中国东中西部地区土地配置效率差异的比较研究，本文主要内容关键词为：中国论文,西部地区论文,差异论文,效率论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放和社会主义市场经济体制的建立与运行，极大地促进了经济的发展和建设，城乡经济得到了巨大的活跃，城乡基础设施的扩建、新兴城市和乡镇的崛起及大城市的不断扩大的城市规模都提出了更多的用地要求。为全面推进经济体制的改革，从彻底上改变城市土地资源配置效率低下的局面，中国从80年代的初期就开始了城市土地使用制度的改革试点，采取的方法是由点带面，逐步深化的过程。早在1982年开始深圳经济特区就开始对城市土地不同的使用者收取不同标准的土地使用费，在随后的几年里，在中国的不同的城市都先后开展了形式不一的土地资源的有偿使用的试点，尽管采取的形式不同，执行的标准不同，但这确是对开展土地资源有偿使用，力图改变土地资源低效配置的有益的尝试。
从正式设立国家土地管理局起，开始了国家土地统一管理的新局面，同时土地使用制度的改革也得以全面展开。1987年中国首次的土地以协议出让的形式交易成功，更使土地使用制度改革朝市场化方向改革迈进了有利的一步。随后在广东省的经济特区的深圳市又以市场化程度更高的招标和拍卖的形式出让了两块国有土地的使用权，土地资源以市场化方式的配置得以全面展开，土地资源的配置效率得以有效的提高。九十年代后土地使用制度的改革在内陆的一些省份也有生有色的展开，但由于在现行的土地管理体制下，土地使用制度的不完善、土地资源配置市场功能的不健全以及土地收益分配的利益诱导，再加之中国经济一直都保持的较高的经济增长速度的情况下，土地资源的配置呈现了农地资源的大量的转化为城市用地，城市土地过速流动、土地市场混乱，尤其是在中国经济全面过热的1992到1994年，土地投机盛行，土地价格爆涨，城市房地产市场火爆，而随着中国经济的软着陆战略的实施，城市房地产市场又呈现极度的低迷状态，城市保持着大量的闲置的商品房屋。通过这一系列的现象可以发现中国经济持续稳定的增长与土地资源的配置效率的改革关系越来越紧密起来，因此采取相应的措施使土地配置效率的改革的进一步的深化，将会改善土地资源的配置效率，缓解用地紧张的局面，极大地促进中国经济的繁荣与稳定。本文通过对东中西部地区城市发展中土地资源的增量土地用地、土地资源配置形式等方面的比较分析发现，梯度推进的经济发展战略并不必然带来土地配置效率的改善的梯度发育，并通过实证研究验证了上述的观点，并给出了经济学的解释和相应的政策建议。
一、中国东中西部地区增量土地用地形式的差异比较
在城市用地占地的总体水平方面，在改革开放之前的许多年里城市建设区的面积增长缓慢，年均增长率不到2%， 城市人均建设用地的水平在100平方米以下，这种状况一致维持到改革开放之前， 在这之后城市人均建设用地的水平开始回升，从1982年到1994年的12年里，中国城市建成区的面积年均增长7.3%， 这种增长的速度在不同的地区之间表现出很大的差异，尤其是和经济发展的速度保持了很大的相关性，表现为在经济增长速度较快的东部地区，城市用地的扩展的速度明显的快于经济相对落后的中西部地区，新增占地面积在东部地区分别是中部和西部地区的3.6倍和5.7倍。
