土地资源错配对城市集聚特征的影响研究
——基于产业集聚与结构的视角
曾 龙, 李燕凌, 刘远风
(湖南农业大学 公共管理与法学学院， 湖南 长沙 410128)
摘 要： 土地资源配置是地方政府引导地区产业发展的重要措施。利用中国2003—2016年281个地级及以上城市面板数据，实证分析了以低地价、协议出让方式为主的粗放型土地资源配置行为对产业集聚特征的影响，并进行了异质性分析。研究结果表明，以协议出让方式的建设用地出让比重越高，其产业集聚发展的多样化程度越低，且土地资源错配对产业集聚多样化发展的影响表现出显著的区域分化、时间段以及行政层级的差异性；同时，土地资源错配程度越高越不利于产业结构的合理化发展。因此，地方政府要因地制宜地实施土地出让政策和优化土地出让结构以促进中国产业集聚的多样化和产业结构的合理化发展。
关键词： 土地资源错配；产业集聚；产业结构；土地出让
一、 问题提出
城市发展所释放的规模经济与空间关联效应等在推动经济发展发挥了重要作用的同时，也创造了大量的“城市财富”(Glaeser et al，2009)。在城市发展过程中，因存在不同的产业集聚与结构体系特征而呈现出明显的城市集聚形态(邵朝对 等，2016)，这种差异性城市集聚的形成和发展受到较为明显的政府行为影响(胡晨光 等，2011)。土地作为经济活动、产业发展及其集聚的空间载体，利用土地资源成为政府干预城市发展的重要手段。在中国特殊的土地使用制度与政绩考核体系影响下，地方政府的土地资源的配置方式往往会影响资源与劳动力要素等的流动，不断嵌入到地区的产业集聚发展过程之中，并对城市产业的内部结构(李勇刚 等，2015；李敬 等，2017)和集聚特征(邵朝对 等，2016)的演变态势产生影响。
在中国经济体制改革过程中，政府的行为与决策对于地区经济的发展具有重大影响。土地资源配置作为地方政府发展地区经济的重要手段，学者逐渐将其与地区经济和产业发展联系起来。Henderson(1974)较早的将城市的土地利用模式与城市的经济发展相联系进行研究。袁志刚等(2010)建议从土地制度改革为突破口，通过加快城市结构从“扁平化”转变为特大都市圈的集中分布，推进我国的城市结构与产业结构的转型与升级。与本文的研究相关，夏方舟等(2014)认为地区政府的土地出让行为通过影响城市用地结构、土地使用成本与财务成本，对地区的产业结构演变产生重要影响。邵朝对等(2016)通过将房价与土地财政于城市集聚置于统一分析框架内，认为土地财政通过影响产业结构刚性而抑制城市多样化发展。李勇刚等(2017)则探讨了土地资源错配对产业结构升级的影响，并认为土地资源错配是抑制我国产业结构升级的重要因素，且表现出异质性影响。赵祥(2017)的研究也证实了地方政府的土地供给策略造成的用地结构扭曲对产业结构升级具有显著的阻碍作用。
综上，已有研究主要是关注土地资本化所形成的土地财政对城市产业发展的影响，或者是关注土地资源错配对产业结构升级所产生的影响，忽视了土地资源错配对城市集聚特征的影响，且鲜有文献针对土地资源错配对产业结构合理化的影响展开研究。鉴于此，本文尝试从土地资源错配层面系统地探讨了其与产业集聚特征之间的关系，并进一步考察了土地资源错配对产业结构合理化的影响，不仅为政府制定中国式城市化发展道路的相关政策提供参考，也对科学构建产业集聚的空间布局，优化地区产业结构具有重要现实意义。
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二、理论分析与假说提出
(一)土地资源错配与产业集聚特征
土地出让是地方政府所具备的最为重要的经济权利(王贤彬 等，2014)。基于对土地征收与出让制度的垄断地位，地方政府通过低价征收农用地并高价出让商住用地以增加财政资金收入(唐茂钢 等，2017)，实现了“空间城市化跃进”(陶然 等，2009)。在地方政府在为经济增长而竞争的过程中，为获取更多的资本集聚，土地引资成为地方政府干预经济的重要工具与制度安排(黄金升 等，2017)，地方政府通过对土地要素在供给过程中的差异化供给与配置而作用于不同的行业或部门，进而影响城市产业的形成、集聚以及发展。
