地方人大监督工作存在的一些问题，本文主要内容关键词为：人大论文,地方论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
监督权是人大及其常委会职权的主要内容之一。因此，监督工作是人大及其常委会工作的一个重要方面。地方人大设立常委会20年来，监督工作不断成熟，监督制度不断完善，监督渠道不断扩展，监督效果不断增强，地方人大监督工作伴随着我国社会主义民主法制建设的步伐稳步前进，成绩是显著的。但是我们也应该清楚地看到，地方各级人大及其常委会在行使宪法和法律赋予的各项职权中，监督权的行使仍是一个薄弱环节，监督工作中还存在不少问题。
第一，对人大监督的认识还没有真正到位。县级以上地方人大设立常委会20年来，人们对人大监督的认识有所提高，但是真正从国家政治制度的角度和社会主义民主政治建设的高度认识人大监督权和监督工作，无论从监督者还是从被监督者来说，还都存在着意识弱化的问题。一些被监督者还缺乏自觉接受监督的观念，在行为上还有时规避人大监督。有的认为人大的监督是例行公事，对人大开展的监督活动不屑一顾；有的认为人大监督是挑刺，是对其工作的否定，因此对人大提出的意见、建议听之任之；有的地方甚至出现了人大让其汇报工作不到，人大评议其工作不参加的现象。从有关的报道中我们可以看到，因不接受人大的监督被罢免或者撤职的，大有人在。
作为监督主体的人大及其常委会主动监督的意识也不强，在具体实施监督时放不开手脚，思想不够解放。在一些地方人大敢于监督和善于监督的问题还没有解决。一些地方人大在开展监督工作中畏难情绪较重，有的同志还存在“党委不点头，不能监督；政府不高兴，不敢监督；遇到疑难问题，不会监督”的苦恼；有的同志抱着做“好好人”的态度，怕认真监督搞僵了关系，怕得罪人；有的同志怕越权、怕麻烦，往往从支持配合方面考虑多，从监督制约方面考虑少，使监督工作处于被动局面。
第二，监督制度不完善。我国宪法和法律规定的人大及其常委会监督方式不算太少，如听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作报告，审查和批准本行政区域的计划和预算，质询，特定问题调查，罢免，撤职等等。这些监督方式基本上是从西方议会借鉴而来的，目前也仍是西方议会监督政府的主要手段。但是值得我们注意的是，我们借鉴了西方议会的监督手段，而没有相应的会期制度和代表（议员）制度。西方议会的会期很长，常常连续2、3个月，甚至几乎整年在开会，议员也都是专职的，议员有充分的时间了解和讨论政府的事情，议员提出监督方面的议案也有充分的时间经过必需的法律程序，达到监督的目的。我国宪法和法律规定的这些监督方式也都是在会议上行使的，集体行使职权是我国人民代表大会的一项基本原则。但我国的人大及其常委会会议会期往往比较短。全国人大和地方各级人大全体会议一般每年举行一次，全国人大会议15天左右，省级人大会议10天左右，市、县级人大会议5—7天，乡镇人大会议2—3天；全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会会议一般每年举行六次，全国人大常委会会议7天左右，省级人大常委会会议4天左右，市、县级人大常委会会议1—3天。这么少的会议，这么短的会期，往往有那么多的会议议程，再加上体制等方面的原因，代表或者常委会组成人员提出的监督方面的议案，很难进入法律程序。因此，宪法和法律规定的监督方式尽管无可挑剔，但运作起来极不方便，甚至经常出现提了质询案不能质询，提了罢免案不能罢免的现象。正是这些不完善之处，才促使地方人大在宪法和法律之外探索监督工作的新方式。
第三，与现行一些体制不协调。我国正处于改革时期，部分体制还没有完全理顺，致使人大的监督工作与现行体制有些不太协调，在一定程度上影响了人大监督职能的发挥。一是人大与党委的关系。人大的监督对象是“一府两院”，不包括党委。但是现实中，由于党政职能尚未明确分开，党委和政府联合发文作出决定的现象仍大量存在，对这种党委行为和政府行为共为一体的做法，人大难以监督。二是人大与“一府两院”的关系。人大监督的同级地方政府，不仅接受同级党委的领导，还要接受上级人民政府的领导，执行上级人民政府的决定。人民法院也要受上级人民法院的监督，上级人民法院有权改变下级人民法院的判决。下级人民检察院对上级人民检察院也存在着行政服从的管理关系。这种现存的纵向领导和监督体制，给人大监督带来一定的难题。如地方人大多年来开展监督减轻农民负担的工作，但许多负担是因上级人民政府政策而来的，下级人民政府无能为力，人大监督只能也不了了之；人大监督法院的某一案件，但这一案件是上级法院决定的，甚至上级法院作了判决，人大常常也是望案兴叹。人大监督包括哪些内容、要深入到什么程度、如何处理监督后果等等，都是监督实践中需要解决的问题。三是人大与政府一些职能部门的关系。经过机构改革，工商、税务、技术监督等与人民群众生活密切相关的政府职能部门，实行了垂直领导，从行政关系上脱离了地方政府。但这些部门的工作仍是地方政府工作的重要内容，地方人大还能否进行监督，如果可以监督，该如何监督，也需要在体制上进行探讨。
