民主评议：继续推进和完善党内基层民主制度创新——成都市乡镇党委书记民主评议工作的调研与思考，本文主要内容关键词为：民主评议论文,成都市论文,党内论文,党委书记论文,乡镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D262 ［文献标识码］A［文章编号］1004—9633（2009）01—001—05
党的十七大报告明确提出，发展基层民主政治，必须作为社会主义民主政治建设的基础性工程，重点加以推进。这对于加强党的基层组织建设、提高党的执政能力，具有十分重要的意义。近些年来，成都市在推进党内基层民主，加强党的执政能力建设实践探索中，进行了一系列的制度建设和制度创新，在四川省乃至全国都产生了很大的影响，被学界赞誉为“成都方式”。[1]成都市的基层民主政治建设是从2003年新都区木兰镇党委书记的公推直选开始的。截止2007年乡镇换届前，全市1／3的乡镇（74个）、90％以上的村（社区）开展了公推直选，使群众由“你们的书记”改口为“我们的书记”。[2]经过三年多的实践，这项工作的整体框架已经形成，配套制度也逐步建立和完善。最近推出的一项重要制度，就是建立民主评议长效机制，要求全市所有乡镇党委书记每年都要接受党员群众的民主评议，并将民主评议结果作为干部考核的重要依据。根据这一要求，最近在全市范围内开展了由普通党员、群众代表和乡镇机关干部、村（社区）党支部书记、主任以及各级党代表、人大代表、政协委员等普遍参与的乡镇党委书记民主评议工作，并取得了很好的实际效果。近日，我们课题组成员先后几次到新都区、崇州县、温江区、双流县等四个区、县、市，对这次民主评议乡镇党委书记工作进行了为期两周的专题调研，现将调研情况以及我们的思考建议整理如下。
一、民主评议的基本做法
2007年6月29日，成都市委组织部下发了《关于开展乡镇党委书记民主评议的意见》，对民主评议乡镇党委书记工作进行了具体部署。7月3日至9日，全市220乡镇党委书记接受了党员、群众的民主评议。共有7.4万余名党员、群众代表直接参加了民主评议。其中，党员代表2.9万名，占38.7％，普通群众4.2万余名，占57.14％，各级人大代表、政协委员8163名，占11％。
在这项工作开展之初，各区（市）县领导高度重视，成立了以区（市）县委书记或区（市）县委常委、组织部长为组长的领导小组，加强对民主评议工作的领导，为民主评议顺利进行提供了组织保证。开展此项工作的具体做法是：
1、工作要求明确具体，宣传动员扎实有效。成都市委组织部明确要求，参加民主评议的参会人员原则上不得少于300人，3万人以上的乡镇，每增加1万人，参评人数增加20人。其中，群众代表比例不少于50％。实际操作中，14个区（市）县乡镇平均参评人员达380余人，群众代表比例均高于文件要求。各地普遍抽调了精干力量，特别是充分发挥乡镇干部、村组干部、驻村干部、一村一大学生、村民议事会代表的作用，广泛进行了宣传动员工作。全市共发送致党员、群众公开信及基层民主政治建设宣传资料250余万份。同时，充分利用有线广播、布幅标语、有线电视、电子网络、流动宣传车、宣传点以及各种新闻媒体，对全过程进行了宣传，营造了浓厚的舆论氛围。
2、各级党委严格把关，评议工作规范开展。各级党委强化指导，从评议指标到评议程序设计、从代表推荐到会议组织，都严把质量关、参与关，确保了过程公开和结果公开。具体地说，一是保证民主评议内容的科学性和可操作性。评议内容要求紧扣关系人民群众切身利益的民生问题，做到群众关心什么就评议什么。在指标设计上，市委组织部确定了6个方面的主体内容，乡镇党委在征求党员、群众意见的基础上，针对党员、群众关心的热点、难点问题，细化评议内容，再由区（市）县委组织部审查后正式下发乡镇开展民主评议。由此形成的评价指标体系在内容上贴近乡镇实际，更能反映党委书记工作实绩，更能反映党员、群众的诉求。二是保证参评代表的广泛性和代表性。基本做法是，由村（社、区）以户为单位，一户一票，差额“海推”参评代表初步人选，全市参加推荐的农户达90％以上。