基于地区之间存在互相采用低价土地出让的竞争方式，可能存在“囚徒困境”的问题，地方政府在外在的公共服务需求与内在的晋升激励机制共同作用下，为获得更多财政收入而不断增加商住等用地比例与减少用地结构中的工业用地比例，此时，高价出让商住等用地会促使工业等发展增速放缓，并逐渐转向商业、服务业等的发展，迫使地方的产业发展实现演变与升级(夏方舟 等，2014)，也造成部分经济发展较为缓慢的城市因缺乏相应的财政资金支撑而形成以某类产业为主的产业结构，且可能因地区的房价快速上涨，对于某些其他类型的产业或缺乏竞争力的企业难以形成吸引力(张平 等，2016)而不利于地区产业集聚的多样化发展。其次，地方政府利用较低的工业用地出让价格和规模扩张，使得大量低效率企业因成本较低而进入产业园区投资，造成产业的低水平重复或结构的雷同，即存在“低价竞次”的现象(杨其静 等，2014)，导致某类低端产业或行业的大规模集聚而难以形成多样化集聚特征。最后，在某类主导行业的进入后，在地方政府的政绩考核压力下，地方政府有意识的偏向制造业、建筑业以及房地产业等能较快产生GDP与财政收入的产业，形成过度“工业化”或“房地产业化”(曹广忠 等，2007)。这种以地谋发展的模式所产生的不利影响映射到城市产业的多样化发展，促使城市的产业结构趋于刚性且不利于产业结构升级(李勇刚 等，2017)，而城市的集聚特征变化的本质是产业结构演变的最终结果(邵朝对 等，2016)，因此本文提出：
由上述分析可知，地方政府的偏向性出让所变相带来的对产业发展的扶持或压制，都有可能造成土地资源的配置扭曲，进而对城市的产业集聚特征产生了重要影响。基于城市的集聚特征变化的本质是产业结构演变的最终结果(邵朝对 等，2016)，分析土地资源错配对产业结构的变迁影响具有重要意义。那么，土地资源错配如何影响产业结构合理化发展？
假说1：土地资源错配在对产业结构的演变过程中，呈现出对城市多样化发展的抑制作用。
(二)土地资源错配与产业结构合理化
自然市场不同于规制市场，自然市场的参与者进行交易的目的是为了保护诸如水资源之类的公共利益。按照自然市场模式，水资源的管理者应该从规制者变成环境经纪人。在自然市场模式下，政府为了保护用水公共利益，可以为它创设相关水权，并将这些水权交由政府行政机构进行管理。如果政府行政机构认为它管理的水资源多于环境保护所需的水资源，那么它可以销售多余的用水权利，并用这些收入将来购买公共利益保护所需要的水量。相对于规制市场，自然市场更加有助于水权交易实现环境保护的目标，成功经验有美国俄勒冈州的水信托制度与加州的卡弗德计划。
理论上而言，土地资源错配对产业结构合理化的影响路径主要表现为：其一，通过对不同生产部门间的土地投入成本与规模的差异化而影响产业结构的合理化，即地方政府利用大量出让低价工业用地和建设工业园区等以招商引资，这种以地谋发展的模式可能促使制造业等的超常规发展，且地方政府将大量的建设用地的用于工业用地，导致其他产业用地供给相对不足，由此可能促使某些产业的过度发展(曹广忠 等，2007)，加剧产业结构的扭曲和非合理化发展；其二，地方政府在低价出让工业等用地时，由于其进入门槛的降低而促使地区大量的中低端行业进入该地区投资，在造成地区产业投资低水平重复的同时，也使得地区的产业结构形成以劳动密集型等产业为导向的发展趋势，不利于资本与技术密集型产业的发展，也强化了以某些中低端行业为主导的产业结构刚性(邵朝对 等，2016)。因此，土地资源错配可能通过影响某些产业的过度发展和产业结构刚性，进而抑制产业结构的合理化发展。因此本文提出：
文化创意产业园区发展评价指标体系和其他任何集聚经济发展评价指标体系的目标相同，都是要反映集聚经济的效益.新经济增长理论(罗默，1980)和规模经济理论(保罗·克鲁格曼，1981)将集聚经济的效益归结为知识外溢效益和规模经济效益.知识外溢和规模经济主要体现为经济效益，文化创意产业园区发展评价指标体系既要反映园区发展的经济效益，还要能反映园区的社会效益.
