿事项进行调解，调解不成的，经金融监管当局同意，清算组可以依法向法院申请被关闭的金融机构破产。(4)监管当局关闭金融机构时可指定一家或几家健康的金融机构根据其法定业务范围单独或分别受让被关闭金融机构清算核实后的债权债务。(5)清算结束，清算组制定清算报告，报金融监管当局批准确认后，清算组应向工商行政管理部门办理注销登记手续，被关闭机构的法人资格消灭。(6)金融监管当局收缴破产机构的《金融机构法人许可证》和《金融机构营业许可证》并向社会公告。
被动退出之二——破产程序，中国人民银行已颁布的《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》中对破产问题做了一些规定。在应制定的《金融机构破产条例》中应对具体的程序做出规定。另外，我们还可以借鉴德国的一些做法。具体程序为：(1)由监管机构作为机构的破产申请人向人民法院提出申请，这样有利于保护金融体系安全和存款人、投资人的利益，保护债权人和债务人的利益。(2)司法机关受理破产申请并经审理。司法机关审理后征得金融监管当局同意，宣告该金融机构破产。(3)进入破产清算程序，由司法机关组织金融监管当局等有关部门和人员成立清算组进行清算。清算组对清算财产按规定的顺序进行清偿。(4)清算结束后，清算组向司法机关和金融监管当局提出清算报告，由司法机关和金融监管当局予以确认。(5)清算结果经过司法机关和金融监管当局确认后，清算组向工商行政管理部门办理此机构的注销手续。(6)金融监管当局收缴破产机构的《金融机构法人许可证》和《金融机构营业许可证》并向社会公告。破产作为市场退出方式对金融制度的稳定性有较高的要求，在启动破产清算程序时，金融制度中必须有减轻金融机构破产对经济冲击的机制，以防止某一金融机构破产引起的“多米诺骨牌”效应。
（四）债务清偿
金融机构的市场退出问题是否能够得到有效的解决，在很大程度上与债务问题的解决有很大关系，甚至可以说金融机构市场退出的关键是解决债务问题。市场经济是信用经济，信用是以履行债权债务的权利义务为标志的。金融机构既然是市场经济中资金债权债务的中心。那么，金融机构顺利履行债权债务就成了现代社会经济秩序稳定的重要因素，
我国现行的对债务清偿的规定体现在《公司法》、《商业银行法》、《保险法》和《破产法》中，过于原则和片面。如《商业银行法》虽设有专章规定对存款人的保护，但它规范的只是在正常状态下对存款人的保护，如规定商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人存款本金和利息。这些原则性的规定在面临真正的市场退出问题时就显得特别苍白和无力。
市场退出制度中的债务清偿涉及到两个问题，一是债务解决的出路，一是债务解决的方式。在市场经济条件下，解决债务问题一要通过退出机构之外的人来出资，归还债务；二要通过破产程序对不能清偿的予以豁免。我国过去的做法是由中央银行或政府承担债务。然而，在市场经济下，完全由政府出资来解决债务无疑是行不通的。同时，破产作为债务解决的手段，虽然对于增强金融机构和投资者的风险意识，调整金融业结构具有积极作用，但是由于破产难免会影响公众对金融机构的信心，从而影响经济秩序的稳定。所以，通过破产来豁免债务也不应该是主要的方式。因此，我们就必须借助于建立存款保险制度来辅助债务问题的解决。存款保险机构负责对参与保险的金融机构在市场退出时进行规定限额内的存款支付，它通过确定国家、金融机构、股东和存款人的责任来合理负担金融风险损失，对于稳定金融体系，防范和化解金融风险，具有不可替补的作用。我国尚未建立此体系，而建立这一制度应该立法先行，通过制定存款保险法明确存款保险组织机构、机构职责权限、保险基金来源、存款保险限额、保险范围、险种、保险费率、保险金给付办法等内容。在这一立法的设计中，可以借鉴美国的做法，以出台较为科学完善的法律来带动具体制度的确立。
债务解决中的第二个问题是债务的清偿方式，即存在一个按比例及顺序清偿债务的问题。这在我国的《商业银行法》、《破产法》等相关立法中已有规定。但是，《商业银行法》对债务的清偿方式规定得过于简单，而且，《商业银行法》并不适用于非银行金融机构。《破产法》及其司法解释虽然规定了企业法人破产还债问题，但没有考虑到金融企业的特殊性质，很难直接适用于金融机构债务的清偿。所以，应考虑制定具体的专门法律和实施细则来予以明确。在立法中，首先应规定债务清偿时贯彻的原则，即维护金融体系安全和保障存款人、投资人合法权益原则。另外，应借鉴《破产法》的做法，详细规定存款人、投资人申请债权的条件。而且，还应该建立公告、提出异议的制度来增强债务清偿过程的透明度，防止暗箱操作。
综上所述，金融机构的市场退出行为是金融体系的“自动稳定器”。其规范化应是市场机制发挥正常作用的体现。只有建立完善的市场退出制度才可以主动和积极引导我国金融市场的顺利发展。我们期待着立法在这方面能起到积极的作用，以降低金融机构市场退出的法律壁垒，为金融机构的市场退出提供有力的法律支持。
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