嬗变与思考：新中国60年农村职业教育回眸，本文主要内容关键词为：新中国论文,职业教育论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国成立以来，农村职业教育政策的制定、实施等方面，已取得了显著成就。但是，需要看到的是，建国以来，农村职业教育的发展并不是一帆风顺、一成不变的，其间有过艰辛，也有过曲折，其历史经验对当下处在转型期内的农村职业教育是一笔宝贵的财富。
对于农村职业教育的定义，目前，我国理论界存在两种划分方法。第一种是按照培训成果输出方向来划分，即观察职业教育对象最终所服务的领域；第二种是按照地域划分，即按照职业教育服务对象的来源来区分[1]。本文以农村职业教育的服务目标为标准，对建国以来农村职业教育发展历程进行梳理，为当今我国农村职业教育的改革和发展提供借鉴。
一、服务于农业恢复和发展的农村职业教育(1949-1977年)
新中国成立之初至改革开放前这一时期，国家以恢复稳固为建国的基本方针，国家建设主要强调生产关系的调整和意识形态的改变。中国主要经历了社会主义改造、全面建设社会主义社会及“文化大革命”三个时期，试图通过对生产关系的调整，促进农业的增产、农村的全面发展和农民生活质量的提高。随着农村建设的开展、党和政府对农业地位的重视，农村职业教育以实现农业发展目标、培养农业技术人才为己任，在全国教育事业得以恢复的大背景下，获得了较好的发展。
(一)确立农村职业教育的地位
建国初期，百废待兴。针对当时中国教育目标和计划，依据国家建设突出工业以及农村文盲大量存在的现实，职业教育的重点在于为工业建设培养人才。而农村教育的重点在于初等教育和扫盲工作，农村职业教育处于次等地位。由于在旧中国千疮百孔的基础上建立起来的农村极少有正规的职业教育，因而，农村职业教育的主要形式是传统的手工业传承。国家对农村职业教育的支持就表现为强调手工业的发展，规范手工业界的学徒制。
农村合作化的过程中，农村技术干部和管理干部严重短缺的问题暴露出来，并影响到合作化运动的有效开展。1955年，第一个五年计划明确指出：“五年内，中等专业教育的重点是培养工业的技术干部和管理干部，同时应该配合农业合作化运动的迅速开展，注意培养农业的技术干部和管理干部。”[2](P530)通过学校职业教育来满足农村社会发展的人才需要问题正式提出。
1958年之后，中央大力倡导两种新型的农村职业教育形式，即民办农业中学和半工(农)半读学校。据教育部1965年下半年不完全统计，全国有农业中学54 332所，毕业生人数达到817万人，半工(农)半读学校4 000多所，学生80多万。此两种农村职业教育极大地推动了农村职教的发展，对农村职业教育地位的确立奠定了基础。
1963年，《第二次城市工作会议纪要》指示：职业教育应当主要面向农村，积极培养为农业服务的农艺、林业、畜牧、渔业、农机、医药卫生、会计、统计、供销等方面的人才，为城市青年学生下乡上山创造条件[3] (P303)。农村职业教育从最初的“无”到后来的“有”，再发展到职业教育的地位逐步确立。
(二)兴办多种形式的农村职业教育
第一，学校系统外的农村职业教育，包括学徒制和农业技术推广体系。建国初期，农村职业教育的一个重要形式即学徒制，这种民间自发的职业教育形式在国家积极引导下逐步规范化，如学徒工的年龄一般在16岁以上，学徒的学习期限为三年，学徒每月有一定的生活补贴等。组织科技力量进行农业技术推广，一直受到政府的重视。为了推行增产措施和推广先进经验，各地方纷纷编印成书，举办农业展览会，奖励丰产模范，合作社之间互相参观和评比。农业科学技术干部归队以充实生产、研究和推广普及的技术力量，国家增加农业科学技术研究工作和推广普及工作的投资和经费，并要求专款专用。
