政府预算管理制度演进逻辑与未来改革，本文主要内容关键词为：管理制度论文,预算论文,逻辑论文,未来论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、市场化改革初期政府预算制度的演进
计划经济时期，政府预算制度形成并得到了一定的发展。新中国在预算管理工作上作了多方面的探索，如预算收支分类、强调预算编制与计划的关系等。但是就预算制度的实行来看，其结果差强人意。此外，整个计划经济时期，人民代表大会制度虽然已经建立，但人大在经济社会生活中的作用没有得到应有的发挥，这在一定程度上也影响到政府预算制度的发展。
随着市场化改革的起步，中国政府预算制度也发生了变化。1979年，中国正式恢复预算编制并向全国人民代表大会提交国家预算报告，经人代会审议批准后执行，国家预算编制逐渐制度化和年度化。1983年，中华人民共和国审计署作为国务院的一个部门正式成立。审计署的重要职责之一是监督财政资金的使用。1983年，六届全国人大设立了专门委员会——财政经济委员会，替代了作为临时专门委员会的预算委员会。政府预算审查制度也更加完善。
（一）政府预算管理制度改革的起步：财政包干制与预算外资金管理的加强
在市场化改革的起步阶段，中国对预算管理体制进行了改革。最为突出的是1980年中央与地方财政实行“分灶吃饭”。以预算管理体制为中心的财政管理体制改革一度成为经济体制改革的突破口。1980－1993年，地方财政包干制是预算管理体制的主要内容。从预算管理上看，财政包干制促进了地方财政相对独立利益的形成。但是，在计划经济时期形成的政府预算管理制度没有得到根本的改变。随着市场化改革的推进，原来适应计划经济需要的政府预算制度在运作中遇到了新的问题，预算外资金管理就是其中的一个突出问题。
1978年市场化改革开始之后，中国预算外资金规模迅速扩大。为了加强预算外资金管理，1983年2月28日财政部下发了《部关于颁发（预算外资金管理试行办法）的通知》，要求加强预算外资金管理，搞好财政信贷综合平衡，提高经济效益。1983年，国家还通过征集国家能源交通重点建设基金的渠道将一定数量的预算外资金转化为国家预算收入，① 但是预算外资金仍以较快的速度递增，到1986年，其规模已达1737.31亿元（见表1）。1986年国务院发出《关于加强预算外资金管理的通知》，要求切实加强对预算外资金的管理，更好地发挥其在国民经济建设中的作用。同时，国务院对预算外资金的口径作了重新界定。② 此外，为了加强行政事业单位收费管理，国家多次发出治理乱收费的规定和通知，对行政、事业性收费项目及其收费标准的制定和收费的管理也作出了相应规定。
（二）政府预算立法：《国家预算管理条例》的颁布施行
1982年宪法规定，由全国人民代表大会“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”，增加了全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”等内容。1982年宪法还规定：国务院编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算。县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告；有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。但1982年宪法对决算没有作出规定。③
1951年政务院发布的《预算决算暂行条例》沿用了40年之后，有诸多与现实不适应之处。1991年，国务院发布《国家预算管理条例》（以下简称《条例》），并于1992年1月1日起施行。各级人民政府和实行预算管理的各部门、各单位（包括国家机关、社会团体、全民所有制企业事业单位等），都要遵守该《条例》。《条例》规定，国家预算管理，实行统一领导、分级管理、权责结合的原则；国家预算应做到收支平衡；国家设立中央、省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）、乡（民族乡、镇）五级预算。《条例》规定国家预算由中央预算和地方预算组成，中央预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成，地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。《条例》对预算编制作了具体规定。各级人民政府、各部门、各单位应当在每一预算年度之前按照规定编制预算草案，这与预算本义相符。《条例》规定，国家预算按照复式预算编制，分为经常性预算和建设性预算两部分。