由于东中西部地区在人均拥有的耕地资源和可开发的后备资源的数量上存在着巨大的差异，具体表现为在东部很多地区人均耕地占有的水平已经远远低于确定的警戒线水平，而且东中西部地区经济发展的水平也存在着巨大的差异，东部地区经济发展和市场发育明显的优于中西部地区（杨灿明，2000），经济发展速度和人地资源的矛盾都存在着较大的差异，有理由相信由于资源约束的差异东中西部地区在建设占用耕地趋势上应该存在着明显的差异。（注：建设占用耕地实际就是城市建设土地增量市场的扩展的方式，城市建设用地市场可以采用土地的增量市场，也可以采用城市建设的存量市场，而存量的市场的发育将明显的有利于耕地资源的保护。）在表1中给出了在东中西部国家建设、 乡镇村建设、乡镇企业和农民建房占地中耕地资源被占用的比例，全国的平均占用水平被列在第一行，尽管东中西部在各种不同形式的建设中耕地被占用的比例和程度上存在一定的差异，但经过配对样本的T检验， 证明在任何的两组之间的比较差异都不显著，表明尽管由于经济发展水平和市场发育水平在东中西部地区存在着差异，但在建设、城市扩展中建设用地占用耕地的比例上是几乎没有差别的，因此认定经济发达地区在用地类型和方式上和内地及边远省区存在差异是不合适的，经济发达地区在经济高速发展和采用更多市场化配置其资源的同时在土地资源配置上（耕地资源的占用）却和内地和边远省区等经济相对落后地区处于同样的配置的水平。
表1 1996年各地区国家建设、乡镇村建设、乡镇企业和农民建房占用耕地的比例比较
地区 国家建设乡镇建设乡镇企业农民建房
(%) (%) (%) (%)
全国合计55.746.742.735.0
东部地区55.345.732.933.4
中部地区56.237.738.624.6
西部地区49.943.726.451.9
资料来源：中国土地年鉴，1997
划分方法：东部地区：北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西、海南、河北（12省、市区）
中部地区：黑龙江、吉林、内蒙古、安徽、河南、湖南、山西、湖北、江西（9省、区）
西部地区：陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、西藏、贵州、四川、云南（9省、区）
对计划用地中占用耕地的比例和在出让用地中耕地被占用的比例的比较中同样的发现东中西部地区同样表现出惊人的相似性，从数据可以看出，东部地区的平均水平的计划用地中耕地占用的比例为53.4%，分别高于其他的两个地区耕地占用的43.7%和44.9%的水平，这可以被解释为由于东部地区的城市、乡镇等的用地扩展中可资利用的其他的后备资源相对较少，因此其扩展的模式中占用较多的耕地资源，但也从另一个侧面验证前述的观点，东中西部地区在城市建设发展的模式中普遍采用的是增量土地扩展的模式，即在城市的发展中较多的采用了摊大饼的模式。尽管单纯考虑占用耕地资源的数量和比例并不能完全代表各地区的城市、乡镇和农民建房等建设用地发展的模式，但在城市用地市场以更加市场化的形式开展土地的有偿使用中，东中西部在占用耕地的数量也没有出现较大的差异，东部地区土地出让中耕地被占用出让的比例分别略高于中部4.7和西部0.5个百分点（见表2）， 表明以耕地减少来换取发展的思路在三个地区之间基本是一样的。由于东中西部地区在经济增长速度和经济发展规模上存在着不可否认的巨大的差异，而且学者（杨灿明，2000）将这种发展的差异归结为经济发展在地区之间的梯度变化，这种梯度的变化不仅表现为经济发展的速度、规模上的巨大的差异，更重要的是这种经济发展的梯度变化表现更多的是在市场发育、市场结构、资源由市场配置的程度等方面的差异，因此城市发展中很关键的一项——城市建设土地资源的市场配置程度应该也是这种市场发育程度的一个关键的指标。但通过上述的分析表明在城市建设用地的发展思路上东中西部地区表现出一致性，这可以从一个侧面表明城市土地使用制度的改革上并没有随着经济的发展和资源市场化配置程度的不同而在地区之间出现梯度的变化。
表2 在计划用地中耕地的比例和出让用地中耕地的比例的比较
计划用地中耕地的比例 出让用地中耕地的比例
(%)(%)
东部地区53.4 37.1
中部地区43.7 32.4
西部地区44.9 36.6