第二，学校系统内的农村职业教育。农村职业教育学校主要有三种类型：(一)各级专业学校、技术学校等全日制学校。1951年，政务院《关于改革学制的决定》把中等专业学校列入中等教育范畴，这类学校一般属于县以上教育部门或各业务部门主办，实行毕业生的国家分配政策。其为农服务部分主要培养农业技术人才、农业干部和农村管理干部。专业学校为广大农村培养了大量的农业技术人才，大大促进了农业生产力水平的提高。(二)业余学校。业余学校包括冬学和常年的业余学习，在保证生产任务的原则下进行，实行以民教民的原则。据1953年统计，全国有1 230多万农民参加了常年学习，1 939万农民参加冬学。城市的业余教育机构吸收农村人口，以函授、夜校、短训班等形式存在，解决了工作与学习之间的时间冲突[4](P69)。(三)半农半读学校。“大跃进”时期，为了缓和教育发展与农业劳动力不足的矛盾，政府提倡既工又读、人民办校的“两种教育制度”。此类学校采取半耕半读的教学组织形式，在教学时间的安排上，注重和农时结合，解决农村人口劳动与学习的时间冲突，推动了教育的普及。在“文化大革命”中，两种教育制度、两种劳动制度被错误地作为“修正主义”的路线加以批判，半农半读学校与农业中学一样，全部被撤销。
(三)保障农村职业教育的经费及师资
建国初期，国家教育经费受到当时经济发展的影响经常处于不足状态，而新中国成立前的教育在战争的破坏下，知识分子短缺，国家发展教育所需的师资严重不足。当时，国家对农村职教师资经费的主要方针是“工农群众教育经费，主要靠群众自己解决，政府予以补助；师资问题，实行以民教民为主的方针，可能时设一定的专任教师作为骨干”[5] (P432)。在经费方面，国家将农村职业教育纳入各种教育财政管理体制，设立人民助学金，鼓励农村职业教育的发展，后又借鉴根据地发展教育的“两条腿走路”的方式，鼓励民间办学。农业中学、半农半读的学校大多是在政府统筹、群众自办的经费来源支持下进行的。在师资来源方面，主要有三条途径：充分发挥现有师资的潜力；组织未升学的高中毕业生、下放干部和农业技术推广站的干部去做教员；农村职业教育着力加强改进师范学校和农学院的工作，采取各种有效方法，迅速培养农业中学的师资。
二、服务于农村经济全面发展的农村职业教育(1978-1999年)
中国改革开放的大潮，开始涌动于具有划时代意义的1978年，中国农村职业教育史上最大规模的发展和改革，也正是从这一年开始的。这一时期，在农村实行家庭联产承包责任制，鼓励乡镇企业，发展农村第二、第三产业，农村职业教育的服务对象不再仅仅是农业的发展，农村职业教育的目标转向了农村经济的全面发展。
(一)扩大农村职业教育规模，鼓励多种形式办学
1983年，中共中央、国务院在《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》规定：“各地根据本地区的实际需要与可能，统筹规划，有步骤地增加一批农业高中和其他职业学校。力争1990年，农村各类职业技术学校在校生数达到或略超过普通高中。在普及初中教育的基础上，增设劳动技术课，或试办农村初级职业中学。要重视对没有升学的高中、初中和小学的毕业生的职业技术教育，通过举办农民技术学校、短期培训、专题讲座等，使他们获得一技之长。”[6](P125)逐步形成了农村人口从业前和从业期间一贯制的、以初中和初中后为主体的多层次、多种形式的农村职业教育基本模式。
1991年，中共中央提出进一步完善县、乡(镇)、村、户科技推广网络的科技推广制度，农村职业教育承担了重要的任务。各县(市)集中力量办好一两所起示范和骨干作用的职业技术学校，并继续办好农村广播函授学校；乡(镇)主要负责办好农民文化技术学校；村逐步建立农民业余文化技术学校。农村中小学教育要在适当阶段引进职业技术教育内容和举办多种形式的职业技术培训班。农业、林业、水利、气象及有关的其他中等专业学校要在深化改革中进一步发挥骨干作用，为农村科技培训与推广网络不断输送技术人才[6](P529)。此外，国家还增设或改建了各种农村职业教育机构，建立了广泛的农民职业教育网。原有的初、高等普通教育机构，增设农村职业教育相关课程或班级，扩大农村职业教育的规模。随着国家鼓励各部门、各行业、社会团体、公民个人举办职业教育，办学主体多样化，各种私立农村职业教育机构也蓬勃发展起来。