二、市场经济改革目标的确定与政府预算管理制度的演进
（一）《中华人民共和国预算法》的颁布施行
1992年之后，中国确立了社会主义市场经济体制改革目标，市场在资源配置上要发挥基础性作用。《国家预算管理条例》的一些规定已经不合时宜。1994年3月22日，全国人大八届二次会议通过《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》），《国家预算管理条例》废除。1995年国务院第三十七次常务会议通过《中华人民共和国预算法实施条例》。《预算法》及其实施条例的颁布实施，表明预算立法已由行政法规上升到法律层面。从总体上看，《预算法》吸收了《国家预算管理条例》的主要内容，但也作了一些改变。
《国家预算管理条例》规定国家预算包括全民所有制企业单位的预算。《预算法》及其实施条例则将所涉及的企业界定为本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的企业。与《国家预算管理条例》不同的是，《预算法》规定各级政府预算都按照复式预算编制。《预算法实施条例》规定，复式预算的组成包括公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算，所涵盖的内容更能适应社会主义市场经济体制的要求。《预算法》摒弃了预算国家中心主义，将预算区分中央政府预算和地方政府预算。中央政府提交全国人大审查的不再是单一的国家预算，而是中央和地方预算草案和执行情况的报告。《预算法》规定，各级人大可以撤销本级政府和下一级人大及其常委会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议，但是全国人大批准的只是中央政府的预算及其执行情况；地方各级政府的预算草案、预算执行情况的报告，由同级人大审查批准。中国政府预算管理体制自此发生根本性的变化。《预算法》对中国财政体制作了明确规定，即国家实行中央和地方分税制。《预算法》对各级人大及其常委会的预算管理职权的规定更加具体，也更具操作性。关于预算外资金管理，《国家预算管理条例》和《预算法》都只是作了原则性的规定，即各级人民政府、各部门、各单位应当加强对预算外资金的管理，但《预算法》授权国务院另行规定预算外资金管理办法，且赋予各级人民代表大会监督预算外资金使用的权力。
（二）市场化改革中的预算外资金管理制度
国家虽然一直在加强预算外资金管理，但是，预算外资金规模扩大的势头并没有得到遏制。1992年，预算外资金规模达到3854.92亿元。预算外资金规模的扩大有一定的合理性，规模庞大的预算外资金中国有企业和主管部门收入所占比例最高，1992年，这一类预算外资金收入达到2878.59亿元，占全部预算外资金收入的74.67％（参见上页表1）。从当时政府的可支配财力来看，中国一度出现了预算内财力、预算外财力与制度外财力三足鼎立的局面。整个政府预算管理制度实际上是一种破碎化的制度。
为了加强预算外资金管理，国家还进行了预算外资金财政专户储存的改革（项怀诚，1992），将国有企业和主管部门收入视为预算外资金，与企业改革将企业视为自主经营、自负盈亏的主体存在矛盾。1993年，随着《企业财务通则》和《企业会计准则》的推行，预算外资金收入结构也发生了很大的变化（如下页表2所示）。因此，再将国有企业和主管部门收入视为预算外资金就显得不太合适，预算外资金管理办法需要作适当的调整。
