中国农村工业化和劳动力转移的道路选择——论我国的小城镇建设,本文主要内容关键词为:中国农村论文,劳动力转移论文,小城镇建设论文,道路论文,论我国论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
农业剩余劳动力转移是各国经济发展中普遍遇到的一个问题。我国农业人口多,耕地少,农业剩余劳动力多。估计现有农业剩余劳动力达1.3亿。搞好农业剩余劳动力转移,任务非常艰巨。 我们不可能走发达国家曾经走过的靠大城市膨胀吸纳农业剩余劳动力的集中转移的道路,也不可能在乡村地域范围内实现几亿剩余劳动力的转移,而应该是在多向分流的前提下,发展农村工业化与城市化相结合,大力发展小城镇,使众多的农业剩余劳动力主要转移到小城镇,从事非农产业。这是今后若干年内解决我国农业剩余劳动力问题的根本出路。
一、小城镇是农村剩余劳动力转移和实现农村工业化的根本出路
目前我国农业剩余劳动力由多条渠道转移,主要有:
1.“农转非”。由国家每年下达“农转非”指标,通过招工、招生、招干等各种形式转移到各类城镇。长期以来靠这条渠道转移农业剩余劳动力,支持了国家工业化。
2.乡镇企业,1979年以后由于农村推行家庭联产承包责任制,农民有了自主经营权和择业权,在原先社队企业的基础上创办了乡镇企业。十几年来乡镇企业取得了举世瞩目的成就,开辟了农业剩余劳动力转移的新渠道。就地将大量农业劳动力转移到非农产业,是个伟大的变革,加快了农村工业化的步伐。
3.农民跨地区流动,务工经商。80年代后期随着改革开放步伐的加快,东部沿海地区和一些大城市的经济得到了快速发展,出现了劳动力结构性不足的问题,于是每年都有数以百万计的中、西部地区农村劳动力跨地区流动到上述地区务工经商,开辟了农业剩余劳动力转移的另一条新渠道。目前全国常年流动着的“农民工”大约5000—6000万人,其中跨省流动的达2000万人。
从现在我国的情况看,大中城市可以吸纳一部分农业剩余劳动力,但容量有限。我国现有20万人口以上的大中城市229个。其中人口100万人以上的特大城市32个,人口50万以上不满100万的大城市36个, 人口20万以上不满50万中等城市161个。多年来, 为适应城市经济发展的需要,吸纳了大量的农业剩余劳动力,主要集中在建筑、采矿、环卫、零售商业、饮食服务业等行业。今后随着城市经济的发展,还可以吸纳一些农业剩余劳动力,但数量有限。因为这些年来许多大城市人口增长过快,几乎达到了饱和状态。大城市人口稠密、交通拥挤、住房紧张、环境污染等“城市病”严重,加之受资源的限制,难于扩大规模。再者城市劳动力过剩,目前城镇失业人员和企业下岗职工不断增加,所以不可能主要靠大中城市吸纳庞大的农业剩余劳动力。
发展农村非农产业与建设小城镇相结合,两者可以互相促进,加快发展,更多地吸纳农业剩余劳动力。乡镇企业是农村非农产业的主体。十几年来乡镇企业虽然取得了很大的成绩,但存在着分散性和封闭性的问题。1992年我国2079万个乡镇企业中有1900多万个分散在自然材,从业人员亦工亦农,“离土不离乡”,这种情况不利于今后乡镇企业的发展。因为:一是工业生产需要相对集中,要求有交通通讯、能源等基础设施和社会服务体系的支持;二是社会主义市场经济要求劳动力、资金、设备、技术等生产要素自由流动,在国家宏观调控下实现资源优化配置。目前乡镇企业都难于做到这些,客观上要求与小城镇建设相结合。如果乡镇企业集中连片,办在小城镇,就会有更大的发展。因为小城镇区位条件比较好,比农村更靠近大中城市,乡镇企业易于接受大中城市的经济辐射,易于掌握信息,进行商品交流;小城镇范围比自然材大,易于使生产要素自由流动,实现资源优化配置,增强企业竞争能力,提高企业的经济效益;小城镇一般都有一定的基础设施和社会服务体系,可供企业使用,若需扩建这些设施也可以少用投资。乡镇企业有了更大的发展,自然也就可以更多地吸纳农业剩余劳动力。