由于城市集聚特征具有稳定性(邵朝对 等，2016)，为防止基本模型的设定偏误，准确考察土地资源错配对产业集聚特征影响的动态变化，基于现有文献并结合数据的可得性，构建如下动态一阶自回归模型：
国防动员理论研究的目的是解决实际问题，指导工作实践。推进国防动员理论创新发展，必须围绕国防动员使命任务，聚焦军事斗争准备，更加积极地做好研究成果向动员实践的转化工作。要适时组织专家对学术创新观点进行认真梳理、深度挖掘、总结提炼，与权威报刊联合推广学术理论创新成果，形成“学术创新观点集萃”和“研究报告”，上升到工作指导层面，将理论优势转化为实践优势。
3.控制变量。参考相关研究，本文选择如下控制变量以减少遗漏变量所带来的内生性偏误。经济发展水平(PGDP)，采用人均国内生产总值来衡量经济发展水平；人力资本(HC)，采用普通高等院校在校学生人数与地区总人口的比重来表示；外商直接投资规模(FDI)，采用实际利用外商直接投资与地区GDP的比重衡量；人口集聚程度(PD)，采用城镇人口密度衡量；科研创新(SI)，采用从事科研技术活动人数与地区总就业人数的比值表示；土地财政依赖(LFE)，采用土地出让收入与预算内财政支出之比衡量；财政自主性(FD)，利用一般预算收入与支出的比值表征。
三、模型、变量与数据
(一)模型设定
假说2：土地资源错配抑制了地区的产业结构合理化发展。
lnCUA it =β 0+α lnCUA it-1 +β 1lnLRM it +β 2X it +δ i +ε it
其中，被解释变量CUA 表示城市集聚特征。LRM 表示土地资源错配程度。X 则是控制变量集合；i 和t 分别代表各截面单位和年份，β 0-β 2为待估系数；δ i 为不随时间变化的固定效应；ε it 为随机误差项。
(二)变量选择
1.被解释变量：城市集聚特征(CUA )。城市集聚特征的变化本质在于城市的产业集聚演变过程。一般采用就业在部门间的分布来衡量城市产业的绝对(相对)专业化和绝对(相对)多样化。由于同一个城市中往往有多个不同的产业，而每个产业对应不同的专业化指数，因此一个城市存在多个产业专业化指数，即城市某个就业份额最大的产业在该城市所有产业中的就业份额的比重：
基于不同城市专业化存在多个行业，且专业化程度最高的行业在受到外在冲击时，容易出现动态演变，因此难以用这种绝对专业化对城市的集聚特征进行分析。由此，本文主要将产业多样化指数作为城市集聚特征的考量指标1，采用赫芬达尔指数的倒数，通过所有行业部门就业份额的平方加总的倒数进行计算得到，公式为：
其中，AD i 表示区域的绝对专业化指数，该指数越大表示多样化程度越高。s ij 表示产业j 在地区i 中的就业份额。n 为19个行业部门。
2. 核心解释变量：土地资源错配(LRMO)。借鉴李勇刚等(2017)的做法，使用各城市的协议土地出让面积占国有建设用地总面积的比值进行衡量其错配程度。
德育教育与知识教学是相辅相成的。学生只学到知识而没有基本品德的建立，那么我们培养的仅仅是“书呆子”。学生学习成绩不好，但是有良好的思想品德，我相信这样的学生也是会得到社会的认可的。因此，德育教育比知识教育更为重要，有良好的思想品德作基础，我们的基础教学可以更高效地开展。在实际工作中，有效开展德育工作可以从以下几点入手。
集美大学的林荣川及其团队[16-17]，在对玻纤增强型聚碳酸酯(PC)和玻纤增强型聚对苯二甲酸丁二醇酯(PBT)的薄壁件超声振动注塑成型分析中发现，与未加振动相比，振动注塑制品沿熔体流动方向的玻纤取向度更高，且拉伸强度也有较大的提升。
(三)数据说明
本文选取时间跨度为2003—2016年全国281个地级及以上城市的样本数据。基础数据来源于历年《中国城市统计年鉴》《中国国土资源统计年鉴》、wind数据库，历年汇率年平均价源自《中国统计年鉴》。个别城市某年的数据缺失，利用前后两年做算数平均补齐得到平衡面板数据。受限于数据可得性，利用历年各省级的指数予以替换，将金额单位的名义变量进行消胀处理。为了减轻异方差的影响，对模型中的各变量数据均取自然对数。
四、实证结果与分析
(一)基本模型估计结果分析