然后召开党员代表和村（居）民代表会议公开推荐，按得票多少产生正式参评代表，并予公示。三是保证民主评议的客观性和真实性。民主评议主要采用三种方式进行：第一种是民意调查与大会评议相结合。即在推荐参评代表的同时，采取“一户一表”的方式，向村民发放乡镇党委书记满意度测评表，测评结果与大会民主评议结果同时公布。全市有212个乡镇开展了民意调查。第二种是全民评议。向本区域内年满18周岁、具有完全民事行为能力的村（居）民发放民主测评表，测评结果直接运用。全市有5个乡镇实行了全民评议。第三种是大会评议。由乡镇党委书记在民主评议大会上公开述职，接受党员群众代表询问，当场回答问题，参评代表当场进行评议，当场宣布评议结果。全市有3个乡镇采取这种方式。
3、实行定点联系指导，民主评议全程监督。市委组织部和各区（市）县委组织部对整个评议过程实行全程参与、全程指导，并在成都日报上公布了公开电话，接受党员群众的监督。同时，还建立了定点联系制度、随机督查制度、现场观摩和互查制度，对民主评议情况进行督查，对发现的问题及时进行通报和纠正。
4、针对问题评改结合，督促落实整改措施。民主评议的过程，是体察民情、化解民怨、关注民生的过程。民主评议的重要目标，是查找乡镇党委及书记工作中存在的问题和不足，解决群众反映的热点、难点问题，从而达到改进工作，促进干群之间的沟通和融洽的目的。在这次评议过程中，通过发放调查问卷，广泛收集党员、群众意见建议11114条；在民主评议大会上，有1254名党员、群众代表共提出质询1561件，乡镇党委书记对这些质询问题都当场进行了解释说明。会后，各乡镇党委都立即召开党政会议，认真分析评议工作中反映出的问题和意见，查找工作不足，研究改进措施。针对提出的问题和建议，形成了2460条整改措施，并在本乡镇范围内进行了公示，自觉接受党员群众的监督。同时，组织部门也对这些整改承诺进行登记备案，加强督查。对于评议过程中群众满意度较低的人员，由上级领导针对其存在的问题进行了诫勉谈话或警示谈话，或在调查核实的基础上及时进行了组织调整。
二、民主评议的成效以及存在的问题和建议
开展乡镇党委书记民主评议，是继续推进和完善党内基层民主制度创新的一次重要实践，它在扩大基层党内民主、落实党员群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权方面，进行了大胆的探索，并取得了很好的实践成效，主要体现在以下几个方面：
一是全面落实了党员群众民主权利的实现，调动了党员群众的政治参与热情，提高了党员群众的民主素质和民主能力。在这次乡镇党委书记民主评议过程中，首先是落实了党员群众的知情权实现。从发布公开信、发放基层民主政治建设宣传资料、民主推荐表、征求意见表，都是走村入户，做到了全民知晓。其次是落实了党员群众的参与权。从代表的产生、意见的收集和反馈，到民主评议大会、整改措施的制定和落实，都是由党员群众直接参与。再次是落实了党员群众的表达权实现。在民主评议大会之前，普通党员和群众都可以向代表们反映自己的意见和建议，在大会现场，代表们对于党委书记的述职报告，可以当场进行询问，并要求其作出回答。最后是落实了党员群众的监督权实现。在整个民主评议期间，成都市以及各区（市）县都设立了公开监督电话和意见箱，畅通了党员群众监督渠道。总之，整个民主评议过程，成了党员群众民主锻炼的过程，极大地调动了党员群众的政治热情，也提升了他们的民主素质和民主能力。有的党员群众高兴地说：“我们不仅要‘选官’，而且要‘考官’，这下硬是要当家做主了！”据统计，此次民主评议代表的到会率达98％以上。在测评大会上，代表们就各地的基础设施建设、乡村经济发展规划、农村劳动力转移等有关群众切身利益的重大事项提出了许多问题，表现出极大的政治参与热情，同时也锻炼和提高了他们参政议政的能力。