目前我国约有6万个小城镇。这些小城镇是一定地域政治、经济、 文化的中心,是乡镇企业集中的有利地方。小城镇与非农产业相结合,就能加快小城镇的发展,主要表现在以下几点:(1 )加快小城镇基础设施建设。乡镇企业为适应生产的发展必然要扩建和完善基础设施。(2)促进小城镇的经济发展。小城镇上非农产业多了,人多了, 购买力也就提高了,促进小城镇生产更多的工业产品。(3 )增加小城镇建设资金。乡镇企业创造的一部分利润可以用作小城镇的建设资金。(4 )促进小城镇的第三产业发展。第三产业的发展需要有一定数量的服务对象。小城镇上企业和人多了,自然需要兴办商业、饮食、修理、交通、金融、保险、法律事务、信息,以及文教卫生等第三产业,自然需要从业人员,更多地吸纳农业剩余劳动力。小城镇不仅在非农产业的支持下能够得到更快的发展,而且吸纳劳动力的能力也比较强。小城镇工业技术层次和资本有机构成比较低,吸纳一个劳动力的就业费用和基础设施费用也较低,同样的资金可以比大中城市吸纳更多的劳动力。如果每个小城镇能够多吸纳5000人,全国6万人城镇共计可吸纳近3亿人,小城镇必将成为我国农业剩余劳动力的主要载体。与此同时,乡镇企业从业人员离开自然村,来到小城镇专营各种非农产业,自然也就“离土又离乡”,“进厂又进城”,实现了彻底转移。
按这种思路,即在多向分流的前提下,把发展农村非农产业与建设小城镇结合起来,大力发展小城镇,使众多的农业剩余劳动力主要转移到小城镇,从事非农产业。这样,不仅将加快实现农村工业化、城市化,而且还可以加快实现农业现代化。因为农村人少了,地多了,可以进行规模经营,使用现代化的生产工具,提高劳动生产率,同时也可以大幅度地增加农民收入,实现城乡一体化。
二、小城镇的发展是实现农村城市化的有效途径
在农村范围内大力发展小城镇是我国城市化战略的现实选择。在理论界,对我国的城市化道路有几种不同的观点,一是大城市论(人口50万~100万);二是中等城市论(人口30万~50万); 三是小城市论(人口15万~20万)。单纯就这三种模式来讲,大城市规模效益好,但社会效益差,小城市经济效益差,但社会效益好,中等城市介于两者之间。上述理论在世界各国城市化实践中得到验证,因此寻求大、中、小城市适度的数量结构和地区分布结构,实行大、中、小并举的城市网络体系,是科学的城市化战略的核心内容。从我国城市化实践看,以大、中、小城市分布为例,建国后的前30年里,大城市由9个急剧增加到45 个,所占比重由12.1%,上升为20.4%,人口比重由59%上升为63.5%,而小城市由115个减为105个,所占比重由73.3%降至47.8%,在地区布局上,东部集中了全国53.3%的城市,其中有68.8%的大城市,55.7%的中等城市。可以说,建国后的头30年,我国城市化畸形发展,无论在数量扩张、规模结构还是地区布局方面,都积累了巨大的矛盾,需要发育一大批小城市来优化城市结构,小城镇是发展小城市的母体,所以在农村发展一大批小城镇的需求更为迫切。将大力发展小城镇作为我国城市化战略的必然选择,还取决于我国劳动力资源大量过剩这一基本国情。大量的调查和研究表明,在吸纳农村剩余劳动力方面,小城镇优于大、中城市,这是因为:
(1)小城镇技术含量和资本有机构成远低于大、中城市, 其吸纳劳动力所需就业费用和城市基础设施费用又比大、中城市低得多。据有关专家测算,大城市安排一个劳动力仅生产方面的投资就需要1.5 万元,而小城镇只需0.4万元,所以小城镇发展的资源需求结构, 与我国资源供给结构较为吻和。
(2)小城镇接近于农村,其与农村、 土地的关系将维持一段时间,可以降低农村剩余劳动力转移的机会成本和就业风险。
(3)发展小城镇可以充分利用乡镇企业资源优势。 如果打开小城镇城门,允许农民在小城镇建房,让技术要求高的乡镇企业集中在小城镇,国家就可以在不投资或少投资的情况下,依靠农村的现有经济资源,发展一大批小城镇。