第四，地方人大的自身建设不适应人大监督工作的需要。人大监督的对象是政府及其部门、法院和检察院。随着社会主义市场经济的建立和完善，依法治国、建设社会主义法治国家的进程加快，人大的监督任务也必然越来越繁重。但是地方人大面对庞大的政府各部门、法院和检察院，显得机构不够，人员缺乏。地方人大及其常委会的组成人员在素质上也不适应人大监督工作的需要。在地方人大的选举中，往往只考虑政治素质、代表阶层，而忽视其参政议政能力，造成了代表和常委会组成人员素质不高，参政议政能力较差。地方人大常委会主要领导因年龄普遍偏大，大多只能任职一届，每逢换届时常出现大换班，影响了人大工作的严肃性和连续性。另外，地方人大常委会的领导同志大多是从党政部门过来的，习惯于用简单快捷的行政手段开展人大的监督工作，地方人大探索的监督方式明显地带有行政色彩。
第五，探索的监督形式还存在不足。地方人大关于监督工作的探索，对推动人大的监督工作确实发挥了重要作用。但是这些探索从一开始，不仅在理论界，而且在地方人大一直存在不同的认识：一种是持根本否定的态度，认为这些监督形式没有法律根据，在法理上也站不住脚，应该取消；一种持完全肯定的态度，认为这些监督形式有宪法、法律和法规依据，在实践中也取得了良好的效果，这是对人民代表大会制度的完善，应该继续坚持，制定法律使其规范化。这些地方人大探索的监督方式，存在是否合理、合法，我们且不论，从各地方人大的不同做法来说，确实存在以下几个需要探讨的问题：一是是否有悖人民代表大会集体行使职权的原则。从各地方人大及其常委会开展代表评议的情况看，参加评议工作的仅是部分代表和部分常委会组成人员，这是否算人大及其常委会的监督，代表履行职责与人大及其常委会依法进行监督是否还是存在区别。在一些地方人大常委会关于个案监督的规定中，主任会议或者专门委员会和工作委员会可以作出决定，要求司法机关对处理过的案件重新调查和审理，是否替代了人大及其常委会的职权。二是是否破坏了人民代表大会制度下的合理分工原则。国家行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，但在职权上分工明确。人民法院、人民检察院作出处理的案件，人大常委会以认为违法为由要求其改变，是否侵犯了审判权和检察权。司法不公的一个重要根源在于我们的司法不独立，人大常委会对案件的干预，是否使司法更加不独立。执法是政府和法院和检察院的责任，人大常委会再为其制定责任制，是否侵犯了它们的执法权。三是在具体做法上不规范。同一种监督形式在具体运作上此省和彼省差别很大，就是在同一省做法也有所不同。如1995年，我们就执法责任制的情况到河南省进行调查，由于标准不一，各地人大常委会对法律、法规的汇集数量相差悬殊，多的达1000多件，少的只有200多件。法律、法规的分解也不一致，在此地为这一部门，在彼地为另一部门。代表评议在有的地方是本级代表参加，而在其他地方则是多级代表参加。评议会的形式也是多种多样。这种做法的不统一、不规范，影响了监督工作的严肃性。
第六，监督效果不理想。总的来看，宪法和法律规定的监督形式的运用，还基本上是听取和审议工作报告或者工作汇报、审查和批准计划和预算等程序性的监督，质询、特定问题调查、罢免和撤职等实质性的监督运用不多。这几年，执法检查在地方人大年年搞，但还存在走过场、形式主义的现象。对检查中发现的问题，有的不敢碰硬，多停留在提出批评建议上，造成发现的问题多，纠正并得到解决的很少，以至社会上存在的有法不依、执法不严、违法不究、徇私枉法、以罚代法的现象得不到处理，损害了人大监督的权威和形象。在地方人大有很大影响的评议工作也难以再深入。地方人大探索评议这种监督方式的目的，是加强监督工作，解决监督不力的问题。但地方人大每年花很大的力量开展评议工作，从开始准备到最后整改，一般需要3个月、或者6个月左右，但实践中效果也并不明显。一是工作评议和执法评议，实际上与人代会上听取和审议工作报告及常委会会议上听取和审议工作汇报没有多大区别，效果也就很有限。二是述职评议直接关系人的评价和处理，但与现行的干部管理体制难以协调，有时甚至发生矛盾，结果许多评议也常常流于形式。一些地方出现了这样的现象：述职评议是在同级党委的同意和支持下进行的，但评议后一牵涉到处理具体的人，往往与党的组织部门的意见不一致。上一届党委全力支持，述职评议轰轰烈烈；下一届党委不重视甚至反对，述职评议就难以再开展下去。三是由于种种原因导致一些地方人大评议工作走入了误区。有的政府部门主动要求人大评议，希望的不是监督，而是宣传。在一些地方人大，评议工作变成了评优，全是评功摆好，在社会上产生了不好的影响。
20年来，地方人大的监督工作取得了一定的成绩，很大程度上是地方人大探索了一些监督形式，有力地推动了人大的监督工作。地方人大监督工作的进一步开拓，仍需要这种大胆的探索精神。我们处在改革的年代，人大的监督工作也要解放思想，只要有利于社会主义现代化建设，有利于社会主义民主法制建设，有利于社会稳定，不背离党的路线、方针、政策，不违反宪法和法律，为推动人大监督工作的一切探索都是可行的，都应该得到支持。党的十五大提出“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略，随着社会主义民主政治建设的发展，为地方人大监督工作的开展和探索，将提供更加宽广的天地。