(二)完善支持体系，保障农村职业教育的发展
经费不足一直是影响农村教育事业发展的重要因素。1984年，国务院颁行了《关于筹措农村学校办学经费的通知》，规定：除国家拨给的教育事业费以外，乡人民政府可征收教育事业费附加，并鼓励社会各方面和个人自愿投资在农村办学[6](P158)。之后，又规定了教育费附加的征收办法、使用原则，增加地方在使用教育费附加的权利。1985年，中共中央提出了教育投入的“两个增长”原则，即在今后一定时期内，中央和地方政府对教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。此外，中央和地方要从农业建设资金、农村科学技术开发、技术推广的经费中拨出适当比例用于发展农村职业教育。1996年，《中华人民共和国职业教育法》以法律的形式确立了主办单位投入、社会力量捐资办学、国家贷款、勤工俭学以及收取学费等多渠道的职业教育经费的筹措体制，为拓宽教育经费的来源予以法律保障。
为了尽快修复“文革”中遭受严重破坏的教师队伍，1983年，中共中央、国务院颁布《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》，规范农村职业学校师资来源、培训渠道。即可选调一部分科技人员担任专职或兼职教师；也可将部分教师经过培训，改任或兼任专业课教师；还可由学校教师与农村的能工巧匠结合起来进行教学。有关高等院校和中等专业学校，应分工承担农村职业教育的师资培训和教学辅导工作，还要分配一定比例的毕业生到农村各类中等学校任教。有条件的高师院校，要增设一些农村教育所急需的专业[7](P419)。县、乡还选拔有一定实践经验的优秀教师和回乡青年学生，送到有关大中专学校定向培养为专业师资。各类学校培养、学生留校任教、社会选聘相结合成为职业学校师资培养和继续教育的形式，确保农村职业学校师资的稳定和广泛来源，保证了农村职业教育的质量。
(三)改革劳动就业制度，促进农村职业教育的发展
劳动就业制度是职业教育的价值体现，给予农村职业学校的毕业生以身份奖励，有利于激发农村人口的求学需要。1980年，国务院批转教育部、国家劳动总局关于《中等教育结构改革的报告》规定：对农村职业(技术)学校、农业中学的毕业生、社队安排各种技术管理人员时，择优录用[6](P100)。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出实行“先培训、后就业”的原则。1987年，国家有关成人教育的决定提出：受过专业技术教育的农民，经过考核合格者，发给农民技术员、农民技师等资格证书，在发放贷款、提供良种和推广先进技术等方面给予优先安排[6](P312)。这就把农村人口的就业问题同职业教育紧密结合起来。1990年，农业部在认真总结各地经验的基础上，借鉴国外对农业劳动者实施绿色证书制度的经验，提出开展农民技术资格证书试点工作，培养农村初级技术人员，争取十年左右的时间，在我国农村的大多岗位实行技术资格证书制度试点工作。从1990年到1993年，全国有27个省、自治区、直辖市开展了绿色证书制度的试点工作，参加培训的学员达二十多万人，经考试合格领到证书的达六万余人[4](P263)。1999年，在修订中国《农业法》、《农业技术推广法》时，把农民绿色证书教育写进相关条款，从此，组织实施绿色证书教育有了国家法律保障。
三、服务于新型农民培养的农村职业教育(2000-2009年)