小城镇作为农村的经济增长中心,它的规模到底多大才更有利于自身和周围腹地经济的发展,这一直是困扰着理论界的一个问题,就此许多经济学家提过自己的见解,如从城市自身发展的稳定性出发,英国经济学家汤普森提出的“城市规模棘轮说”,他认为一个城市只要达到25万人,就有能力抵御来自外部和内部的压力,为自身的生存和发展创造条件。从经济效益的角度出发,美国经济学家理查森提出了按平均受益、边际受益、平均费用、边际费用四项指标来确定最佳规模的方法。如仅仅服从于城镇自身发展的稳定性和自身规模效益的要求,小城镇由于其规模过小,无论如何都难以实现上述目标的最优化,应尽快向小城市、中等城市发展。但事实上小城镇的发展不是孤立的,一方面,作为发育成长的环境制约,小城镇的规模要受到其腹地经济和自然条件的影响;另一方面,作为发展的目标之一,小城镇要成为联系农村和城市的纽带,它的腹地范围应尽可能覆盖全国农村。美国经济学家福克斯通过研究表明,只有当城镇规模为略低于5万人时, 它们的腹地面积才能够覆盖全国农村。英国经济学家巴顿也认为2.5~5万人口为城镇的适度人口规模。在我国有学者以“人均社会总产值”、“工业企业劳动生产率”、“工业企业产值利润率”、“镇区人均工业产值”、“镇区社会总产值密度”、“商业人员人均社会商品零售额”等6项指标为标准, 对江苏省6县1郊区的90个农村小城镇作系统调查,通过测算得出3~4万人口的城镇经济效益最高,其次是1.6~2万人的城镇,再次是1.4~1.6万人。这里所讲的人口是生活在城镇上的人口,而不是目前我国所用的城镇人口统计指标所指的辖区内全部人口。
我国小城镇经过十几年的发展,虽然已经具有一定的规模,但远未达到适度。目前我国建制镇规模主要是1万人—5万人之间,占总数的比重接近80%,其中:在1万至2万之间的城镇数居首位,占镇总数的28.2%,其次是2万至3万和3万至5万的城镇,各占25%左右。这里的城镇人口数是指辖区内的全部人口,而其中大部分是居住在农村的农业人口,如果只考察城镇上的非农业人口,1991年建制镇平均人口规模只有4707人,即使考虑到由于户籍制度限制而造成的农业与非农业人口数比例与实际比例的差别,目前我国农村建制镇也远未达到小城镇的规模,影响了其聚集功能与辐射功能的发挥。
我国幅员辽阔,各地区经济条件、自然环境以及人口状况不同,小城镇的发展条件也不同,在经济发达的东部地区,小城镇发展较快,城市化水平较高;经济落后的西部地区,小城镇发展较慢,城市化水平较低;中部地区介于二者之间。东部地区经济实力较强,人均国民生产总值是西部地区的2倍多,是中部地区的1.7倍,农村工业总产值占工业总产值的比重比西部地区高出17个百分点,比中部地区高出14个百分点,东部地区的城市化水平也相应地高出中、西部地区19和30个百分点。西部地区经济落后,城市化水平较低,中部地区城市化水平高于西部地区11个百分点,低于东部地区19个百分点,东中西部三大经济地带之间的差异决定了我们在小城镇建设上应采取不同的发展战略。经济发达、人口密集地区,小城镇发展要求数量少,规模大,应重点发展卫星城市,分担大城市的压力;经济不发达、人口密度小的地区,小城镇发展要求数量多,规模小,这样有利于小城镇辐射面的扩展。假如将东部经济发达、人口密集地区的小城镇规模扩大到3万—4万人,将中部地区的小城镇规模发展到1.6—2万,而西部经济相对落后,人口密度较小地区的小城镇规模以1.4~1.6万,抛开小城镇的数量扩张不说,仅就现有的建制镇数量来看,通过个体规模的扩张就可以多从农村吸纳近2.9 亿劳动力,可见农村小城镇的发展在加速农村劳动力转移方面是有巨大潜力的。
三、加快农村小城镇建设的思路与对策
小城镇能够得到发展的一个前提条件是,允许劳动力在城乡之间自由流动。我国城市是伴随着整个国家的工业化进程而不断发展和壮大的,由于我国所走工业化道路的特殊性,在城市发展的同时,长期把农民拒之于城门之外,这实际上是有违于经济发展的内在规律的。经济体制改革虽然将自主择业的权力交给了农民,但农民进城的障碍并没有消除,制度上的城乡壁垒依然存在,严重制约了农民向城镇转移的速度。这主要是担心城门开通以后出现一些第三世界国家在工业化和城市化过程中的“大城市病”,因而城门的打开是非常有限的。其实,在我国,出现“大城市病”的前提条件是不具备的,最重要的有二条,一是我国城市消费补贴是有限的,而且随着城乡一体化进程,这种补贴正趋于减少;二是大、中城市在存在生产部门劳动力过剩的同时,也存在象保姆、环卫等行业劳动力的结构性短缺,据不完全统计,北京已有5 万多保姆,但仍处于经常性短缺状态,因此城市打开城门,允许劳动力自由流动势在必行。
