城市基础设施建设国债投资分析——行业系列分析之三，本文主要内容关键词为：国债论文,之三论文,基础设施建设论文,投资分析论文,系列论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市基础设施是现代城市赖以生存和发展的基本条件，是为城市国民经济各部门、人民生活提供服务的载体。它包括：给水排水系统、污水处理、燃气系统、城市供热、市内道路桥梁隧道、公共交通、园林绿化、环境卫生、防洪防火防震设施等。城市基础设施的好坏直接影响到城市经济发展和人民生活质量的提高。1998年国家为了扩大内需，促进经济增长，增发1000亿元国债专项资金支持基础设施建设，其中用于城市基础设施（包括环保）的国债专项资金共364亿元，占1／3强。 这部分资金弥补了长期以来城市基础设施和环保建设资金的不足，加快了城市建设的步伐，对于提高城市基础设施水平，改善城市环境状况，带动其他投资起到了积极的作用。
一、国家加大城市基础设施投入的必要性
1.改善城市基础设施落后状况，促进城市经济发展和提高人民生活质量。我国大多数城市几乎都存在水资源和给水力量不足、污染严重、交通拥挤、住宅紧张等城市病。到1996年，我国缺水城市达300多个， 日缺水量1600万吨。近80%未经处理的城市污水直接排入江河，据对30多个以地下水为主要水源城市的不完全统计，因污水致使水井报废，损失供水能力达每天32万立方米。目前我国城市建成区中有40%的地区没有排水管网系统，现有排水管网设施常年失修、严重老化，使用超过45年的占20%以上，每到汛期常常内涝成灾。城市道路建设投资跟不上交通流量的增长，造成了交通拥挤，如大中城市公共交通平均时速不足12公里，城市人均道路面积1997年只有7.8平方米，而80 年代发达国家城市人均道路面积就已达9.3—26.3平方米。 城市生活垃圾处理率仅为43.7%，未经处理的垃圾年排放量达12744万吨。仅有20 %的城市可以抵御50年一遇的洪水，与国外防洪能力一般在100 年以上一遇的水平相比有很大差距。这些都严重制约了城市经济的发展和人民生活质量的提高。
2.带动其他投资，解决城市基础设施建设资金不足，加快城市基础设施建设。加强城市基础设施建设、保持其良好的运行状态，为城市经济发展提供良好的基础，一直是我国各级政府的努力方向。但一方面由于城市基础设施项目具有投资规模较大、工期较长而且公益性项目较多、直接经济效益不明显的特点，从建国到80年代，我国一直是采取政府无偿投入的办法，有多少钱干多少事。由于政府所掌握的资金有限，在一定程度上造成投资力度的不足，使城市基础设施的发展滞后于经济发展。如“六五”时期，城市基础设施投资占全社会固定资产投资的比重仅为2.3%，“七五”时期这一比重为2.6%。另一方面，是城市建设缺乏长远规划，不能与城市经济发展相配套，基础设施刚建成几年，就不能适应城市的发展，如地下管道铺设不科学，造成年年挖沟埋管的现象。90年代以来，我国各级政府逐渐认识到了加强城市基础设施建设的重要性，多方筹资用于建设城市基础设施，使得投资规模不断扩大。“八五”时期，城市基础设施完成投资占全社会固定资产投资的比重上升为3.8%，比“七五”时期提高1.2个百分点。1996年城市基础设施投资为948.63亿元，1997年为1142.65亿元，分别比上年增长17.5%和20.5 %，均高于同期全社会固定资产投资的增长速度，而且占同期全社会固定资产投资的比重达4.1%和4.6%，比“八五”时期又有所提高。城市基础设施投资以高于全社会固定资产投资的速度增长，是十分必要的。但是由于历史欠帐太多，原有城市基础设施水平比较低，较大的投资力度仍不能完全满足经济发展的需要，环境恶化、大城市交通拥挤等状况并没有根本性的改变。而且在建设过程中，资金不足问题仍比较突出，如1996年和1997年投资的资金来源中，1996年拖欠款为84.77亿元， 1997年为121.28亿元，增长达43.1%。建设资金的不足，引发了新的三角债，不仅使许多工程项目不能如期完成，而且使城市公用事业企业经营更加困难。