二是搭建了沟通交流的新平台，实现了乡镇领导工作与党员群众意愿的直接对接，密切了党群干群关系。这次民主评议的各个环节都突出了尊重党员群众的表达权和评价权，强调了评议人与被评议人之间的交流互动。通过征求意见，党委政府的工作思路更加清晰，更加贴近群众愿望，民意基础更加坚实；通过述职报告，党员群众对于党委政府为群众干了些什么、还要干什么，需要群众支持什么，更加理解、更加明白，搭建了党委政府与党员群众的连心桥。据统计，在民主评议过程中，党委书记共提出整改承诺2460条，其中绝大多数是涉及党员群众切身利益的热点、难点问题，包括行路难、用水难、就医难、上学难、增收难等等，让广大群众看到了党委政府关注民生的决心和信心。一名党委书记评议后深有感触地说：“现在的干部不好当了，不及时解决群众的困难和问题，就过不了群众关。”
三是把民主权利和程序交给了党员群众，体现了党员群众的主体地位，形成了党委高度重视、党员群众积极参与的良好局面。各区（市）县委都以这次民主评议为契机，全面宣传了成都市基层民主政治建设的13个配套制度，真正把制度落实到了乡镇，把民主权利和程序交给了党员群众。民主评议工作结束之后，各区（市）县都认真研究了自己在基层民主政治建设中还存在的问题和障碍，进一步修改完善相关的配套制度和措施，明确了下一步的努力方向和工作重点，为进一步推进基层民主政治建设奠定了新的坚实基础。
通过对几个县、市、区的调研，我们也发现在民主评议工作中，还存在着一些有待改进和完善之处：
第一，民主评议的方式问题。此次评议工作采用了三种方式，绝大多数乡镇采取的是民意调查与大会评议相结合的方式（212个乡镇）和全民评议的方式（5个乡镇），只有3个乡镇采用了党员群众代表大会评议的方式。根据我们了解的情况，无论是民意调查或全民评议的方式，都存在一个显而易见的问题，那就是广大群众对乡镇党委书记工作情况是否了解的问题。在对评价对象缺乏基本了解的情况下所进行的评价，恐怕很难做到客观准确。而实际情况是，许多村民甚至还不认识他们乡镇的党委书记，更谈不上对其工作情况的全面了解。并且，采用这种方式进行每年一次的民主评议工作，花费的人力、财力、物力也是相当可观的。这无疑会增大行政管理的成本，而其效率并不令人满意。
第二，民主评议的程序问题。虽然这次民主评议在正式启动之初，利用各种渠道和途径进行了深入广泛的宣传动员，但其内容主要是致党员、群众公开信及基层民主政治建设宣传资料，主要是宣传民主评议的重大意义和作用，但并没有对评价对象及其工作情况的客观介绍和展示这一程序。但这应当是民主评议之前的一个相当重要的环节。因为对于大多数普通党员、一般群众来说，既然要评议，就需要了解被评议对象的情况；而对于被评议者来说，也应当有机会向参评者全面介绍一下自己的情况。在此基础上开展评议，可能会更加全面客观一些，这也是评议过程中双方交流互动的基本前提。
第三，民主评议的代表问题。参会代表的综合素质状况和参政议政能力，直接影响着民主评议的质量和效果。从我们调查了解到的情况来看，此次许多参与民主评议的代表普遍存在年龄偏大，文化程度偏低，议事能力有待提高的情况，“代表不了，代表不好”的现象比较严重。目前，由于市场经济的深入发展和城市化进程的日益加快，越来越多的农民外出务工经商，留守在家的党员和群众大多年龄偏大、文化程度较低，从而在一定程度上影响了民主评议的完整性和科学性。
第四，民主评议的时间问题。此次民主评议工作安排在暑期进行，正是高温、多雨季节，加之参会人员众多，而大部分乡镇没有室内会场，在召开民主评议大会时既要考虑烈日，又要考虑下雨，这就使会场布置成本提高，给经济条件较差的乡镇财政带来了较大的压力。
针对上述存在的问题，根据调研过程中了解到的情况，我们提出以下几点建议：一是最好采用党员群众推荐代表，由代表参加民主评议的方式，而不宜采取全民评议方式，这样既可以减少人、财、物的支出，降低行政成本，又可以提高民主评议的客观性、准确性。二是在民主评议大会召开之前，应当使广大党员和普通群众对乡镇党委书记的工作情况有所了解，以便为普通群众向代表们反映意见，代表们在大会上进行民主评议提供基本条件。三是有必要对参会代表的年龄结构、文化结构等提出具体要求，以保证代表的参政议政能力。四是评议工作在时间安排上最好是在冬季进行，因为成都的冬天不太寒冷，并且年终评议也有利于总结全年工作，安排和部署来年的工作，更有利于民主评议之后整改工作的落实。
