分散性权威与政策跨国扩散——自由贸易区在中国的设立，本文主要内容关键词为：自由贸易区论文,分散性论文,中国论文,权威论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过三十多年快速的经济发展，中国这一日益庞大的经济体受到世人和学者越来越多的关注。中国的发展路径不同于其他发达和发展中国家既有的发展途径，展现出独特的模式，其中一个明显的特征就是中国经济极大程度地融入了世界市场。①的确，不断扩大对外开放是中国改革的关键一环，开放呈现出一个连续的过程：自20世纪70年代末80年代初以来，中国开始逐渐向世界打开国门，其中经济特区成了中国改革和开放的窗口。90年代更是见证了中国和国外经济体突飞猛进的紧密联系，标志是外国投资在中国开始扮演一个日益重要的角色。21世纪初，中国加入世界贸易组织是其对外开放的一个里程碑。正如卢峰指出的那样，中国的开放转型呈现出了四个阶段：从特区开放到沿海开放，再到内陆沿江省会开放，最后全面开放。②中国日益成为一个与全球经济互联的开放经济体。目前，中国的自由贸易政策也开始变得更为多元和灵活，积极参加和利用各种多边和双边的贸易协定，比如主动参与各种全球性或地区性经济合作组织，已经或即将和一些国家签订自由贸易区域（free trade area）协定等。③而中国（上海）自由贸易实验区也是不断往前推动的改革开放过程中的政策之一。 2013年7月3日，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区，这片自贸区占地28.78平方公里，包括上海洋山保税港区和浦东机场综合保税区、外高桥保税区、外高桥保税物流园区等四个海关特殊监管区域。同年9月29日，上海自由贸易试验区正式挂牌。根据国务院印发的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，该片区域是“在新形势下推进改革开放的重大举措，对加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验”。④具体而言，上海自由贸易实验区将转变政府职能，推进服务业扩大开放和外商投资管理体制改革，发展总部经济和新型贸易业态，探索资本项目可兑换和金融服务业全面开放，建立货物状态分类监管模式，最终建设成具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区。 中国共产党十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把建立中国（上海）自由贸易试验区作为构建开放经济新体制的关键一环。很多国内外媒体也都将其视为中国新一轮的重要改革措施。比如，人民网认为，“自贸区意义堪比深圳特区，改革开放又上新台阶”；⑤《华盛顿邮报》认为，“这是新主席上任之后第一批谨慎的经济措施之一”，是渐进改革的继续。⑥然而，中国（上海）自由贸易实验区的批准设立，却带来了一些理论上的疑问。该自由贸易区设立的背景是全球经济比较低迷的状态。正如彼得·古勒维奇（Peter Gourevitch）在《艰难时世下的政治》一书中提出的那样，面对经济危机，国家一般有两种应对策略，即贸易开放或者贸易保护，而一国到底采取何种策略是由国内政治势力所决定的。⑦在目前全球经济衰退的情况下，世界上很多国家倾向于采取各种贸易保护主义手段来保护国内利益。比如，欧盟于2013年9月2日发布了关于贸易保护主义在全球上升的报告。这份报告指出，贸易保护措施在近年来上升很快，例如，在2013年巴西、阿根廷、俄罗斯和乌克兰大规模提高了关税，巴西、阿根廷和印度通过政府采购等方式以促进国货的销售。