中国公共品自愿供给实证分析——以中国福利彩票筹资为例，本文主要内容关键词为：实证论文,为例论文,中国论文,中国福利彩票论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国福利彩票是由政府组织、公众出于利己与利他相结合的动机和一定的游戏（或投机）心理，以有偿的返还奖励和无偿的公益捐赠相结合的方式筹集资金，专门用于社会公益支出的一种方式，是目前现阶段中国公共品自愿供给的有效形式之一。
关于公共品自愿供给的动机，西方学者有两类竞争性的解释。一是曼库·奥尔森的“理性选择分析”。这种理论认为，人们主动自愿提供公共品的动力在于获得某种私人品或选择性激励。Mitchell（1979）也指出，试图获得公共利益的集团必须意识到，“在不存在强制的情况下，提供诸如保险、团体旅游机票和杂志之类的正向激励的私人品是必要的。”另一类解释则是利他主义。Cliff Landesman（1995）在他提交给普林斯顿大学的博士学位论文中，对利他主义进行了系统阐述。他将利他主义细分为功利主义（高度利他主义）、部分利他主义和混合利他主义。功利主义者把全部的外部性都考虑在本人的效用函数中，他们不会“免费搭车”；而部分利他主义和混合利他主义则说明，人具有“经济人”和“道德人”的两面性，人们既有可能出于利己的动机而“免费搭车”，也有可能出于利他主义的动机将他人的福利纳入自己的效用函数中，或在自愿供给公共品过程中获得自我满足的效用。总之，理性选择要求超越完全的自利，并坚持以某些私人品作为自愿供给的回报。因此，它能很好地解释公益彩票和有激励措施捐赠之类的公共品自愿供给。而利他主义将利己与利他两者结合起来，不仅可以说明不图任何回报的公共品自愿供给（功利主义），对有激励措施的公共品自愿供给（部分利他主义和混合利他主义）也有一定的解释力。
中国福利彩票16年来的发展历程表明，利用其有偿与无偿结合的特点，发行彩票筹集公益基金是可行的，而且随着我国居民收入水平的不断提高和政策规定的完善，其规模可以不断扩大。
一、中国福利彩票筹资的实证分析
（一）简要回顾
随着中国改革开放的逐渐深化，国民经济迅猛发展，社会福利需求的数量增加、质量提高，而其供给长期以来由政府包办，靠财政拨款维持，供给数量受限且质量不高，致使社会福利供求矛盾突出。统计资料显示，在福利彩票发行前的1985年，我国60岁以上人口约7800万，优抚、救济对象人口约1.5亿，残疾人口近5000万，社会福利需求较大。同年政府抚恤和社会福利救济费支出为31.15亿元，占全部财政支出的1.55％，其中社会福利救济费7.71亿元，救灾支出10.25亿元，抚恤支出7.13亿元。政府社会福利支出规模小，导致供给的福利项目和水平十分有限。1985年全国城乡各种福利院床位数仅有49.1万张，福利企业1.5万个，全国没有一个社区服务设施，约1500个县级单位没有福利院，50％以上的乡村没有敬老院，已有福利事业单位的房舍约有50％属危旧房，急需改造，各类福利设施中约30％没有常规医疗设备和专业医生，致使特殊弱势群体的生存和发展条件堪忧，也在一定程度上影响经济的长期发展和社会稳定。但囿于政府财力，仅靠财政拨款难以解决所有问题。因此，应改变政府包办社会福利的状况，改革社会福利事业的供给方式，实行社会福利社会化，开通向社会筹集资金的渠道。发行福利彩票正是这一改革思路的具体体现。
1987年，第一批福利彩票在河北石家庄市销售，开始了新中国福利彩票的历史。截至2002年12月31日，中国福利彩票累计发行839.93亿元，筹集福利基金243.87亿元。
按照《有奖募捐社会福利资金管理使用办法》，“社会福利资金主要用于资助为老年人、残疾人、孤儿服务的社会福利事业，帮助有特殊困难的人，支持社区服务和社会福利企业的发展。”1987-1998年共投入70.6亿元社会福利基金，资助和兴办社会福利项目81682个，这些项目大致可分为5类，见表1。
表1 1987-1998年福利基金资助项目情况
资料来源：中彩网，www.zhcw.com。