三、民主评议的意义和价值
近些年来，成都市在扩大党内基层民主方面进行的试点和探索，为党内民主发展提供了广阔的视野，为党内民主制度创新提供了宝贵的经验。最近开展的乡镇党委书记民主评议，是为了继续推进和完善党内基层民主政治建设，在原来进行乡镇党委书记公推直选的基础上，进一步建立和完善配套制度，于是，在扩大基层党内民主、落实党员群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、表达权和监督权方面，又进行了一次有益的探索。尽管这项工作还存在一些有待完善和改进之处，但其总体效果是非常明显的，是值得充分肯定的。我们认为，这一实践探索的重要意义和价值在于：
首先，较好地体现了用权利制约权力的制衡原则。民主政治的精义，就在于人民主权和分权制衡。这次实践探索的最大意义和价值就在于：充分运用人民群众手中的权力（“四权”，即知情权、参与权、表达权、监督权）来监督和制约掌权者手中的权力。在发展基层民主政治的过程中，在有的地方、有些同志的心目中，所谓民主就是选举，选举一结束，民主也就万事大吉了。事实上，实行民主制度包括许多环节，除了民主选举，还有民主决策、民主管理、民主监督。选举虽然是一个关键性的环节，但如果缺乏后面几个环节，民主实际上是难以保证的。而就人民群众的民主权利而言，除了享有宪法规定的选举权之外，还包括知情权、参与权、表达权、监督权等基层的民主权利。对此，党的十七大报告也提出了明确的要求：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。成都市从2003年新都区木兰镇党委书记的公推直选就开始了基层民主政治建设的进程。党的十七大报告对于人民群众“公推”党的基层组织负责人的做法，明确地加以肯定，并进一步要求：“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子的直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。”成都市这次开展的乡镇党委书记民主评议，就是对原有制度创新的继续推进和完善，是扩大党内基层民主多种实现形式的又一大胆探索。公推直选所要解决的是“由少数人从少数人中选人”的问题，但是，对于选出来的人究竟如何才能“保证将人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”的问题，还需要相应的配套制度和措施加以制约和监督。人类社会政治发展的历史经验告诉我们，缺乏监督的权力必然导致腐败。英国历史学家阿克顿有句名言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。[3]孟德斯鸠也提出：“一切有权力的人都容易滥用权力。这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界线的地方才休止”。毛泽东早在延安时期就提出了“让人民起来监督政府”作为防止腐败的基本思路，而成都市进行的这次实践探索，就是运用人民群众手中的权力来监督和制约掌权者手中的权力，可以说是真正找到了一条切实可行的具体途径。
其次，有效地加强了党在基层的执政能力建设。一个执政党的执政能力，主要体现于重大问题的决策能力。在现代社会中，科学决策的重要保证是实现决策的民主化。决策民主化的能力，就是指领导者在重大的决策问题上，听取专家、群众意见的民主意识程度和魄力。而扩大基层民主，有利于实现决策的科学化、民主化。这是因为，基层民主创造了保证人民对政治生活广泛参与的条件。实行基层民主，扩大了民众对公共事务的参与，就可以最大限度地避免少数决策者暗箱操作，防止少数利益集团控制决策，让人民拥有能够切实行使表达意愿的权利和参与管理国家的权利，制定出符合民意的政策，满足民众的物质和精神需求，保障公民权利，实现社会公正，从而也就提高了决策的科学化、民主化水平。