为进一步加强预算外资金管理，1996年国务院颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》（以下简称《决定》）。《决定》中最为引人注目的内容是将部分预算外资金纳入财政预算管理的规定。根据规定，各地区、各部门要将财政部已经规定的83项行政性收费项目纳入财政预算。从1996年起将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金等13项数额较大的政府性基金（收费）纳入财政预算管理。地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加，从1996年起统一纳入地方财政预算，作为地方财政的固定收入，不再作为预算外资金管理。《决定》还提出今后要积极创造条件，将应当纳入财政预算管理的预算外资金逐步纳入财政预算管理。这说明最终取消“预算外资金”已成为改革努力的方向。
财政部1996年颁布了《预算外资金管理实施办法》，对预算外资金的范围作了重新界定。国有企业税后留用资金不再作为预算外资金管理。事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入，不作为预算外资金管理，收入可不上缴财政专户，但必须依法纳税，并纳入单位财务收支计划，实行收支统一核算。履行或代行政府职能成为判断资金是否属于预算外资金的一个重要标准。
三、适应市场经济体制改革目标的政府预算管理制度的演进
（一）1978－1998年政府预算管理制度改革的简要评价
市场化改革初期，中国政府预算制度改革的主要成就表现在政府预算立法和预算外资金管理制度的改革上。无论是《国家预算管理条例》，还是《预算法》的通过实施，都从法律上对政府预算制度作了规范。特别是市场经济体制改革目标确定之后所制定的《预算法》，更是为政府预算制度提供了法律保障。
但是，政府预算改革从总体上说是缓慢的，相关制度改革甚至是被实践所推动的。预算外资金管理制度的改革就是典型事例。传统计划经济条件下的预算外资金管理制度与市场化改革的内在矛盾，直接导致预算外资金规模一度膨胀，既不利于政府预算管理，也不利于企业的发展。这种消极影响在改革初期的很长一段时间内，并没有得到有力的遏制。预算外资金规模的膨胀，与宏观经济管理的内在冲突，长时期未能得到很好的解决。政府通过征收能源交通重点建设基金和预算调节基金，通过课征建筑税（后来演变为固定资产投资方向调节税），通过控制集团购买力等等措施，都未能很好地解决预算外资金膨胀所带来的问题。
《预算法》的颁布实施并不代表《预算法》的规定已经得到有效的落实。1994年八届全国人大常委会第九次会议通过了《中华人民共和国审计法》，并于1995年开始实施。④ 根据《审计法》的规定，国家实行审计监督制度，其中很大一部分内容涉及政府预算管理。而且，随着人民代表大会制度的不断完善，人大对政府预算制度改革的要求也不断增多。1998年，全国人大常委会设立预算工作委员会，专门协助财经委员会承担审查预算、决算、预算调整方案和监督预算执行等任务。与此同时，人大代表在预算审批中的作用不断加强（中国社会科学院财政与贸易经济研究所，2008；中国发展研究基金会，2008）。正是在这个背景下，中国政府明确提出建立公共财政框架的任务。2003年后，政府财政工作的重点转到了进一步完善公共财政体制上来。围绕公共财政建设，中国的政府预算管理制度发生了相应的变化，部门预算改革、政府收支分类改革、收支两条线管理等措施就是在这样的背景下出台的。
（二）部门预算改革
1999年6月，全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》对改进和规范中央预算编制工作提出了一些意见，要求严格执行预算法，及时批复预算，细化报送全国人大审查批准的预算草案内容，增加透明度。同时，审计署《关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》，也对预算改革提出了要求。审计署刮起的“审计风暴”，对政府预算制度的进一步完善起到了积极的推动作用。此外，中国加入WTO以后，需要遵循WTO预算管理公开透明和政府采购公平公正的要求。为适应各方需要，中国自上世纪90年代末开始了大规模的政府预算制度改革（项怀诚，2003）。