资料来源：中国土地年鉴，1996
划分方法同表1
二、中国东中西部地区土地配置方式的差异比较
城市土地使用制度改革所采用的手段中，土地的出让被认为是市场化程度最高的一种手段，而且土地出让还可以在短时间内为城市的发展和地方经济的投入收集相当大的资金，因此被认为是具有发展地方经济冲动的地方政府易于采用的手段，而且在土地的出让当中土地的拍卖又是更具市场化特征的有效的形式，因此对三种不同形式土地有偿使用方式的采用程度，可以在一定程度上反映城市土地市场化发展的趋势。在中国地区经济发展极不平衡的格局下，先发展起来的东部沿海地区被认为是更加的具有发展地方经济的冲动，因此在东中西部地区土地有偿使用制度的改革中土地资源市场化配置手段的采用应该是存在较大差异的。
在表3 中通过对东中西部地区在土地出让形式的选择表现的差异性进行了分析，表中汇集的是在1995年各地区的土地出让中协议、招标和拍卖三种形式所占的比重，其中的计算以土地的宗地为单位，数据表明中部地区比东部和西部地区采用了更多的招标和拍卖的形式，在拍卖形式的采用上西部地区高于东部地区，而东部地区在采用招标和拍卖的形式上低于全国的平均水平。采用独立样本T 检验对三个地区的各种形式的土地出让进行了比较（表4）， 东部地区比中部地区采用了更多的协议出让的形式，而且差异显著，招标和拍卖的形式的采用上与中部和西部地区不存在较大的差异，中部地区比西部地区采用了更多的协议和招标的形式，在拍卖方式的选择上差异也呈现不显著的特征。在土地的出让中协议、招标和拍卖被认为是三种市场化逐渐增强的过程，而对东中西三个地区在土地的有偿使用上处置形式的差异比较发现，东中西部地区并不呈现明显的在土地使用制度改革方面的超前性，土地市场的发育明显的并不适合经济增长的速度和经济发展的规模以及人地矛盾突出的局面。
表3 1995年全国土地出让中采取协议、招标和拍卖的比例
土地出让比例协议(%)招标(%) 拍卖(%) 土地出让比例协议 招标
拍卖
全国 91.9
1.01
7.07浙江83.1 6.210.7
北京100.00.00.0福建86.9 6.2 6.9
东部 天津 98.90.01.1广东99.2 0.4 0.4
河北 89.40.4
10.2海南
100.0 0.0 0.0
地区 辽宁 98.80.01.2山东98.8 0.7 0.5
上海100.00.00.0广西91.8 0.3 7.9
江苏 93.50.16.4 - - - -
平均 95.03
1.19
3.77 - - - -
吉林 96.83.20.0湖南82.0 5.212.8
中部 安徽 91.80.87.4山西91.6 2.1 6.3
江西 51.00.0
49.0 黑龙江98.4 0.1 1.5
地区 河南 82.91.5
15.6内蒙82.9 0.017.1
湖北 92.41.26.4 - - - -
平均 85.53
1.56
12.9 - - - -
四川 93.80.85.4甘肃90.60.4 9.0
西部 贵州 76.80.7
22.5青海99.50.5 0.0
陕西 98.80.11.1宁夏99.50.0 0.5
地区 云南 98.10.01.8新疆99.30.0 0.7
西藏100.00.00.0 - - - -
平均 95.15
0.27
4.55 - - - -
数据来源：中国土地年鉴，1996
切分办法：同上，“—”无数据