此外，民政部用本级留成的社会福利基金资助了大批全国性福利项目。除每年资助国家教育部350万元用于“弱智儿童特殊教育”，每年资助中残联1500万元用于“三项康复”（即白内障复明、小儿麻痹后遗症矫治、聋儿语言训练），每年500万元用于“孤残儿童助医工程”，500万元用于“受灾地区城乡福利设施恢复重建”，200万元用于“流浪儿童救助设施改造”外，还从全国需要出发，集中举行了几次较大规模的专项资助活动，如1996年全面改造儿童福利设施，1997年全国援助西藏，1998年一次性解决伤残军人假肢换装，并进行赈灾专项募集，2001年开始“爱心献劳模”活动（注：“爱心献劳模”活动，是指从2001年4月起，民政部连续两年投入福利基金600万元，每年资助1000名生活困难的全国劳动模范。）、“星光计划”、（注：为迎接老龄化挑战，民政部从2001年6月起实施“社区老年福利服务星光计划”（简称“星光计划”）。其核心内容是广泛动员社会力量参与，在街道、社区居委会和乡镇建设一大批老年人福利服务设施和活动场所，建立和完善社区老年福利服务网络，为居家养老提供支持，为社区照料提供载体，为老年人活动提供场所。到2001年年底，民政部共投入福利资金超过4亿元，带动地方资金约20亿元，完成项目6千多个。）“建设和维护青少年活动场所”的活动。
（二）模型设定及数据来源
笔者认为，福利彩票发行收入与收入因素、制度因素及技术因素有关。居民收入水平是福利彩票发行的基础。中国改革开放以来，人们收入水平的提高使得通过发行福利彩票筹集资金成为可能，而国家优惠政策和完善法规的出台也给福利彩票的发行创造了必要的制度和政策环境，彩票发行技术的改进又为其迅速发展提供了可行的技术支持。因此，我们选取彩票的发行收入（FULI）作为因变量，每年的人均GDP（INCO）作为自变量，为反映国家彩票管理制度和发行技术的影响，我们引入一个虚拟变量——制度变量（INST）。我们假设它们之间存在如下关系：
FULI=C（1）+C（2）×INCO+C（3）×INST
在此，C（1）、C（2）、C（3）分别表示该方程的截距项、INCO和INST的系数。历年的彩票发行收入（FULI）和人均GDP（INCO）的数值可从有关统计资料中获得，对于制度变量（INST），我们则根据每年的具体情况赋予其一定的数值。
考察中国福利彩票管理制度和发行技术16年的变迁历史，可以将其大致分为四个阶段：初创阶段（1978-1990）；规范管理阶段（1991-1994）；快速发展阶段（1995-1998）；蓬勃发展阶段（1999-2002）。每个阶段制度和技术变迁的具体情况及笔者对制度变量的赋值参见表2。
表2 中国福利彩票发行各阶段制度和技术变迁情况及制度变量值
注：1996、1997、2002年并没有明显的制度和技术改进，故将其制度变量值分别赋予上一年值。
由此，我们得到了中国福利彩票发行收入相关影响因素的数值（参见表3）。
表3 中国福利彩票发行收入与相关因素
**来自《中国统计年鉴2002》，中国统计出版社2003年版。
***引自钱敏泽，“中国现行统计方法基尼系数的推算及结果”
《经济理论与经济管理》，2002年第11期。
（三）回归结果及解释
运用Eviews计量分析软件，得到如下回归结果。
FULI=-60.87+0.01×INCO+23.77×INST
t（-5.12）
（2.64）（3.03）
调整后的复判定系为数R2=92.49％，表明在福利彩票销售收入的变异中，由人均GDP和彩票发行管理制度两个因素联合解释的比例高达92.49％，说明该模型的拟合度较高。
通过模型，我们也可以发现
第一，中国现阶段的彩票发行收入对人均GDP的变化并不敏感。在保持彩票发行管理制度和发行技术不变的情况下，人均GDP每增加1元，福利彩票的销售收入才增加0.01元。这可以用现实生活中彩民的收入水平构成来解释。就中国目前阶段而言，彩民以中低收入者为主，高收入者由于有更多的投资选择而不热衷于购买彩票，收入极低者则限于能力而不能购买。而中低收入者既有动力也有能力接受这种有偿返奖和无偿公益捐赠相结合、融游戏（或投机）与筹资为一体的公共品自愿供给方式。
第二，中国现阶段的彩票发行收入与收入差距之间没有密切关系。表3中列示了1987年以来的基尼系数。基尼系数较高说明收入分配的差距较大。但通过将福利彩票发行收入（FULI）与基尼系数（JINI）进行回归，得到的判定系数仅有9.9951％，即在福利彩票发行收入的变异中，由基尼系数解释的比例为9.9951％，表明它们之间的关联度并不高。这也从另一角度证明上一结论是成立的。
第三，中国现阶段的彩票发行收入与发行管理政策和发行技术有很大关系，敏感性较高。在保持人均GDP不变的情况下，后者每增加1个单位，福利彩票的销售收入就会增加23.77元。这也可从中国的彩票发行历史中得到验证。