二、国债专项资金对加强城市基础设施建设的作用
1.加快了工程的建设进度。目前我国城市基础设施状况还远不能令人满意，各级政府也正在加大力度进行建设，但是由于资金有限，而且筹资渠道不畅，导致项目建设存在困难。而这部分国债专项资金的投入，使地方政府很久以前就想上马而苦于无资金的项目终于可以开工建设；已经开工建设但是由于资金紧张而使工程建设缓慢的项目能够加快建设速度，缩短建设工期。
2.带动银行贷款和地方配套资金的投入，促进城市基础设施投资的快速增长。截止到1998年底，城市基础设施建设国债专项资金到位150.76亿元、配套银行贷款到位51.59亿元、地方配套资金到位295.88 亿元，比例为1∶0.34∶1.96，表明1元国债专项资金可以带动2.3 元社会资金的投入，促进了全行业投资的增长。1998年城市基础设施全行业完成投资1475亿元，增长达29%，比1997年的增长幅度有较大提高。
3.支持城市基础设施建设，促进城市经济的发展。加大城市基础设施建设力度，一方面改善了城市的硬件设施，提高了城市企业的经济效率，也为吸引外来投资创造良好的投资环境，如石家庄民心河工程，投资6.4亿元（其中国债为2.3亿元），是一个大型的公益性项目，项目建成后，会改善市区环境，美化市容，带来较大的社会效益。另一方面也扩大了对建筑、建材、冶金、机械等行业的市场需求，使面临困境的国有企业能够恢复正常生产，促使这些行业经济效益的改善，同时也增加了对劳动力的需求，缓解了就业压力。
最后，增加了环保投资力度，大大改善了人们的生存环境。当前的城市病中，水资源不足、大气污染严重、污水超标排放等问题严重影响了城市居民的生存环境和生活质量。这次国债专项资金支持的城市基础设施项目中，用于污水处理和垃圾处理的项目个数占了近40%，这对于改善城市环境状况将起到积极的作用。
三、1998年国债专项资金使用情况
据建设部统计，此次国债专项资金和银行配套贷款用于城市基础设施的项目分三批下达，共778个，其中供水253个，污水处理239个， 燃气49个，集中供热47个，垃圾处理48个，城市道路140个，其他2个。扣除重复项目（即几批计划下到同一个项目），实际应为712个， 因有些项目未开工，有些属于其他系统，故有36个项目未报报表，实际有报表的为676个，以下是对这676个项目的分析。
1.在项目的地区分布上注意向中西部倾斜。
676个项目中，东部为239个，中部为245个，西部为192个，分别占35.3%，36.2%，28.5%，中西部地区的项目个数约占2／3，高于1997年全社会基本建设投资中中西部地区施工项目个数只占57%的比重，表明向中西部倾斜幅度较大。从项目规模上看也是如此，如用于城市基础设施的国债专项资金共347.32亿元，东中西部分别为165.03亿元、96.58亿元、85.71亿元，分别占47.5%、27.8%和24.7%，中西部占52.5%，高于1997年全社会固定资产投资中中西部地区仅占39%的比重，这充分说明了国家对中西部地区城市基础设施投资的重视和支持，这对于加快城市基础设施的建设速度，改善中西部的投资环境，积极吸引外资将起到促进作用。
2.国债项目中，国债专项资金占较大比重。
676个项目1998年的计划投资为877.33亿元， 其中新增中央财政专项资金74.18亿元，地方财政专项资金273.14亿元， 银行配套贷款151.71亿元，地方配套资金369.83亿元，分别占投资计划的8.5%， 31.1%，17.2%，42.2%。国债专项资金（新增中央财政专项资金与地方财政专项资金之和）为347.32亿元，占项目投资计划的近40%，如此大的比重与城市基础设施公益性的特点有关，也证明了国家对城市基础设施建设的重视。
3.各类资金到位情况参差不齐。