这一时期，农村职业教育重心主要是通过一系列培训措施来提高农民素质，“培养社会主义新型农民”成为这一时期农村职业教育的主要目标。
(一)启动农村劳动力转移培训计划，提高农村转移劳动力的职业素质
2001年5月14日，教育部印发《教育部关于中等职业学校面向农村进城务工人员开展职业教育与培训的通知》[8](P158)，要求按照“实际、实用、实效”的原则，对农村进城务工人员进行职业技能教育和基础文化教育，以及现代生产技术、信息技术、安全生产、环境保护、法制纪律、心理健康和职业道德等方面的教育，创立有利于农民受教育的学籍管理制度，在学习期满后组织受训人员参加职业技术鉴定，合格者发给资格证书。据统计，2002年全国农民文化技术培训学校有37.91万所，开展农民技术培训、农村劳动力转移培训、民工培训7 681.81万人次[9](P170)。劳动和社会保障部的“十一五”规划强调“农村劳动力技能就业”，计划在5年内对4 000万进城务工的农民工开展职业培训。
农村各类职业学校和成人学校是我国农民教育的主体力量，继续依托这些力量并提高其办学水平和质量，是对农村进城务工人员开展培训的主要渠道。到2002年底，在全国“初步形成以县级职业学校和成人学校为龙头，以乡镇成人文化技术学校为骨干，以村成人学校为基础的县、乡、村三级实用型、开放型农民文化科技教育培训体系”[8](P158)。据统计，2004年全国教育系统实施的农村劳动力转移培训规模达3 146万人，比2003年增加了2 000多万人。农民实用技术培训达到5 127万人次[10](P153)，向广大农村劳动力传授了大量农业生产经营的新知识新技术，有力地促进了农业增产、农民增收和农村发展。
(二)实施农村实用人才培训工程
十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务，确定了要培养“有文化、懂技术、会经营的新型农民，提高农民的整体素质”的宏伟目标。为此，围绕粮食增产、农业增效、农民增收的目标，多层次、多渠道、多形式地开展农民科技培训和技术推广成为这一时期农村职业教育的主要任务。2005年，教育部下发了《关于实施农村实用技术培训计划的意见》，提出培训的基本目标，主要采取了以下措施。
一是继续开展绿色证书培训。按照农业生产岗位技能要求，加大绿色证书培训力度，培养更多的农民技术骨干。
二是大力实施“新型农民科技培训素质工程”。以村为单位，围绕当地主导产业，开展以科技为主的综合性培训，整体推进，为农业结构调整和区域经济发展提供人才支撑。
三是建设农民科技书屋。为农民免费提供农村急需的科技书刊和声像资料，常年开展科技培训，引导农民在家门口学习科技文化知识，探索科技下乡和农民培训的长效机制。
四是启动实施“百万中专生计划”。依托分布全国的农业广播电视学校系统和农业职业学校，以具有初中以上文化程度的农民为主要对象，在未来十年内培养100万名具有中专学历的农村实用型人才，增强他们带领农民群众共同致富的能力，使他们成为建设社会主义新农村的带头人。
五是启动“高校农业科技教育网络联盟计划”。利用广播电视大学系统远程教育资源，努力形成以农业院校为科技源头，覆盖县、乡、村的实用型和开放型的农民实用技术教育培训网络，使广大农民能就近学习先进的实用技术和科学文化知识，为在农村地区逐步实现全民学习、终身学习创造条件。
六是重点建设1 000所县级职教中心，形成一批职业教育骨干基地和实训基地。大力推进“一网两工程”的实施，构建以县级职教中心为龙头、乡镇成人教育学校和普通中小学为依托的农村职业教育培训网络，广泛开展农村劳动力转移培训和农村实用技术培训。
(三)提倡城市职业学校扩大面向农村的招生规模