财政部提出细化预算、编制部门预算的构想，1999年，中央各部门按照国务院的要求编制部门预算，由此拉开中央部门预算改革的序幕。2000年，中央部门所有的一级预算单位都试编了部门预算。部门预算改革提出了大预算原则，将预算内收支、预算外收支、基金预算收支全部纳入部门预算编制范围。预算编制初步细化，预算编制时间提前，预算工作的主动性得到加强。现在，中央部门预算改革已基本到位，所面临的是预算编制的准确性如何进一步提高等问题。2001年，中央财政启动国库集中收付制度改革，建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度。政府采购制度从1996年开始试点。1998年，政府采购工作开始全面试点，之后大力推行。政府采购规模逐渐扩大，1998年为31亿元，2002年达到1 009.6亿元，2008年达5900多亿元（张通，2008；2009）。
（三）政府收支分类改革
政府收支分类涉及整个政府预算的编制和执行以及预算单位会计核算的全过程，是一项非常基础的工作，它直接关系到财政预算管理的透明度，关系到财政预算管理的科学化和规范化，是公共财政体制建设的一个重要环节。⑤ 2007年开始的政府收支分类改革，是一次收支分类调整幅度最大的改革。改革旨在更好地对政府收入和支出进行分类，提高预算的透明度。主要内容包括三方面：第一，建立新的政府收入分类。收入分类反映政府收入的来源和性质。第二，建立支出的功能分类。支出功能分类反映政府各项职能活动。第三，建立支出的经济分类。支出分类是政府收支分类改革的核心内容，主要是按照政府的职能活动来设置财政支出的分类科目，通过财政支出的分类能够清晰地反映出政府所履行的职能。通过这三个方面的分类，再结合部门资金使用情况，能够准确反映财政资金的来龙去脉以及资金走向。
（四）收支两条线管理与非税收入管理改革
为了加强预算外资金管理工作，各地区、各部门不断推进和加强政府收费和罚没收入“收支两条线”的管理工作。2001年，国务院办公厅转发了财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见》。深化“收支两条线”改革要求有三：第一，将各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理。第二，部门预算要全面反映部门及所属单位预算内外资金收支状况，提高各部门支出的透明度。同时，财政部门要合理核定支出标准，并按标准足额供给经费。第三，使“收支两条线”管理工作法制化、制度化、规范化。这些要求决定了预算外资金存在的空间越来越小。即使某些形式的收入能够保留下来，但也很难在预算外存在。正是在这样的背景下，非税收入管理进入决策者的视野。2004年《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》首次明确提出政府非税收入的概念。⑥ 该《通知》要求对政府非税收入实行分类规范管理，确保政府非税收入应收尽收。
总之，政府非税收入要分步纳入财政预算，实行“收支两条线”管理，要编制综合财政预算，统筹安排政府税收和非税收入。⑦ 非税收入管理的进步，主要体现在将那些既不纳入预算内、也不纳入预算外的财政性资金管理起来上。但是非税收入管理也有其局限性。非税收入概念是一个与预算内收入有交叉的概念，一部分非税收入已在政府预算内得到充分的体现。
四、市场经济条件下政府预算管理制度演进的逻辑
（一）预算外资金管理制度演进的逻辑机理
在市场化改革初期，整个政府预算制度没有发生根本性改变，放权让利会扩大预算外资金的规模。1978年开始一直到上世纪90年代初期，中国财政改革的特点之一是放权让利。放权一方面是中央财政向地方财政的行政性分权，另一方面是政府向部门的分权和企业的分权。行政性财政分权扩大了地方政府的预算外收入规模；政府向部门的分权实际上是统一的财政权在相关政府部门间的肢解，在一定程度上形成了“部门财政”，扩大了部门的预算外资金规模；政府向企业的分权旨在让国有企业成为市场竞争主体，自然会扩大企业的预算外资金规模。在预算外资金管理体制基本没有变化的时候，预算内资金容易转化为预算外资金，甚至进一步转化为制度外资金，进而加剧预算内资金紧张的局面。