综观中国福利彩票发行历史，每次销售收入的大幅度提高，无不与国家的优惠政策以及相关发行技术的改进有关。就福利彩票的管理政策而言，国家优惠政策的出台是刺激彩票发行量增加的重要因素。在福利彩票的发行初期，国家出台种种措施鼓励民众购买，返奖比率逐年提高，福利彩票收入迅速由1987年的0.17亿元增加到1988年的3.76亿元，并在1990年达到6.47亿元。2001年国务院颁布了《关于进一步规范彩票管理的通知》，明确了国家彩票管理部门的职责权限，规定了新的彩票发行资金构成比例、彩票公益金分配比例和彩票发行收入管理办法，并首次提出要适当扩大彩票发行规模，这对推动我国彩票市场的进一步发展具有重要意义，当年福利彩票销售量由上年的113.4亿元飙升至140亿元。而国家的治理整顿措施则在一定程度上影响了福利彩票发行，如1994年正值国家紧缩银根、严格控制基本建设规模时期，中共中央办公厅和国务院办公厅于1994年5月31日联合发出《关于严格彩票市场管理禁止擅自批准发行彩票的通知》，要求各地对当地彩票市场进行一次自查清理，相对严厉的政策导致了该年福利彩票的销售收入由上年的18.43亿元减少到17.98亿元。
就福利彩票的发行技术而言，发行技术的改进为福利彩票的发展提供了必要条件。1992年中国福利彩票中心在全国范围内推出的“大奖组”销售方式，克服了原来临时性沿街摆摊销售方式吸引力差、规范程度低的弊端，使该年福利彩票销售收入首次突破10亿元大关，达到13.76亿元。1995年8月，福彩发行中心在安徽召开会议，总结新疆成功经验，进一步研究改进“大奖组”销售方式，推行“多点联销”（注：“多点联销”，即在一个地区设立多个销售点，统一设奖、统一宣传、统一调配、统一时间销售。1999年1月8日，浙江温州采用这种方式当日销量达1.2亿元。）的形式，使“大奖组”销售更具操作性，形成了一套较为完善的操作规程。这次会议标志着我国彩票销售进入了快速发展阶段，该年度全国福利彩票销售额从1994年的18亿元跃升至57亿元。1999年，电脑福利彩票在全国得以推广，网点销售成为福利彩票的主要销售方式，由于其占用场地小，位置固定，便于建立专业销售队伍，因此比较适合在大中城市立足，该年福利彩票销售收入首次突破100亿元大关，达到104.40亿元。
由此可见，中国现阶段运用福利彩票自愿供给公共品的条件，一是要有优惠的管理政策，包括奖金返还比例，税收政策等，增加彩民购买彩票的吸引力，从而扩大彩票筹资规模；二是要有完善的发行技术，包括最新科学技术的引进、彩民现场监督中奖号码产生等，不仅有助于彩票市场的科学规范，而且可以降低彩票发行成本，从而增大福利基金规模。
二、中国福利彩票自愿供给公共品的经济效应
（一）规模效应（资源配置效应）
福利彩票自愿供给公共品的直接效应即是，因为通过发行福利彩票筹集福利公益金进行了资源再配置，从而增加了对公共品的要素投入，所以增大了公共品供给规模。根据图1所示的公共品和私人品生产可能性曲线，发行福利彩票改变了资源在私人品和公共品之间的配置，均衡点由E[，1]移动到E[，2]，这就使得配置在私人品上的资源由OP[，1]减少到OP[，2]，而用于公共品的资源则由OQ[，1]增加到OQ[，2]。
图1 公共品与私人品的生产可能性曲线
图2所示的是福利彩票自愿供给公共品模式，即福利彩票的发行使得在价格没有改变（税负不变）的情况下，公共品的供给（社会福利支出）却得到增加。假定社会福利需求因公民数量增多和追求生活质量提高而增加，由D[，1]移至D[，2]，此时，如无其他供给方式介入，则政府税收势必增加至P[′][，1]的水平，社会福利的供求均衡点由E[，1]变为E[′][，1]，供给量增加至Q[′][，1]。但在引入福利彩票之后，如果政府供给社会福利公共品规模（S[，1]）不变，通过增加福利彩票发行而无偿筹集公益金，从而扩大公共品规模，使供给曲线由S[，1]平移至S[，2]，均衡点由E[，1]移至E[，2]，其结果是在价格（税收）P[，2]=P[，2]的情况下，供给量由OQ[，1]增加至OQ[，2]其中由于福利彩票发行而引起的公共品供给增加量为Q1Q[，2]。
图2 福利彩票自愿供给公共品模式
中国福利彩票筹资供给公共品的规模效应可以从本文第一部分中得到验证，福利彩票的发行全凭彩民自愿，没有提高他们的税收负担水平，而发行后形成的公益金和民政部的本级留成都在公共品的供给方面发挥了巨大作用，它们在一定程度上增加了公共品供给的规模。（具体数字参见表1）