由于本文的计量模型加入了被解释变量的滞后项，且选择的解释变量可能存在内生性问题，为了得到较为无偏一致的估计结果，利用两步系统GMM估计方法，对土地资源错配与城市集聚特征之间的关系进行实证检验。表1回归(3)和回归(4)的结果均表明，无论是否加入控制变量，本文核心解释变量的回归结果与理论预期相吻合，即土地资源错配(LRMO)对城市多样化特征的影响在10%显著水平及以上表现出显著的负向关系，且系数大小相差不大，这意味着估计结果具有稳健性。由回归结果可知，地方政府通过对土地协议出让等的扭曲化资源配置行为，增强了产业演变的刚性，也挤占了其他产业发展的资源与发展空间，阻碍了城市相多样化的发展，该结果也支持了前文的理论假说1。为检验是否存在识别力不足所导致的估计结果偏误，表1还报告了OLS和FE的自回归系数进行比较，说明工具变量的选择是合适的。
对于其他控制变量而言，以回归结果(4)为基准模型可知，上一期产业多样化指数的滞后期的估计系数显著为正，说明产业多样化存在时间上的惯性；科研创新的估计系数显著为正，符合理论预期。外商直接投资水平的估计系数显著为负，该结论与邵朝对等(2016)的研究结论相似，说明FDI可能流入生产率更高、更具有竞争力的行业及相关领域，导致地区的资源或产业发展更趋向某类行业的集中而不利于城市产业多样化发展；土地财政依赖的回归系数显著为负，说明地方政府可能通过扭曲性的城市基础设施配置行为，强化了地区产业结构刚性，抑制了产业的多样化发展；经济发展水平的估计系数显著为正，说明经济水平的提升更容易实现对外来资本和劳动力的吸引，也促进了城市向产业多样化特征的发展。人力资本、人口密度以及财政自主性对城市产业的多样化发展的影响总体上不具有统计显著性，这可能的原因在于人力资本和人口密度在某些城市容易形成集聚的态势，但当前我国在人力资本丰富的地区却也受到各种外在环境的约束，例如高房价、环境污染等所带来的挤压效应，更多的人力资源集聚于某些类别产业的发展，使得对人力资源未能有效得到利用，导致其作用并不明显；财政自主性并未表现出显著的作用，侧面说明地方政府存在偏向性投资，难以实现对产业的多样化的发展。
表 1土地资源错配对城市多样化的影响(全国层面)
注：(1)***、**、*分别表示在1%、5%和10%的置信水平上显著；(2)括号中为稳健性标准误差；(3)AR(1)、AR(2)和Hansen检验值为相应的P值，下同
(二)稳健性检验
1.分地区的回归结果及分析
特征点识别出后需计算特征值，接着对这些特征值与袖带充气式电子血压计测量的SBP和DBP分别进行相关性分析，并选择相关性比较大的特征值作为回归变量。再接着将这些回归变量分别与SBP和DBP进行线性回归分析，建立血压与这些特征值之间的回归方程。
表 2土地资源错配对城市多样化的影响(替代解释变量和工具变量法估计)
(三)异质性分析
为了验证前文回归结果的准确性，本文用不同的解释变量和估计方法展开了稳健性检验。首先，参照李勇刚等(2017)的做法将2009年之后的协议出让用地占比改为工矿仓储用地面积占比作为土地资源错配的替代变量(LRMT)，进行稳健性检验，具体回归结果如表2的回归(7)所示。其次，利用市委书记任职年数为工具变量法来解决内生性问题。具体估计结果如表2的回归8和回归9所示。与基准模型的估计结果相比，稳健性检验结果均表明土地资源错配的估计系数仍然显著为负，说明基本模型的估计结果具有稳健性。
(4)河南省旅游经济网络的发育是多种影响因素综合作用的结果，其中与旅游发展能力、经济发展水平、区位交通条件和科学技术水平等因素有着较强的相关性，而邮电通信水平对旅游经济联系的影响具有波动性。此外，旅游资源禀赋、固定资产投资、科研人员与专利申请等因素在旅游经济网络发育前期具有积极的促进作用，但影响力在逐渐下降，而旅游服务设施、旅游信息流、人均GDP和区位指数等因素对旅游经济网络结构的完善具有显著的影响，并且这种影响力有不断提高的趋势。
考虑到中国区域间经济发展十分不平衡，本文按照东、中、西部地区来检验土地资源错配对产业集聚特征的影响的区域差异。由表3的估计结果可知，东部地区的产业集聚特征的影响显著为负，这可能的解释是我国的东部地区资源的市场化配置程度较高，土地资源错配程度越高时导致的直接后果是房价的快速上涨并形成行业的过度房地产业化等，使得某些低附加值产业的发展受到限制而逐渐向中西部地区迁移，这也限制了产业集聚的多样化发展；中、西部地区的土地资源错配并没有显著促进产业集聚的多样化，这可能是由于随着中国产业结构的不断调整与转移，中、西部地区通过大规模的低价出让土地吸引外来企业的进入，在财政资金有限与保增长的约束条件下，由于基础设施配套落后等原因，劳动力与资本的流动需要考虑自身的成本因素及偏好，抵消了其所带来产业集聚多样化发展的正向作用。