行政事业性收费容易以各种各样的方式膨胀。特别是在地方实行财政包干制的情况下，地方政府不仅有动力化预算内为预算外，而且通过种种方式截留中央财政收入，化财政收入为地方企业收入，藏富于企业，藏富于民。然后地方政府再借助于不太规范的政府与企业的关系，通过乱收费、乱罚款、乱摊派的形式，保证了地方政府的运转。对于政府各部门来说也是如此。当部门预算内经费紧张的时候，各部门自行创收，预算外资金增多，这一方面是收费权落实的结果，另一方面是侵蚀预算内资金收入的结果。这最终导致预算内资金相对份额的进一步下降。在国家财力陷入困境的背景之下，预算外资金的存在有其一定合理性。它弥补了预算内财力的不足，保证了一些公共服务的提供，这也是在很长一段时间内，预算外资金难以取消的直接原因。改革之后直至1994年，中国预算内财政收入占GDP的比例持续下降，政府仍能保证改革、发展和稳定的基本正常进行，也有赖于预算外资金。当预算外资金规模逐步扩大，对整个社会经济活动带来较大影响，特别是预算外资金活动所带来的负面影响扩大化之际，加强预算外资金管理或者改变预算外资金管理制度的需求就会凸现（杨志勇、杨之刚，2008）。
（二）政府预算制度的演变与经济体制改革
从根本上看，中国政府预算制度的演变与经济体制改革有着密切的关系。还是以预算外资金管理制度为例来说明。
随着市场化改革的深入，预算外资金管理制度必然发生质的变化。首先，国有企业资金不应该再被视为预算外资金。国有企业是自主经营、自负盈亏的市场经营主体。企业对其可支配资金应有充分的自主权。这自然导致预算外资金范围界定的变化。其次，体现政府职能的预算外资金应纳入预算管理。预算外资金是历史形成的概念。在市场经济条件下，所有的政府活动都应该在政府预算中得到体现，这才能保证政府预算的完整性。再次，预算外资金管理制度的演变需要与事业单位的改革联系起来。事业单位何去何从，直接决定着目前占预算外收入最大部分的行政事业性收费规模的大小。最后，预算外资金管理制度的演变必须与财政制度的变革联系起来，不能采取激进的变革措施。预算外资金收支具有专用性的特点，因此即使将其纳入预算管理也往往难以直接增加政府的可支配财力，只是起到列收列支的作用。但是，纳入预算管理之后，管理很难跟上，预算外资金收入的不确定性就可能会充分表现出来，收入不能够充分征收，反而加重了政府的直接负担。因此，预算外资金管理制度的演变必须处理好统一与监督的关系。在中国财政制度的渐进式改革背景下，预算外资金管理应先对各种资金加强监督，然后再采取统一的措施。
从总体上看，要解决一般预算之外的财政性资金的管理问题，需要多方面改革的协调进行。这类财政性资金的管理问题不是简单的统一和并入预算管理就能得到解决的。需要在统一与监督之中找到平衡点，并最终实现全口径预算管理。
（三）公共财政与政府预算制度改革的要求
在市场经济国家普遍实施的现代政府预算编制原则大致有以下五点：第一，公开性原则。政府预算的内容除了少数涉及国家机密的内容外，应该向社会公布，使之处于公众的监督之下。第二，完整性原则。它是指公共部门的所有收支经济活动，都应该在政府预算中得到反映。⑧ 第三，可靠性原则。它是指政府预算收支数字必须是准确无误的。第四，年度性原则。政府预算应按年度编制。预算年度也称财政年度，它是政府预算收支起止的有效期限，通常为一年。有些国家实行的是与日历年度相一致的预算年度；有些国家实行的则是与日历年度不一致的预算年度。第五，统一性。不同级别政府编制的政府预算应该有统一的计算口径，以便于统计全国的预算收支状况。符合以上五个原则的政府预算，必须经立法机构审批，才有法律效力，各级公共部门必须贯彻执行，非经法定程序不得改变预算收支数额与使用方向。⑨