⑧对比世界其他多数国家尤其是金砖国家的保护主义做法，中国这个区域性自由贸易实验区的设立就显得尤为不同。是什么力量促进了它的设立？此外，如果说中国要进一步对外开放，采取的政策手段可以是多元的，为什么是一个区域性“块状”的政策实验，而不是全国性“条状”的政策微调？ 二、既有解释与不足 按照《京都条约》关于自由区的附约中的规定，自由贸易区（free trade zone）指的是：“一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其他税而言，都被视为在关境之外，免于实施惯常的海关监管制度。”⑨它不同于国家和地区之间缔结的自由贸易区域的概念。⑩事实上，自由贸易区包括了很多的制度形式，比如自由港、出口加工区、科学工业园区、对外贸易区、自由区等都属于广义的自由贸易区范畴。自由贸易区是促进国家之间自由贸易的重要制度设计之一。 在经济学家们看来，自由贸易无疑要比贸易保护对一国更有利，因为即使其他国家采取贸易保护，保持开放的国家可以从廉价的进口品中获得利润，该利润会超过这个国家在拒绝出口的市场上所遭受的损失。（11）中国的改革开放是一个不断扩大贸易开放的过程，中国经济的确在这个过程中获得了很多的收益。正如巴里·诺顿（Barry Naughton）指出的那样，“中国这一劳动力丰裕、土地和资本稀缺型经济体将从基于比较优势的交换中获利，而中国不断增大的、相对而言有较好教育背景的劳动力资源，也可以经由观察和模仿全球最佳经济行为而很快吸收技术和技能。中国是除美国之外比世界上任何其他国家都更能通过全球化获益的国家”。（12） 中国继续深化对外开放的改革，不仅是因为之前的获益使然，也是面对目前经济发展低迷的一个应对之策。在一些学者看来，经济危机常常是促动改革的重要因素。这是因为经济发展低迷常常标示着旧有政策出现了问题，新的政策因而更容易被推行。对于发展中国家而言，新的政策往往意味着进一步融入世界经济，人们往往也愿意支持自由化改革以摆脱经济危机。（13）然而在这个过程中，很多国家的一些社会利益集团常常为了保护自己的既有利益而游说政府实施各种保护主义政策。但是，中国却展现出一个不同的特点，即中国贸易自由化政策的推动更多的是来自国家内部的领导人和机构，而不是社会利益集团，（14）所以中国政府有足够的自主性去推动所倾向的政策。另外，虽然中国经济较于前期相对低迷，但是对比于世界其他国家，中国经济仍然处于上升期，而一个上升中的大国更加愿意推动国际贸易体系的开放。（15） 设立自由贸易区无疑是推动贸易进一步开放的良好政策工具。自由贸易区常常被许多国家作为克服经济低迷的政策工具，它能够创造就业、减少贫困，而无须等待全国整体经济改革所需的时间。（16）中国已经成为世界第二大经济体，很快就会成为世界第一大贸易体。建立更多的自由贸易区可以促进内陆和沿海地区在一个更高层次上对外开放。（17） 归纳起来，中国设立自由贸易区的原因可以简化成两种：一是设立自由贸易区是为了使中国在全球化中进一步获益，二是设立自由贸易区是中国摆脱目前经济低迷的应对之策。这些解释虽然侧重点不同，但是都暗含了同一个理论假设，即一国的领导人是完全理性的决策者，能够审时度势地做出政策选择，从而实现国家最大和长久的利益。这种理论假设存在两个问题：其一，它假定政策是决策者单独制定的，忽视了政策学习和政策扩散的可能性。在一个全球化和信息化的时代，决策越来越不可能独立于外部环境，制度和政策的跨区域传递变得日益重要。其二，它假定政策是中央决策者制定的，而忽略了政策的地方性来源问题。政策制定的方向不仅仅是从上至下，也可能从下至上，即地方性的政策实验和创新演变为国家层面的重要政策。