在近几年的基层民主实践中，人民群众通过各种各样的听证会、座谈会、民主恳谈、民主测评、述职述廉、百姓评政府、电子邮件或信函向决策机构反映意见，以及通过网络或其他媒体展开讨论辩论等形式，使上级部门在群众的反映和投诉中、在民主评议中，及时地发现问题、有效地解决问题，并制定出正确的政策和适合实际的制度措施，从民主制度和程序上保证了执政决策的科学化，不断地提高党的执政水平。成都市这次乡镇党委书记民主评议后，许多乡镇党委马上召开党政联席会，认真梳理党员群众提出的问题和建议，形成了2460件整改措施，并在本乡镇范围内进行了公示，自觉接受党员群众的监督。截至目前，全市共解决群众关心的热点、难点问题2286个。正如此次接受民主评议的一位乡镇党委书记深有感触地说：“现在的干部不好当了，不及时解决群众的困难和问题，就过不了群众关。”可见，民主评议对于加强党在基层的执政能力无疑具有重要的促进作用。
第三，有力地推进了反腐倡廉的预防机制建设。胡锦涛同志在十七大报告中指出，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。这一论述源于对反腐倡廉规律的深刻认识，很有现实意义。现阶段的腐败形式更为隐秘、复杂，需要我们不断创新反腐败的机制和体制。党的十七大要求在今后的反腐败斗争中，要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，加强以保持党同人民群众血肉联系为重点的作风建设，加强以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，努力拓展从源头上防治腐败的工作领域，进一步提高反腐倡廉工作水平。成都市开展乡镇党委书记民主评议工作，也可以说是反腐倡廉预防机制建设上的一次实践创新。崇州市王场镇五福社区的一名代表在评议大会说：“我们老百姓给书记打勾勾，以前想都不敢想，现在书记合格不合格，我们说了算，这个会开得好！”因为，要真正“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。”而人民群众的监督是最广泛、最深入、最有效的监督。而让人民群众起来对权力进行监督，并使这种监督规范化、程序化、制度化，这无疑是一种预防权力蜕变的有效机制。
第四，逐步地营造了民主的文化氛围和社会土壤。在基层民主的实践中，人们往往忽视民主的社会存在，以为民主就是人们的民主权利和体现主权在民的政治制度，认为只要人们享有以选举权为核心的民主权利，只要国家完全规定了体现人民主权的政治制度，那就是一个民主国家或民主社会，以至于人民在追求民主的历史进程中，过于注重民主政治而不是致力于造就民主社会。没有民主社会的基础性支持，民主政治必因流于形式而徒有虚名，甚至在民主的旗帜下回归专制传统。中国历史上确实缺乏民主的传统和氛围，而要让民主在中国的土地上生根发芽、开花结果，就必须使民主为人民群众带来实实在在的利益和好处，并且还要让民主逐步成为人们日常生活的一个重要部分，养成一种基本的生活方式和生活习惯。人民群众的民主素养和民主能力，也只有在民主的实践中才能逐渐形成和不断提高。此次我们在成都市各区（市）县的调研过程中深深感到，成都市在近些年来推进基层民主政治建设的过程中，通过选举村（居）民委员会、公推直选村党支部书记、公推直选乡镇党委书记以及此次进行的乡镇党委书记民主评议，将基层民主政治建设与“惠民行动”等群众关注的重点工作紧密结合，共同推进，使群众实实在在地体会到民主带来的甜头和实惠，从而增强了主人翁意识，提高了参与热情，已经使民主逐渐融入到普通群众的生活之中，逐步地营造了一种浓厚的民主氛围，形成了民主政治的社会土壤。基层民主使人民群众亲身感受到自己是国家的主人，从而更加关心改革建设的全局和本单位的发展，由此激发出来的这种强烈的主人翁责任感和积极性、创造性，必定形成巨大力量，有力地推进我国的社会主义现代化和各项建设事业的发展。
［收稿日期］2008—07—08