自计划下达到1998年底，城市基础设施国债项目共到位资金498.22亿元，资金到位率为56.8%，其中，中央财政专项资金到位45.30 亿元，到位率61.1%；地方财政专项资金到位105.46亿元，到位率38.6%；银行配套贷款到位51.59亿元，到位率34.0%；地方配套资金到位295.88亿元，资金到位率为80%。从统计数据可以看出， 地方配套资金到位情况较好，银行配套贷款到位较差，国债专项资金中的地方财政专项资金到位也不够好。
4.1998年完成投资占下达计划的49.4%，有一半结转到下一年。
1998年9月下达投资计划（之前有少量零批计划）， 不到半年的时间完成投资433.17亿元，占计划的近一半，比同期到位资金少60多亿元，说明资金比较充裕。但各地区完成情况差别很大，有个别地区超计划完成；但也有的地区完成计划不到30%。根据这些项目的建设工期，大部分城市基础设施项目将在1999年完工，如果1999年资金能够正常到位，投资完成情况还是比较乐观的。
四、国债项目建设过程中存在的问题
虽然国债专项资金对于加快城市基础设施建设作用巨大，而且总体运行情况是好的，但从项目的执行情况看，仍存在着一些不容忽视的问题，使国债专项资金没有能够发挥出应有的作用。
1.有些省市资金到位情况不好，影响了工程进度。
约有七省区全部资金到位率只有14.2—32.3%，比全国平均水平低20—40个百分点，这主要是银行配套贷款到位较差所致。1998年银行配套贷款到位率远低于全部资金到位率，有个别省市，银行配套贷款一点也没有到位。另外，676个项目中有141个项目的银行贷款没有到位，占20.9%。根据我们调查了解，银行配套贷款到位较差有以下几个原因：一是项目计划下达较晚，时间较紧，以致银行配套贷款没有及时跟上；二是有些银行对建设单位提出各种要求，如必须把银行配套贷款存到指定银行，否则推迟到位时间；三是有些国债项目选择不当，使银行对项目建成后的还款能力没有信心，从而对贷款不积极；四是有些项目地方配套资金没有及时到位，影响了银行配套贷款的到位。
从统计数据上看，地方配套资金到位情况最好，但仍有个别地区的地方配套资金到位不理想。据财政部调查，有一部分国债项目的地方配套资金到位是为了骗取国债专项资金而虚报的，其实根本没有如实到位。另外仍有一些项目由于地方财政困难，无法落实地方配套资金，即使已落实一部分，但剩余配套资金根本无法解决。资金到位不及时，必然会影响到工程进度，还可能影响到工程质量，留下事故隐患。
2.建设项目国债专项资金使用存在着严重的违规现象。
国家严格规定，国债专项资金要全部用于项目建设，不得以任何理由挪用。但是据财政部的调查结果显示，许多项目在国债专项资金使用过程中有违规行为：有些项目本来已经完工，但为了获取国债专项资金，虚报项目开工；有的项目挪用国债专项资金及配套资金建造生活设施、发放奖金、归还欠款等，造成项目资金缺口；国债专项资金分配上，存在“撒胡椒面”现象，影响了资金的有效利用；有的项目财务管理混乱，没有建立国债专项资金专用帐户，与生产经营资金混在一起，根本不能保证专款专用，也不利于专项资金使用的监督管理。这些问题都严重影响了城市基础设施建设资金的使用效益。
3.项目调高概算状况比较严重。
调查发现，项目随意调高概算的情况比较普遍，有的项目调高30%，甚至更多。一个原因就是项目仓促上马，“边勘察，边施工，边设计”的项目大量存在，没有做过科学的论证，所以概算变化无常；另一个原因是，为向国家多要钱，人为调高概算，存在不要白不要的思想。这些现象必然造成国家资金的浪费，使真正缺少资金的项目得不到资金，有限的资金没有发挥出应有的效益。
4.工程监理制不健全，为工程留下了质量隐患。