（二）财政效应（补充效应）
福利彩票自愿供给公共品，对政府财政而言，主要产生补充效应。
其一，从供给公共品的内容看，福利彩票自愿供给与政府供给二者相互补充。社会保障包括社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚等四项内容。其中，社会保险和社会救助是社会保障的两大主要支柱。尽管社会保障支出目前已经成为政府财政支出的重要项目之一，但政府财政支出侧重满足的是社会保障中普遍的、宏观的需求，如大部分社会成员的社会保险，一般的社会救助、社会福利和社会优抚等，难以顾及所有具体的社会保障支出项目。就中国现阶段来说，“两个比重”偏低，政府财力有限，更不可能包揽全部社会保障支出项目。而发行福利彩票供给公共品则主要是满足特殊群体主要是特殊弱势群体的特殊需要，如针对老年人、残疾人、孤儿的社会救助和针对因公伤残的军人、职员及其家庭的社会优抚等，（请参见表1）两者在满足需求的对象和内容上具互补关系，共同向全体社会成员提供社会保障公共品。
表4 政府社会救助支出与福利彩票公益金比较单位：亿元
资料来源《中国统计年鉴（2002）》，《中国财政年鉴（2002）》。
注 *这里所分析的政府社会救助支出包括抚恤支出、社会福利救济费和救灾支出。
其二，从供给公共品的规模看，政府供给与福利彩票自愿供给并存的格局初步形成。从表4政府社会救助支出和福利彩票公益金的比较中可以看出，中国福利彩票发行所筹集到的公益金数额总体上呈逐年上升趋势，从1987年的0.09亿元上升至2002年的58.50亿元，其相当于政府社会救助支出的比重也逐渐增大，由1997年的0.31％上升至2001年的21.50％。这表明，中国福利彩票自愿供给公共品已经成为政府供给的重要补充力量。
（三）社会公平效应（收入再分配效应）
公平可以从经济和社会两个不同角度来理解，经济公平更侧重于经济运行的过程，包括起点公平（机会公平）和过程公平（竞争公平），而社会公平主要是从收入再分配的角度来考虑，包括满足最基本的生活需求和缩小收入差距等。由于种种原因，社会上总会存在一些特殊群体，如老年人、伤残人、孤儿等，这些弱势群体往往因为自身能力所限，在市场机制（按照要素和能力进行分配）的作用下，收入水平一般较低，有的甚至根本没有收入。这不仅会影响到这些群体最基本生活需求的满足，还会由于收入水平差距的进一步拉大而无益于社会稳定和经济长期发展。
发行福利彩票自愿供给公共品则有助于实现社会公平。其主要表现在两个方面：第一，满足了特殊群体的最基本生活需要。福利彩票的发行可以将彩民的分散支出集中起来组成彩票发行收入，在扣除返还奖金和发行成本之后形成福利基金，民政部门再充分运用其组织优势和信息优势，利用这些福利基金来供给公共品，如福利院、养老院、光荣院等，从而可以使这些特殊群体的基本生活需要得到满足。第二，一定程度上缩小了不同群体之间的收入差距。发行福利彩票形成的公益金，一方面通过转移支付（如前面提及的“爱心献劳模”活动），直接增加他们的可支配收入，另一方面，通过补贴福利工厂等活动，增加他们的就业机会，间接地提高他们的收入水平。因此，通过彩票供给公共品可以在一定程度上实现收入由中低收入群体向贫困群体的转移，从而缩小了不同群体之间的收入差距。
三、结论与政策建议
1.福利彩票是中国自愿供给公共品的一种有效形式。中国福利彩票的发行收入与发行管理政策和发行技术密切相关，而与人们的收入水平及差距关系不大。现阶段，有效运用福利彩票自愿供给公共品的条件，一是要有优惠的管理政策，包括返还比例、税收政策等，增加彩民购买彩票的吸引力，利于扩大筹资规模；二是要有完善的发行技术，包括最新科学技术的引进、彩民现场监督中奖号码产生等，不仅有助于彩票市场的科学规范，而且还可以降低彩票发行成本。
2.中国福利彩票自愿供给公共品的社会经济效应，包括通过改变公共品和私人品之间的资源配置而增加公共品供给的规模效应；与政府供给内容上互补、规模上并存的财政效应；通过满足特殊群体的最基本生活需要和缩小不同群体之间的收入差距而产生的社会公平效应。
3.为完善中国福利彩票筹资自愿供给公共品制度，一要完善福利彩票的税收政策，加强激励；二要改进福利彩票的发行制度，降低发行成本；三要强化彩票公益金的使用监督，增加透明度。