在坚持发展农村地区职业教育的同时，国家开始积极鼓励城市中等职业学校积极扩大面向农村地区招生规模，提倡城乡职业学校合作办学，联合招生。国家提出“十五”期间，中等职业学校面向农村地区的招生规模要从2002年的每年254万人提高到350万～400万人。2005年，教育部《关于加快发展中等职业教育的意见》指出：努力把每年未能接受高中阶段教育的500万～600万农村初中毕业生中的相当一部分，吸收到中等职业学校接受职业教育和培训。充分利用东部地区和城市优质职业教育资源，面向西部地区和农村跨地区联合招生合作办学。东部地区和城市的教育行政部门要积极鼓励支持省级以上重点中等职业学校与西部和农村的中等职业学校合作办学。
四、对当前我国农村职业教育发展的思考
改革开放后，我国农村职业教育获得了长足发展，其数量增多、专业设置多样、层次结构复杂，办学主体从单一的国家办学发展为多主体办学，培养出了大量的农业科学技术人才。但是，由于投入不足、师资水平较差、设备落后以及经济落后和传统价值观的影响，严重地制约着农村职业教育的发展。
(一)提高认识，促进农村职业教育的现代化
农村职业教育通过培养农村建设中需要的各种规格和类型的人才，提高农民工的劳动生产率，为农村经济发展服务；农村职业教育是现代国民教育体系的一个重要组成部分，可以带动农村教育的普及，提高农村人口的整体素质，对农村的精神文明建设和促进农村的整体改观都有着重要的作用。而对进城务工人员的培训，在提高其文化素质、改善其生存环境以及城市的建设、促进城乡一体化方面又起着重要的作用。基于农村职业教育的重要作用，国家必须积极承担起农村职业教育的主要责任，把发展农村职业教育与繁荣社会经济、促进劳动力转移、消除贫困、维护农村社会稳定、建设先进文化紧密结合起来。要发展规模、结构优化、统筹规划，落实“工业反哺农业，城市支持乡村”的方针，努力创建“以服务为宗旨，以就业为导向，面向市场办学”的农村职业教育新体制。要消除两个认识上的误区：一是传统的二元经济、二元社会、计划经济的思维定势，城乡资源不统筹的做法；二是认为农村职业教育就是农业教育的观点以及农村学生只能学农业类的职业技术的观点。各级政府要树立“职业教育是九年义务教育实施后，第一要发展的教育类型”的观念，重点办好一批职业教育中心，真正发挥出中心辐射的作用；建立一个实实在在的网络教育平台，利用现代信息技术和现代仿真技术、现代远程教育技术等武装农村职业教育，节省教育成本，产生更大的学习效益；理性选择农村职业教育模式，贴近农民及农村学生的实际需要，突破“一个胡同走到黑”的僵化模式，把“借鸡生蛋”、“不求所有，但求所用”等理念转化为实际效应，促进农村职业教育多元化发展。
(二)加大投入，改善农村职业教育的生存环境
美国著名经济学家沃根(Vaughan， R.J.)说：“教育训练是走向经济成功的惟一道路，职业教育应成为政府最重要的经济开发项目之一。”[11]因为“一个不能开发其人民的知识和技能的国家，是一个没有任何前途的国家，在整个教育体系中职业教育与经济发展的关系更为直接，更为密切”[12]。农村职业教育与社会经济发展的关系主要表现在三个方面：一是社会经济发展是农村职业教育存在、发展的基础；二是农村职业教育发展要为社会经济发展服务，为劳动力市场服务；三是农村社会经济发展必须依靠农村职业教育提供人才和先进的文化。可见，农村职业教育关系到基础产业的发展，关系到社会的稳定，加大对农村职业教育的投入十分必要。当前，我国农村职业教育经费紧张主要有两个原因，一是我国教育总体投资不足，一是教育投资长期倾向城市。尤其是农村税费改革后，由于配套政策未跟上，农村教育经费资金缺口扩大，致使农村职业学校的办学经费和教师工资得不到保证，改善办学条件、更新教学设备更是困难重重。有的职业学校办学自主权、人事财政管理权无法落实，资金的使用和支配也受到了严格的限制和制约，严重影响了农村职业教育的质量，阻碍了农村职业教育的改革。