近年来，中国的政府预算制度改革向现代政府预算编制原则的要求大步迈进。《政府信息公开条例》颁布实施后，财政部也于2008年颁布了《关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》（财预［2008］390号）（以下简称《指导意见》）。财政预算信息是财政政务信息的重要内容，具体包括预算管理体制、预算分配政策、预算编制程序等预算管理制度，以及预算收支安排、预算执行、预算调整和决算等预算管理信息。《指导意见》要求中央各部门和地方各级财政部门加大财政预算信息的主动公开力度；在此基础上，重点公开政府预算、部门预算、预算执行以及财政转移支付等内容（财政部，2008a）。政府预算的完整性也不断在增强。规范预算外资金管理的过程，在很大程度上是预算完整性不断加强的过程。对于地方预算的完整性问题，财政部《关于进一步提高地方预算编报完整性的通知（财预［2008］435号）》要求地方政府以行政权力和国有资产所有者身份集中的社会资源，都应纳入预算管理；要完整编报上级各项补助收入（财政部，2008b）。
政府预算的可靠性与财政收支预测的准确性密切相关。税收收入预测的准确性直接影响政府预算的可靠性（冯键，2006）。近年来突出的“预算超收”问题的解决，需要的不仅仅是超收资金的预算分配制度，更需要预测的准确性。以收定支编制预算，收入预测的准确性就显得更为重要。⑩ 超收所致的预算资金分配问题的解决，还需要转换财政理财观念，以支定收，支出落到实处。市场经济条件下的政府预算原则能否真正得到落实，与国家的法治化与民主化进程密切相关。随着人民代表大会制度与政治协商制度的不断完善，政府预算制度自然会相应地得到完善。但是，在一定程度上，地方政府的积极探索，能够加快政府预算的改革步伐，如近年来广东、河北、北京等不少省份（直辖市、自治区）的努力，就说明了这一点。一些地方还进行了预算编制方式的新探索，如浙江温岭的参与式预算，让更多的民众参与到政府预算的编制过程中。中国政府预算制度的法治化与民主化，还与人民代表大会的预算权力的界定相关。在国际上，议会到底是应该拥有不受限制的权力还是拥有受到限制的权力，一直是有争议的问题（马骏、林慕华，2007）。政府预算制度改革的目标最终是提高公共资金的使用效率，但在国际上，绩效预算、零基预算等制度的推行同样有难度。因此，中国当前的政府预算制度改革应先易后难，先规范，后监督。
政府预算制度改革还与其他具体财政制度改革密切相关，例如财政转移支付制度的改革将有助于地方政府预算完整性与准确度的提高。
五、政府预算的未来改革之难：公共预算与国有资本经营预算的衔接
自市场经济改革目标确立以来，政府预算体系改革的目标也确定为公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算。从理论上看，公共预算和社会保障预算都是公共预算体系的组成部分，国有资本经营预算是国有资本预算体系的组成部分。公共预算与国有资本经营预算体系理应衔接，但如何处理二者之间的衔接问题，是一个具有中国特色的难题。
（一）国有企业利润分配方式的演变
1978年以来，随着经济体制改革的深入，国有企业分红形式经过了一个演变的过程（具体内容参见表3）。1994年，政府与国有企业的分配关系力图通过税利分流的思路进行规范化。其基本思路是：政府以社会管理者的身份对企业征税，获得税收收入，以财产所有者的身份得到利润。但在实际操作中，大部分国有企业不分红，利润在企业内部累积。这主要是考虑到1983年开始实行基本建设投资“拨改贷”之后，企业还本付息负担重，分红不利于企业发展。地方国有企业分红的做法各不相同。少数地方维持了向国有企业收取红利的做法。
近年来，国有企业经过休养生息，国有经济利润增速较快。2004－2007年，中国国有企业和中央企业的利润逐年增加，2004年国有企业利润为7 500亿元，中央企业利润4 800亿元，而到了2007年，则分别为1.62万亿元和1.1万亿元。(11) 停止上缴红利只是临时性举措。国有企业“国有”属性表现之一是“红利分配”。国有经济理应在经济和社会发展中作出更大贡献，国有企业长期不分红的做法需要并正在得到改变。