在解释中国推行自贸区改革的过程中，政策学习和扩散以及政策的地方性来源或许是必不可少的因素。 三、政策跨国扩散的地方性来源 目前，国际关系学中强调政策学习的研究日益增多，越来越多的学者认为并不能把决策者看成是完全理性的，因为他们决策时会通过捷径寻找信息（18），往往寻找那些现有的、有代表性的政策，并保持原样（anchoring）进行政策学习。（19）正是因为这些认知心理学上的特征，决策者应被视为有限理性的，政策也可以从别处移植而来。（20）比如卡塔琳娜·霍尔津格（Katharina Holzinger）、克里斯托弗·尼尔（Christoph Knill）和托马斯·佐梅雷尔（Thomas Sommerer）三位学者利用1970—2000年间24个发达国家的数据发现，这些发达国家的环境政策有了很大程度的趋同，其内在机制是国内组织的合作和理念的跨国传递。（21）理念的传递常常由于地理的接近而变得便利。东欧国家转轨之后，波兰、匈牙利、捷克共和国、斯洛文尼亚、波罗的海国家和斯洛伐克变得更加民主和市场化，而有些国家，如阿尔巴尼亚、克罗地亚、保加利亚、马其顿、罗马尼亚等却并非如此。其差异就源于两类国家和西方的地理距离远近不同。距离越近，民主和市场这样的理念也就越容易扩散，反之亦然。（22）这一结论同样被拉美一些国家的经历所证实：玻利维亚采取类似于智利的养老金私有化改革，也正是因为邻国效应。（23） 地理的接近并非是唯一一个政策扩散的原因，经济竞争和相互依赖是另外两个重要的原因。（24）如果两个国家经济地位类似，彼此之间相互竞争，那么竞争压力会使得两国政策趋同；如果两个国家经济交往密切，那么政策相互学习和模仿会使得政策趋同。（25）在全球化的今天，这种竞争和相互学习的效应变得尤为明显，各个国家都会更加注重模仿其他国家更能带来效率的政策。（26）当然，相互竞争和相互学习有时是联系在一起的，会同时发挥作用。内森·詹森（Natha M.Jensen）和瑞内·林斯达（René
）研究了1980—1998年经济合作与发展组织（OECD）国家减税时机的数据后认为，减税并不仅仅源于国际竞争，也是因为政策学习，尤其是左派政府之间的学习。（27） 不过，研究政策扩散的学者也指出，政策的跨国扩散不是一个自然而然的过程。一些政策和理念会传播得比另一些政策和理念更为顺利，其原因在于国内行为体的作用。如果一国内部的行为体能够主动引入外部观念，并且重塑这种观念使之与地方原来的观念相一致，那么这种观念的引入就更加顺利。（28）政策扩散很难脱离国内行为体的作用而获得成功。（29） 那么国内行为体是谁？仅仅是指中央政府么？中央政府是政策创新、学习和扩散的重要主体，却并非这一过程的唯一行为体。地方政府的作用也非常重要。很多政策扩散现象出现在同一个国家的地方政府之间。比如，有学者研究发现禁烟政策之所以在美国得以快速扩散，原因就在于地方政府彼此之间的竞争、模仿和上级地方政府的要求。（30）对于地域广阔的中国而言，政策的一个重要来源也同样来自地方政府。 在弗里德里希·哈耶克（Friedrich Hayek）看来，没有一个计划者可以掌握所有的知识来做理性的判断，相反，很多知识都是地方性的。（31）中国的改革开放过程充满了印证这一说法的历史经验，其中一个明显的现象是，很多成功的改革措施都起始于地方创新，随后被中央政府所肯定并随之推广，比如，著名的农村家庭联产承包责任制就是源于安徽省小岗村的地方摸索。除此之外，简化审计审批程序、公开政府信息、设计各种政治参与方式、管理不断崛起的公民社会组织等实践都来自地方实验。毫不夸张地说，地方性创新已经成为中国包括政治转型在内的进一步改革的基础。（32）要理解中国特有的政策制定过程，就必须理解地方经验的产生过程以及地方经验如何有选择地被整合进国家政策之中。