2.分时间段的回归结果及分析
由于中国在2006年、2007年相继出台相关法规，明确要求工业用地也必须采用招拍挂土地出让，并规定了最低价格。为了研究的严谨性和整体性，本文借鉴李勇刚等(2017)的做法，将总样本数据划分为2003—2008年和2009—2016年进行重新估计。由表4的估计结果可知，2003—2008年期间，土地资源错配的估计系数显著为负，在2009—2016年期间则表现出不显著的负向影响。这表明土地资源错配对产业集聚特征的负面影响呈现出时序差异性，且其负向作用的程度在逐渐下降，其可能的解释是随着地方政府土地出让行为的规范，遏制了低成本工业用地的过度扩张等问题。在地方政府逐渐提高土地协议出让价格后，某些企业会基于自身的成本考虑而放弃进入该地区，最终对产业集聚多样化发展的负向作用不明显，这也侧面表明在我国对低价出让工业用地等进行约束后，土地资源错配行为对产业集聚的多样化发展的负向作用得到了有效的控制。
表 3土地资源错配对城市多样化的影响(分地区层面)
3.分行政层级的回归结果及分析
在城市的形成与发展过程中，行政力量往往具有主导作用(Ades et al，1995)，本文主要借鉴王垚等(2015)的做法，将直辖市和省会城市合并视为行政等级较高的城市类别，其余的视为行政等级较低的城市类别进行分析。由表4的回归结果可知，高行政层级的土地资源错配的系数呈现不显著的正向影响，其可能的原因在于高行政等级的城市往往可以借助行政权利攫取其他城市的资源以发展与调整地区产业，使得劳动力和产业等资源向该类城市形成集聚，从而有助于产业与人口的集聚。但高行政层级往往经济发展较快，其房价上涨也相对较快并容易形成过度房地产业化等，因此抵消了其带来的产业集聚多样化发展的影响。对于低行政层级的城市而言，为了吸引外来资本与劳动力，在资源禀赋差异的影响，更加容易趋向于利用土地资源的差异化配置形成地区发展的特征产业，促使地区产业趋于专业化发展以形成比较优势与特色，也制约了低行政层级城市的产业发展与结构调整，进而对城市产业的多样化集聚发展产生显著的负向影响。
表 4土地资源错配对城市多样化的影响(分时间段与行政层级)
续表 4土地资源错配对城市多样化的影响(分时间段与行政层级)
五、结论与政策建议
本文研究发现：第一，土地资源在产业间的非均衡配置，使得产业集聚的发展具有偏向性和产业结构刚性，由此表现出的土地资源错配显著的抑制了产业集聚的多样化发展特征；第二，通过异质性的分析可知，土地资源错配对产业集聚特征的影响存在不同区域、时间阶段以及不同行政层级的差异性；第三，土地资源错配显著抑制了产业结构合理化(限于篇幅，本文并未报告该估计结果，感兴趣的读者可以向作者索取)。这也意味着地方政府对土地的粗放型利用的结果可能使大量的资源过多涌入某类产业而抑制其他产业的发展，造成大量低水平重复建设等资源浪费问题的同时，也不利于地区产业结构合理化。
基于研究结果，本文提出以下政策建议：第一，地方政府应转变土地资源的配置方式，并将市场机制引入到土地资源的配置之中，从而减少土地资源的错配。第二，在现有土地利用政策背景下，应避免单纯强调利用低价大规模出让协议用地，需要提高城市土地利用效率并考虑区域差异性，因地制宜的实施土地出让政策与产业发展战略，尤其是抓住东部地区与中西部地区之间的产业空间承接的契机，形成产业集聚的协同发展效应。第三，基于地方政府对土地资源的支配性地位，应完善地方政府官员晋升激励的绩效考核机制，防止其过度以地引资的行为偏好对产业集聚发展所带来的不利影响。这也要求地方政府尽可能提高地区的土地利用效率，优化土地资源配置方式以避免土地资源的粗放型利用和无序扩张带来的资源浪费等问题，从而促进城市的产业结构合理化。
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The Effect of Land Resource Misallocation on Urban Agglomeration Characteristics —From the Perspective of Industrial Agglomeration and Structure