财政部、国资委2007年12月印发《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，要求以2007年作为试点，对国资委所监管的企业2006年实现的国有资本收益（包括应交利润、国有股股息、股利、国有产权转让收入和企业清算收入）进行收取，其中，企业税后利润按标准减半收取。国有独资企业上交年度净利润的比例，区别不同行业，分以下三类执行：第一类为烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等资源型企业，收取10％；第二类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企业，收取5％；第三类为军工企业、转制科研院所企业，上交比例3年后再定。这些企业将在财政部和国资委的共同监管下，上交国有资本收益。中国烟草总公司上交国有资本收益，则由财政部直接审核，按审核结果办理交库。国有控股、参股企业应付国有投资者的股利、股息，按照股东会或者股东大会决议通过的利润分配方案执行。国有控股、参股企业应当依法分配年度净利润。当年不予分配的，应当说明暂不分配的理由和依据，并出具股东会或者股东大会的决议。
与此同时，许多地方所属国企也结束了不分红的历史。例如，湖北省将国有企业分为两类进行分红：资源型、垄断性国有企业上交净利润的比例为10％；一般竞争性企业的比例为5％（谢慧敏、傅正前，2008）。
（二）国企分红与国有资本经营预算编制中的难题
国企分红是国有资本经营预算编制的第一步。其中有许多难题需要处理。第一，怎么征缴，税后利润的提取比例怎么确定。对于国有控股和国家独资企业来说，都有一个提取比例的确定问题。从短期来看，提取比例应“适度、从低”，要有利于企业平稳发展，要有利于企业自生能力的增强。从长期来看，提取比例的确定应该服务于国有经济总体布局的要求。属于国家要退出的行业，可以适当提高提取比例。从根本上说，国企分红应有制度化的规定。但是，过于严格的税后利润提取比例无异于企业所得税，可能对企业的自主经营带来不利的影响。有一种说法是，让更多的民间资本进入国企，将国企改造成股份制企业，此后以所持股份的多少为依据进行分红。但这种设想在实际操作中难免会遇到以下问题：到底由谁决定分红比例？如果国家所持有企业的股份是少数，那么国家只能接受股东大会决定的分红方案，这里可能会遇到如何保护作为少数股东的国家的权益问题。如果国家所持有企业的股份是多数，那么归根到底，企业分红的多少是由履行国家出资人职责的代表说了算的。这里难免会遇到履行国家出资人职责的代表是为政府说话，还是为企业说话的问题。如果是前者，那么政企不分可能干预企业的正常经营；如果是后者，国家作为出资人的权益又无法得到充分的保障。
第二，分红规则与政企不分问题。避免政企不分问题，可以尝试通过确立分红规则来加以避免。(12) 国企分红比例不宜采取统一划定的办法，而应该根据国企在国有经济中的地位参照企业的财务指标加以确定。企业分红比例应与企业发展战略、国家对国有经济的地位加以综合考虑。分红规则不是直接确定企业税后利润的分红比例，而是通过一套可为多方所接受的规则来计算分红比例。
第三，国企分红的去向问题。国企分红是应该“取之于企，用之于企”，还是“用于民生”。不同类别的国有企业存在不同的问题。就目前而言，国有企业改革仍有许多难题亟待解决，而且这些难题，越到最后，难度越大。不少问题牵涉多方利益冲突，在某种程度上需要资金赎买的方式才可能得到解决。政府充分利用国企分红，在国有经济布局大战略的框架内“以强扶弱，整体推进”，可以减轻国家在国企改革过程中的财政负担，提升国有经济的整体质量，从根本上服务于广大人民。从短期来看，国企分红可以用于调整国有经济布局，弥补国企改革的成本。但国企分红不属于某个国企，它应该体现“国有”，应该直接为所有公民作出贡献。从这个角度来说，国企分红完全可以作为社会保障基金的来源，通过社会保障支出，造福全体人民。国企分红还可以直接作为公共预算的资金来源，作为政府经常性支出的资金来源，用于公共产品和公共服务的提供，服务于民生改善之大局。
第四，国有资本经营预算收入来源中的变现收入问题。除了国企红利之外，国有资本经营预算收入还应该包括国有企业变现收入。国有经济布局可能随着市场经济的发展和技术进步而进行调整。有一些领域，在某个阶段，私人市场主体可能不愿意投资，但这些领域对于一个国家长期发展可能很有帮助，这就需要政府的投资。随着时间的流逝，这些领域可能又成为市场各主体愿意介入的领域，这时，国有经济布局就可能作相应的调整。只要国家从某些国有经济领域退出，就会有国有企业变现收入。编制国有资本经营预算需要考虑到这部分变现收入。国有企业什么时候变现以及以何种方式变现，这些都是很难处理的问题。