城门是否真正打开,取决于户籍制度改革。30年不变的户籍制度,给自然人打上了不同的等级,使转移人口在新的就业环境中长期得不到认同。转移出来的农村劳动力身在城市,根在农村,成为一个“边缘人”,所以从制度上讲,转移到城市的农村劳动力还没有实现从农民到居民的质的转变,其与农村的关系没有切断,这样的劳动力转移再多,都不能说明城市化的任何实质性进展,相反还会因管理不配套而产生极大的负作用。因此,为促进当前农村劳动力的顺利转移,必须加快户籍制度改革,彻底消除其“等级烙印”的功能,最终转变为一个单纯的人口登记制度的工具。
加强综合配套改革,加快农村小城镇建设。前面归纳的发展小城镇的三种模式各有特点,一个是以生产为主,以乡镇企业集中连片发展,完成产业分工为标志;一个以流通为主,以商品集散、信息快速传递为核心;一个以消费为主,以超前发展的社区生活服务设施为特色。无论哪种形式的小城镇,都是以经济生活为主要内容,在创造就业机会,促进农村劳动力的大规模转移方面,发挥着重要作用。但是由于国家在小城镇建设方面尚没有系统的政策指导,各地在实际操作上也缺少规范,所以我们认为,当前要考虑以下问题:
国家应尽快制订适合小城镇这一城乡结合部发展的制度规范。小城镇介于规范的城市和农村之间,到底应以城市政策予以规范,还是以农村政策予以规范,似乎都不是“拿来就用”那么简单。如果归农村政策规范,它毕竟不同于农村,而带有城市的特征;如果城市政策规范,因为目前大多数小城镇发展都是农民自筹资金,缺少国家城市建设资金的引导,这种规范何以实现?应建立新型的宏观调控体系,保证小城镇在市场经济环境下健康发展。
小城镇应建立一套完整的资金筹集、使用和管理办法。小城镇建设需要大量资金,仅依靠国家是不现实的,应广开资金的融通渠道,其中主要是通过自筹资金来解决,对城镇的基础设施建设资金应本着共同享用,共同负担的原则来筹集。同时应鼓励农民自带资金进镇办企业,这里尚有许多技术性问题,需要统一原则。
建立土地使用制度。当前我国的国情是人口多、耕地少、土地资源极其宝贵。在改革初期,乡镇企业布局分散,滥占耕地现象严重,造成极大的浪费,因此小城镇在建镇初期,就应该制定完整的土地使用管理制度,作到统一规划、统一征收、统一转让、统一管理、有偿使用,充分利用宝贵的土地资源。
做好多层次发展小城镇的规划。从实践看,今后农村小城镇建设的步伐总体上将会越来越快,但由于地区、历史、经济、文化、地理条件不同,小城镇的发展不可能齐头推进,更不可能一个模式,合理的小城镇体系本身也有大、中、小结合,不同模式共存的问题。目前各地小城镇发展速度很快,但层次偏低,不但小城市发展滞后,中心集镇也较少,辐射能力非常弱。在小城镇发展已经形成一定的数量规模的情况下,迫切需要国家从中发现并抓住一批基础好、有发展潜力的小城镇,加强政策引导和经济扶持,帮助其向小城市升级。做为这项工作的手段,首先是要拿出小城镇发展体系的规划方案,基础是通过建立小城镇发展的统计监测体系,对小城镇发展规模、结构进行系统的了解和全面把握,当前这方面的工作非常薄弱
加强农业开发,增加农业容纳量,缓解农村劳动力异地转移就业的压力。我国农村劳动力在向城镇转移的同时,也不应忽视农业同倍对劳动力的吸纳作用。有条件的地区应有计划地利用现代农业科学技术,走农业内涵开发道路,这是农业内部扩大劳动力容量的最优选择。从农业外延扩大再生产分析,也有相当的发展潜力。 我国现有可垦宜农荒地2亿亩左右,农区还有丰富的煤炭、小水电资源,这些资源的开发利用程度不高,已开发利用的农业资源和矿产资源,也有待于向深层次、高效益发展。这些都可为农业剩余劳动力提供广阔的就业场所。
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