国务院办公厅向各地发出通知，要求各地建设项目必须实行工程监理制。特别是基础设施项目的施工，必须由具备相应资质条件的监理单位进行监理。监理单位必须配备足够的、合格的监理人员，监理人员有权对达不到质量要求的工程拒绝签字，责令返工。因此，工程监理对于提高工程质量是十分必要的。但是我们在调查中发现，在有些城市基础设施项目中，没有成立真正的完全独立的监理公司，即使成立了监理公司，也往往与施工单位有着紧密的联系，无法真正独立行使对项目的监督，当然也就无法保证工程质量，这类现象在中小城市尤为严重。
五、对加强城市基础设施项目建设的建议
1.加强对国债专项资金的管理，充分发挥其效益。
国债专项资金用于城市基础设施项目建设，就应该对其进行严格管理，专款专用，对建设项目加强监督检查，特别是对重大项目应进行专项审计和跟踪审计，对于那些挪用资金还债、建住宅、发奖金、发工资、购买汽车，专项资金管理混乱等违反财经纪律的行为，应进行严肃查处，并追究办事人及领导人的责任，触犯法律的要依法制裁。
2.加强检查与监督，促使地方配套资金和银行配套贷款及时到位。
虽然，总体上全国城市基础设施项目的地方配套资金的到位情况比较好，但是有部分省市的到位情况并不好，而且存在虚报地方配套资金的行为，这些问题的存在不仅影响了银行配套贷款的到位，而且严重影响了国债专项资金的使用效益以及工程建设质量和工期。国家对为骗取国债专项资金而虚报地方配套资金的单位要严肃查处，如果地方配套超过地方财政承受能力的，就要相应调减项目，压缩投资规模。对于银行配套贷款的不及时到位，应根据不同情况区别对待。对于前两条原因造成的资金到位不及时，应督促其尽快到位；对于因项目选择不当而影响银行配套贷款到位的，应从所选项目上寻找原因，那些可上可不上的项目，要立即停止建设，选择那些社会真正需要的、有经济效益或巨大社会效益的项目，使银行贷款的偿还能够得到保证。
3.改革城市基础设施的投资体制，加强项目管理，提高工程质量。
当前的城市基础设施投资项目，一般是以政府名义成立临时建设指挥部，对建设项目决策、立项、设计、征地、拆迁、安置、施工、竣工验收等实施全过程管理，其弊端就是无人对投资负责，资金到位了，敞开口子花，不讲求效益，任意调高概算；资金没有到位，就甩手不干或偷工减料、拖延工期，质量出了问题就说政府没有给足资金。我国近几年推行项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同管理制，对于加强项目管理、保证工程质量起了很大作用，但是在许多国债项目中，没有严格按照制度执行，“三边”工程大量存在，形式主义严重，项目法人不清。从深层次看，投资体制改革进展缓慢，是工程超概算严重、监理制弱化的主要原因。要想真正保证投资项目更加合理，资金使用高效，提高工程质量，必须加快投资体制改革，真正把项目法人责任制、工程质量终身负责制、招投标制、工程监理制落到实处。
4.充分发挥社会资金在城市基础设施建设中的作用。
这次国债专项资金对于城市基础设施建设起到了很大作用，但是毕竟只能占到全部城市基础设施建设的一小部分，而且也只是短期投入，全国的城市基础设施还是主要靠城市自身筹资建设。长期以来，我们在“旧观念”的影响下，没有把城市基础设施当作商品来对待，只重视其“福利性”、“公益性”等属性，而忽视其“商品性”的属性，违背了城市基础设施的发展规律，结果是越搞欠帐越多，只有投入，没有产出，使得城市基础设施的发展始终滞后于经济发展。因此从长远来看，应重视其“商品性”的特点，区分商业性项目和公益性项目，通过多种渠道解决城市基础设施建设的资金来源，而不仅仅局限于国家投资这一条途径。除了征收城市维护建设税和城市土地使用税外，还要逐步理顺价格机制，使排水、供水、燃气等价格逐步趋向合理。另外，对于商业性项目可以通过转让、拍卖基础设施经营权、命名权、广告权等方式筹集资金，还可以广泛吸纳社会资金和外资。政府应重点加强公益性项目的建设，使有限资金发挥最大的效益。通过多渠道筹集资金，可以不断提高城市基础设施水平，改变城市基础设施滞后于经济发展的状况。
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