同样在考察建设用地中划拨用地的采用的比例时可以发现同样的规律，在新增建设用地中划拨用地的比例在1996年全国的平均水平还是67%，也即在全国的范围内有2／3以上的新增土地是采用传统的手段配置的，而有其他的数据表明上海市1997年和1999年的新增建设用地85%是通过划拨的形式取得的，浙江省1999年新增建设用地中划拨取得的占到了57.85%（孙佑海，2000）， 可见新增土地资源的配置的市场化程度在经济快速发展的同时并未达到加强。尽管在国家的《城市房地产管理法》和1998年修订的《土地管理法》中都明确的规定了关于土地采用行政划拨的行为的适用的对象，但在实际的执行的过程中，行政划拨的范围和参与的数量被地方政府人为的放大，而且由于存在强大的利益诱导，在市场化手段与非市场化手段并存的条件下，由于土地的分配形式的多样化将诱发大量的寻租行为，不仅会破坏国家制定的土地合理化配置的政策框架，而且更为严重的是将无法创造一个公平和有序的竞争环境，会诱导资源的不合理的流动，严重扭曲土地市场的功能，使有限的土地资源无法配置到能够发挥更大效益的部门和企业中去，在现有的政策框架下，土地资源将难以向优化的配置方向流动，使短缺的土地资源的矛盾将更加的突出。
三、中国东中西部地区土地资源配置效率非梯度发育的经济学解释
在改革开放之前，中国实行的是无差异的地区发展战略，即在发展资金和政策上在地区之间是不存在较大的地区差距的，甚至在改革开放之前中央政府有意识的将地区之间的发展的差距缩小，以实现平等的发展战略。然而改革开放之后的经济政策改变了这种发展的格局，尤其是在坚信一部分人先富起来的观念之下，沿海等东部地区依照其独有的社会经济的和地理上的优越性更多的引入了市场经济的力量 （ 朱介鸣，2000），沿海等东部地区的经济因此较其他的地区先发展起来，具体不仅表现在经济发展的规模、经济增长的速度，更重要的差别是较早的引入了市场配置资源的机制。土地资源配置效率的改善呈现了明显的依地区梯度推进的渐进特征，东部地区广东省最早开展了土地的有偿使用的试点，然后才在其他的地区逐步的展开。
表4 不同地区的土地出让方式的差异性比较
中部地区 西部地区
协议 招标 拍卖 协议
招标 拍卖
T＝2.088** T＝－0.403 T＝－2.047 T＝－0.041 T＝1.51 T＝－0.306
东部地区
1.876*
－0.421 －1.8 －0.0401.330 －0.284
df＝19df＝19 df＝19 df＝19
df＝19 df＝19
T＝－1.784* T＝2.196
T＝1.518
中部地区
-- - －1.784 2.196*
1.518
df＝16 df＝16 df＝16
*表示差异显著；**表示差异极显著
土地资源配置改革的渐进的特征尤其是通过在经济发展条件不同的三个地区采取不同的政策供给的变量的办法是中国渐进改革的一个极大的特点，这也是中国渐进市场化改革的一个很重要的特征。改革中的中央政府尽管具备改变旧有制度的动机和能力，但习惯于传统计划经济下的中央政府缺乏市场的知识，同样的发生在土地配置效率改善的改革中，中央政府缺乏土地资源配置效率改善的应有的知识。杨瑞龙等（2000）通过中央治国者和微观主体的之间的博弈分析发现，依赖于中央治国者的知识来完成向市场化的制度变迁的过程中，将面临巨大的创新障碍和十分漫长的改革期限，同时市场化制度创新的过程也无法依赖微观主体的诱致性的变迁过程，因为广大的微观主体存在严重的机会主义问题和政治风险，而这种风险将会极大的降低市场均衡的制度供给的水平，因此解释中国独特的渐进改革特征必须依赖于制度的中间的载体地方政府的行为来完成，而依赖于创新知识的积累和承担改革失败风险最好的选择就是放手让地方政府去做。实行差异化的地区发展战略就能够实现中央政府的意图，避免制度创新知识缺乏而带来的改革制度供给不足的问题，同时差异化的地区发展战略还是试点改革的典范，而为了保持制度创新上的先进性和这种改革思路的创新之处，地区之间尤其是在东中西部存在的土地资源配置效率的改革上的差异是梯度推进改革战略的特征，但现实发展的实践表明经过一段时间发展之后，土地配置地区发展的梯度推进的特征却相应的消失了或不呈现明显的差异，因此必须存在的这样的制度障碍来解释存在的差异的程度。