（33） 那么为什么地方政府成为中国政策创新的一个重要来源呢？中国国内目前对于地方政府政策创新的动因做系统解释的比较少，其中陈国权和黄振威曾总结过地方政府创新的三个动因：发展型动力、竞争型动力和压力型动力。发展型动力指的是地方政府通过创新可以获得收益，竞争型动力指的是官员晋升机制给官员带来的动机，压力型动力指的是地方政府官员面临的压力使其不得不创新。（34）毫无疑问，这三种动机都在不同程度上发挥着作用。但是，地方政府之所以能够成为中国制度创新的重要来源，最根本的原因在于地方政府在政策制定和执行方面享有很大的自主权。这种自主权有利于地方官员搜寻各种有利于各自辖区发展的对策。 中国地方政府的自主性可以追溯至计划经济时期。在该时期，中国中央政府的权力从来没有达到过苏联式的高度集中，中央政府掌握的地方信息相对有限。（35）相反，地方政府常常在这个时期发挥极为重要的作用。比如在“文化大革命”期间，省级政府以及下级政府可以对各自辖区内的投资计划和工业进行管理。（36）正是由于中央计划的缺乏，中国经济在地方政府自主性的作用下早就呈现出分割化（fragmented）和蜂窝化（cellular）的特征。（37）改革开放之后，地方政府继续发挥了很重要的作用。钱颖一和许成钢对比了中国与一些前社会主义国家的经济绩效之后，认为20世纪80年代中国呈现出的“M”经济模式更有利于经济发展。“M”经济模式指的是：地域之间的相互依赖较少，地域自给自足，地方政府在一定的地域内协调着自己的经济。沿着地域分界线的分权化，使得地方政府能够进行政策试验。（38）20世纪90年代初期开始，中央政府虽然收紧了财政收入的权力，但是地方政府支配的财政支出占财政总支出的比例远远超出了其他国家。这说明地方政府在政策制定和执行上还是有着很大的自主权。正是这种自主权，使得中国被称为“分散性威权（decentralized authoritarianism）”国家。（39）除了历史的原因之外，地方政府自主性还来自中央政策的多样性和模糊性。地方政府承担着中央交付的多项任务和使命，但是有些任务和使命之间存在着一定程度的矛盾或冲突。这就使得地方政府能够因地制宜地制定和执行政策。（40）除了中央—地方关系给地方政府带来的自主性之外，中国不同区域本身的特性也有利于地方政府自主性的发挥。正如麦格·瑞思迈（Meg E.Rithmire）在《中国“新地区主义”》一文中总结的那样，由于中国不同区域在各自制度、理念以及社会政治发展历史等方面存在的差别，地方政府有着不同的行为表现，不同区域也因此展现出不同的政治经济绩效。（41）总而言之，出于这些原因，中国地方政府在政策制定和执行方面享有较高的自主权，地方政府构成了一个个分散性的权威。 地方政府的自主权是它们能够进行政策创新和政策学习的基础。不过，和中央政府领导人面临的限制一样，地方政府官员也不是完全理性的。他们不仅仅会根据面临的限制和机遇做出独立的全新决策，也会主动搜寻其他国家和地区的有效政策进行学习，还会参考和学习其他地方政府在类似情境中的做法。而不同区域的地方政府之间彼此的竞争则是政策扩散的加速器。它们的竞争主要来自两方面的激励：一个是政治晋升机会带来的激励。（42）如果一个地方由于政策创新而经济快速发展的话，那么在其他条件类似的情况下，该地的领导人更有可能获得政治晋升。另一个是财政收入增长的激励。陶然和杨大利指出，持续影响地方政府官员行为的动机是扩大财政收入。（43）为了能够在辖区内获得更多的财政收入，地方政府必然会对一些有利于经济增长的新政策举措高度敏感。应该指出的是，上述两种激励并非截然可分，比如，有学者研究发现，地方官员征收财政收入的能力对其政治晋升有影响。