ZENG Long, LI Yan-ling, LIU Yuan-feng
(College of Public Administration and Law ,Hunan Agricultural University ,Changsha 410128,China )
Abstract : Land resource misallocation is an important measure of local governments in guiding regional industrial development. Using the panel data of 281 Chinese cities of prefecture-level and above from 2003 to 2016, this paper empirically analyzes the impact of the extensive land resource allocation, which is characterized by low price and agreement transfer, on industrial agglomeration characteristics, and then investigates into its heterogeneity. The results show that the higher the proportion of construction land transfer by agreement, the lower the diversification of industrial agglomeration development. The impact of land resource misallocation on the diversification of industrial agglomeration shows significant regional differentiation, time difference and administrative difference. In the meantime, the greater degree of land resource misallocation is, the worse it is for the rational development of industrial structure. Therefore, the local government should implement the land transfer policy and optimize the land transfer structure according to local conditions so as to promote the diversification of China’s industrial agglomeration and the rational development of industrial structure.
Key words ： Land Resource Misallocation; Industrial Agglomeration; Industrial Structure; Land Transfer
基金项目： 国家社会科学基金项目(14BZZ060)；湖南省社会科学基金项目(18YBQ067)；湖南农业大学校科学基金项目(18QN38)
作者简介： 曾龙(1990— )，男，湖南株洲人，博士，讲师，主要从事土地资源管理与经济统计研究；李燕凌(1964— )，男，湖南邵阳人，博士，教授，博士生导师，主要从事公共经济与公共管理研究；刘远风(1977— )男，湖南安乡人，博士，副教授，硕士生导师，主要从事公共经济与社会保障研究。
中图分类号： F29; F26
文献标识码： A
文章编号： 1006-1096( 2019) 05-0104-08
收稿日期： 2018-12-06
(编校：育川)
标签：土地资源错配论文; 产业集聚论文; 产业结构论文; 土地出让论文; 湖南农业大学公共管理与法学学院论文;