第一，城市发展必定占用一定数量的耕地资源，而占用耕地资源所付出的成本的一致性就注定了在东中西部地区会呈现一样的规律。目前耕地资源保护的格局无法将其保护的成本和收益限定在地方政府的水平，更无法限定在这样区域的水平之上，因此东中西部地区在增量土地市场占用耕地资源水平上的差异水平并不显著，因为已经发生的事实表明东部发达的地区粮食的短缺可以通过地区间的粮食贸易来实现，因此耕地资源的保有的数量并不构成制度创新的刚性约束的条件，在东部地区的资源的短缺的约束就无法有效形成诱致性制度变迁和地方政府制度供给的外在的制度变量。同时耕地资源的保护具有强大的外部性的特征，承担保护成本的主体并不能完全的内化其保护的收益，因此表现出来的保护的制度供给严重不足的局面，而且在三地区具有趋同的趋势，因此三地区的比较就难以呈现应有的差异性。
第二，土地市场化配置的选择可以为地方政府带来巨大的好处，但为何梯度推进的土地市场化配置的渐进改革却出现趋同的现象？这是因为地方性（需求型）诱致制度变迁的方向与改善土地资源的配置效率的方向并不是完全的吻合的，而且地方性（需求型）诱致制度变迁具有自主增强的倾向和明显的路径依赖的特征，在制度变迁的过程中存在报酬递增和自我强化的机制，获取收益最大化，因此，不改变目前的土地效率配置制度不均衡的局面，将难以改变土地资源在东中西部地区无差异效率配置的状态。中央政府和地方政府的制度创新方向的分离，使中央政府和地方政府在土地市场化配置的过程中的矛盾增多，更重要的是中央政府对于地方政府土地市场化行为的监管不利和成本过高，同时土地市场化的配置的改革还造成地方政府之间的无序的竞争，这种无序的竞争破坏了土地市场的合理的发育，地方政府争先恐后的将土地作为一种刺激经济增长和地方经济发展的良药乱加施用，而将土地的效率化配置放之于不顾，在三个地区之间就会出现平均化的倾向。
四、政策建议
加大城市增量土地市场改革制度供给，改变城市土地市场使用效率低下与人地资源矛盾突出的局面。在东中西部地区共同存在的土地配置效率低下的局面表明，对于城市增量土地市场的改革力度在东中西部地区都是远远不足的，难以适应土地资源紧张现状。过去改革的实践将许多的注意力放在土地资产收益的分配上，地方政府只注重土地收益对于地方财政收入的贡献，而对于土地资源的配置效率的改善，尤其是改变城市发展向外扩张与城市内部使用效率低下的局面的动力不足，因此，改变现有的土地收入分配的格局将会带来土地资源配置效率的改善。尤其是在东部地区土地使用制度改革和制度创新的潜在的成本都较中西部地区要低，因此，应该激发东部和较发达的中部地区的土地使用制度创新的激励机制，更加集约的利用有限的土地资源。
改善中西部地区发展的外在的政策和制度环境，缩小和东部地区在政策等发展的外生变量上的差距，有利于形成土地使用制度创新的动力源泉，因此，中西部地区更应该吸收东部地区发展中的经验，走集约利用土地资源，加大土地资源市场化配置改革的力度，切实从制度上保证土地资源集约利用的实现，保护有限的耕地资源的发展道路，避免重蹈覆辙。通过东中西部地区在土地资源配置改革上的比较分析还可以发现，在东中西部地区的土地资源的配置改革上存在着较大的制度障碍，而制度障碍明显地阻碍了制度变迁的方向，降低了中央政府制度供给的有效性，这里除了前面提到的在土地资源收益分配上需要做进一步的改革之外，提升地方政府在制度供给上的有效性，也是弥补目前在土地资源配置改革上有效制度供给制度不足的一种办法，使地方政府具有和中央政府一致的制度供给的方向，将会极大地改善东中西部地区在土地资源配置改革上的局面。
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