第五，国有资本经营预算由谁编制的问题。有一种看法认为，国资委应是国有资本经营预算的编制者。的确，国资委直接监管中央企业，在编制国有资本经营预算上有许多便利之处。但问题是，国资委监管的中央企业不是所有中央企业，中央金融企业就不归其监管。还有，国有资本经营预算是政府预算的一个组成部分，政府预算的编制权不应该被肢解。国有资本经营预算有其相对独立的内容，但这已经通过编制复式预算的方式得到解决。显然，这个问题还会随着国资委的定位之争被不断地讨论。从目前国资委的定位来看，国资委是国务院特设机构，不是直属部门；国资委既是出资人，又是监管人，两个角色之间经常会发生冲突。将国资委明确为监管人，可以避免国有资本经营预算编制权的争夺问题，还可以避免国资委身份不清所带来的行为混乱甚至对企业自主经营造成过度干预的问题。
国有资本经营预算与公共预算衔接问题的背后是中国财政模式的选择问题。在转型经济中，国有经济大量存在的事实，决定了所对应的财政模式是“公共财政”和“国有资产（资本）财政”相加的“双元财政模式”（叶振鹏、张馨，1995）。基于双元财政模式在运作中所遇到的困难，中国有必要实现财政模式的转换。如何按照社会主义经济体制的要求，选择适合中国国情的财政模式，是当前迫切需要解决的问题。适应中国社会主义市场经济体制要求的财政模式最终只能是公共财政模式。总之，通过财政模式的转换是可以从根本上解决当前国有资本经营预算编制中所遇到的一系列难题的。
注释：
① 1989年国家开始对预算外资金征收预算调节基金。1994年财税改革时，取消了预算调节基金和能源交通重点建设基金。
② 预算外资金是由各地区、各部门、各单位根据国家有关规定，自行提取、自行使用的不纳入国家预算的资金。
③ 此后，1988年、1993年和1999年宪法修正案均未涉及政府预算问题。
④ 2006年十届全国人大常委会第二十次会议在保持整体框架不变的情况下，对《审计法》作了修订，内容涉及健全审计监督机制、完善审计监督职责、加强审计监督手段和规范审计行为等。
⑤ 财政部预算司司长李萍认为，2007年在全国全面实施的建国以来我国财政分类统计体系最为重大的一次调整——政府收支分类改革，可说是继1994年分税制改革、2000年部门预算改革以来，我国财政制度建设的又一座里程碑（宁新路，2008）。
⑥ 所谓政府非税收入，是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。
⑦ 目前，政府非税收入仍面临一些问题，主要包括：政府非税收入规模偏大，特别是地方政府非税收入占本级财政收入的规模过大，一些县市的非税收入甚至超过了税收收入；非税收入结构还不合理，行政事业性收费和政府型基金占非税收入的比重约为60％；非税收入管理政出多门，财政职能被肢解；非税收入尚未纳入预算管理；法制建设相对滞后（苑广睿、邱江涛、魏岩，2006）。
⑧ 不管是什么样的财政收入，都应该列入政府预算。近年来在中国引起较多争议的所谓“超收收入”列入政府预算本不应有争议，但事实上不同的政府部门看法不同，这从一个侧面反映了一个问题：即使是取得共识的看法，在现实中要得到贯彻实施，仍然需要外部力量的推动。
⑨ 具体论述参见杨志勇、张馨（2008）。
⑩ 预算调整程序上的困难，为相关部门低估收入提供了更大的激励（冯键，2006）。
(11) 2004年国有企业利润数据来自新华网（http://www.xinhua.org）；其他数据均来自国资委网站（http://www.sasac.gov.cn）。
(12) 2006年初崔之元教授提出成立“中国人民永久信托基金”的建议。该基金由中央国企利润的50％作为本金组建，再将“中国人民永久信托基金”投资收益的50％作为社会分红发给每个公民个人。具体方案详见郭宇宽（2008）访问崔之元的报道。这是一个很好的还利于民的设想，但如何操作，特别是如何启动该方案，是一个难题。
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