（44）因此，无论是为了获得更多的财政收入、政治晋升机会，还是两者兼而有之，不同地方的政府官员之间都充满了竞争。在经济地位和发展水平类似的地区之间，这种竞争尤为激烈。也正是在地方政府相互竞争的过程之中，政策跨国与跨地区的学习和扩散变得更为快速。总而言之，国外的政策经验是外部条件，地方政府自主权是政策学习和扩散的基础，地方政府竞争是政策进一步学习和扩散的加速器（参见图1），而中国（上海）自由贸易实验区的演变和创立正是验证了这种政策学习和扩散机制。 四、地方政府与保税区的设立 自由贸易区来自两千多年前迦太基和提尔城腓尼基人的创造，这些区域的主要功能是贸易和存储，是现在自由贸易区的雏形。（45）17世纪之后，现代意义上的自由贸易区才开始产生。当时在国际贸易中比较活跃的欧洲国家，为了扩大对外贸易，纷纷将自己的港口城市设为自由贸易区或是自由港，比如德国的汉堡和不来梅、法国的敦刻尔克、丹麦的哥本哈根等。19世纪末20世纪初，一些殖民地和半殖民地在殖民国家的安排之下设立了自由贸易区，其中比较著名的有直布罗陀、丹吉尔、吉布提、新加坡等。20世纪初期至第二次世界大战时期，又有一些国家建立起准许外国商品免税自由进出的自由区，其中包括了乌拉圭的科罗尼利亚、墨西哥的蒂华纳和墨西卡利、美国的纽约港等。世界自由贸易区大发展的时期是20世纪60—70年代，出现了台湾地区的高雄、楠梓、台中，菲律宾的巴丹、马坦岛、碧瑶，韩国的马上、里里和新加坡的裕廊等出口加工区。目前，发展中国家设立的自由贸易区数量已经超过了发达国家。（46） 对于中国，最为熟悉的自由贸易区就是香港这个自由港。1841年，英国统治下的香港就被宣布成为自由港。经过多年发展，香港政府实行了最少干预的政策：自由贸易、自由企业、自由外汇、自由出入境制度。（47）正是这些制度的支持，香港才得以成为连接各大洲贸易的主要枢纽之一，取得了极大的经济成就。 面对国外发展的这些经验以及中国香港的快速发展，中国地方政府无疑有着政策学习的冲动，并最终创造了自由贸易区在中国的发展雏形——保税区。保税区是模仿自由贸易区划定的一块区域，正如1994年时任国务院副总理的李岚清在天津全国保税区工作座谈会上指出的那样：中国的保税区实际上类似于其他国家在港口划出的一块用铁丝网围起来的自由区或自由港。（48）不同点仅仅在于中国的保税区有海关监管，而自由贸易区是免于海关监管的。 中国第一个保税区产生在毗邻香港的深圳，即成立于1987年12月的沙头角保税区。当时的深圳市委市政府组织协调经济发展局、海关、商检、边检等部门进行了认真的研究，参照了国外自由贸易区运作的经验，进行了设立保税区的尝试。（49）深圳成为保税区的第一个尝鲜者其实并不奇怪，原因有以下两点：第一，深圳是最早被划为经济特区的，对外经济交流展开得最早，很多西方国家的新思想和新做法容易被介绍进来。第二，深圳靠近香港，香港凭借着自由港的制度优势获得了巨大的成功，这种地理上的接近使得深圳更加容易进行政策学习。正是因为地方政府的这种自主搜寻有效政策的努力，使得最先产生于西方的政策经验扩展到了中国内地。
这种地方政策实验很快在中国内地出现了扩散。在制度改善能够带来经济快速发展红利的刺激下，很多地方政府都争先恐后地模仿和学习设立事实上的保税区。周殿昆和盛毅在1995年调查天津、大连、青岛、烟台保税区的时候提到，“烟台保税区从1991年就开始筹办，到现在已有近4年的时间，目前仍未得到国务院批准。该保税区坚持按照既定的目标继续建设，同时也积极争取国务院的认可，制定了‘边干边批，以干保批’的方针。1994年8月，该保税区已经青岛海关同意，暂时作为海关监管区，享受相当于保税区的政策，以后待条件成熟，再正式批准为保税区”。（50） 无论是深圳的例子，还是烟台的例子，都展示了地方政府在政策跨国扩散中所起的关键作用。而中央政府发挥的是一个政策认可的作用，即在各个保税区筹办得较为完善时，批准正式设立该地的保税区。国务院正式批准的第一个保税区是上海外高桥保税区（1990年）。在随后几年中，国务院又密集地批准了一系列保税区的设立（参见表1）。