每年职业教育的总经费所增加的部分主要用于人头费，实际用于教学的公用经费所占比例逐年下降。例如，1996年职业中学生均预算内公用经费是232.77元，2000年下降为214.90元，降幅比较明显。从1996年到2000年，5年时间内二者的比例由11.67％下降到10.59％[13](P418-419)。经费不足直接影响到农村职教学校教师的工资，农业科技人员待遇也偏低。据统计，建国以来，国家培养的大中专农业科技人员流失过半，其中县及县以下农技推广队伍的流失最为严重[14]，农村职业教育的质量不能保证。
另外，努力增加农民的实际收入，满足农民受职业教育的支付能力，为农民提供的公平、优质、快捷和价格相对低廉的公共服务体系，也是改善农村职业教育生存环境的重要内容。
(三)改革教育管理体制，促进农村职业教育协调发展
目前，我国农村职业教育的管理体制存在诸多弊端，如城乡职业教育的脱节问题，课程设置脱离实际的问题，经济结构的制约问题等。很多地区的农村职业教育无自己独立的管理机构，各项工作分别由普通教育机关、农业厅(局)等部门兼管，致使各部门各自为政；农民职业学历教育、农民培训和农业推广各教育形式的层次分工不明确，相互之间的衔接性不强，以致各形式的职能范围重叠。保障和服务体系不完善，如师资与推广队伍素质低，忽视就业指导，缺乏激励机制等，不能形成有效的农职教的合力。为从根本上克服这些弊端，使农村职业教育在中国真正发展起来，应建立新的农村职业教育管理体制。
首先，政府部门要适应市场需求，根据农业产业结构调整、农村城镇化和提高农民素质与技能的要求，打破部门和职业学校类型的界限，有效整合和利用现有各种农村职业教育资源，以实现合理布局，资源共享。建立和完善农村职业教育立法，规范操作，保证农村职业教育的稳步发展。
其次，将以县为投资主体变为以市为农村职业教育的投资主体。集中财力、物力，在区域中心城市集中建设一批高质量的职业学校。有效优化教育对劳动力资源的配置，稳定职业学校的专业设置、办学方向，提高农村职业教育的办学效益问题。
再次，要打破城乡界限，使城市职业教育资源下移，或面向农村招生，或学校之间对口支援，利用城市职业学校教学设备、教材建设、师资队伍等方面的优势，带动农村职业教育的改革与发展。
此外，在统筹农村职业教育的发展中，还需要处理好几对关系：农村职业教育与基础教育发展的关系；农村职业教育普及与提高的关系；农村职业教育当前发展与长远发展的关系；农村职业教育稳步发展与跨越发展的关系；区域内发展与全国协调发展的关系。
(四)整顿就业市场，调动农村职业教育主体需求增长
改革开放以后，家庭联产承包责任制赋予了农民独立的经营权，农民家庭和个人具有了独立的经济利益，这就使农民的致富需求在指向勤恳劳动的同时也指向了农业专业技术，产生了职业教育的内在动机。但是，原有计划经济体制下运行的农村职业教育体制仍在继续发挥作用，对市场信息缺乏灵敏度，所提供的教育服务不能满足农民的真正需求，造成了农村职业教育供给与需求脱节的矛盾。职业学校毕业生在就业领域、就业资格、继续学习、行业福利、社会保障等切身利益上与普通高校毕业生的差异，影响农村人民对职业教育和普通教育的选择。所以，必须落实、加大用人单位和职业教育机构的法律责任和社会责任，整肃就业市场和劳动力市场，改革劳动人事制度，改变农民工素质低下、地位低下、待遇低下的“城市二等公民”形象，以提升职业教育的价值，刺激农民和农村学生对职业教育的需求。
在促进农村富余劳动力的转移方面，我们需要改变城乡分割的投资政策，制定科学的产业引导政策，鼓励一些大企业投资开发农业、农村；需要大力发展农村中小企业，把中小企业的发展作为吸纳农村职业教育毕业生就业的重要途径；需要创新劳动力自由流动机制，加快城乡户籍制度改革，实现城乡一体化劳动就业机制；需要完善关于农民和农村的社会保障制度，使转移劳动力无后顾之忧。