从各地保税区批准的时间来看，主要集中在20世纪90年代上半期。从这点上可以推知地方政府在保税区扩散过程中扮演的重要作用：很多地方都在很短时间内设立了自己的保税区，并相互竞争以争取国务院的批准。中国保税区还有两个特征可以说明是地方政府在其政策扩散中发挥了主要作用：一是中国保税区没有统一的国家立法。关于保税（港）区管理的具体规定仅有《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》和《中华人民共和国海关对保税物流园区的管理办法》等，缺乏全国层面具有可操作性的保税港区运行法律。如果保税区最先是由中央政府主导推行的，那么缺乏全国性的法律是难以想象的。二是保税区的主要管理者是地方政府。这与大多数外国的自由贸易区不同。在国外，自由贸易区多由中央政府直接管理，区内管理机构代表国家行使管理权力。在中国，保税区则由所在地方政府管理，保税区管委会作为地方政府的派出机构，代表地方政府管理保税区的行政事务。（51）这也说明了保税区是在地方政府主导下建立的。 总而言之，自由贸易区在中国发展的初级阶段，即保税区阶段，地方政府的政策学习和相互竞争对其引进和扩散起了非常重要的作用。而在从保税区到自由贸易区的演变阶段，地方政府依然扮演了关键作用。 五、地方政府与自贸区的设立 由地方政府主导设立的保税区也孕育了它自身升级的必要。地方政府为了竞争的需要，往往会同时设立很多其他类型的开发区，比如经济技术开发区、高新技术园区等。由于地方政府对保税区和开发区的考核是一样的，比如都强调国内生产总值、引进外资金额数和项目数、税收等经济总量指标，使得保税区的功能和开发区的功能日益趋同，即都以出口加工和进出口贸易为主要职能。（52）换句话说，保税区的制度红利日益被其他制度创新所稀释。不仅如此，全国政策的变化也将保税区推入了更为尴尬的境地。 2001年，中国正式加入了世界贸易组织，并做出了一系列的政策承诺，而这些承诺很大程度地削弱了保税区享有的制度优势。首先，中国的关税大幅度削减，进口关税的总体水平从15.3%降至9.4%，保税区的关税优势被抵消。其次，取消配额限制，工业品的非关税壁垒几乎全部取消。保税区在这一方面的优势也被弱化，因为在“入世”之前，只有保税区进出口货物原则上不受许可证、配额管理的限制。再次，“入世”要求放开对外贸易和商品分销权，因而保税区所享有的特殊经营权不复存在。最后，保税区的税收优惠政策也被“入世”所侵蚀。世贸组织要求实行国民待遇和非歧视政策，所以保税区原有的税收优惠政策也逐步失去了吸引力。（53） 正是这些来自地方政府横向和中央政府纵向的压力，使得保税区有了进一步升级的需要，即迈向真正的自由贸易区，推出更多优于全国其他制度安排的政策创新，才能使其更有竞争力，积极扮演地方经济的增长点。实际上，很多地方政府在中国“入世”之后就已经积极筹划保税区的转向了，上海就是典型的例子。 上海自从获批了第一个保税区以来，就一直在探索和学习其他国家自由贸易区的经验。比如早在1995年，上海市人大财委、市政府法制办、浦东新区管委会组织成立了上海保税区立法考察团，分成两组考察了美洲和欧洲的自由贸易区。其中美洲组考察了美国的纽约第1号对外贸易区、迈阿密对外贸易区、墨西哥的蒂华纳边境自由贸易区和智利的伊基克自由贸易区，还通过相关美国和驻美中国官员了解了巴拿马的自由贸易区。而欧洲组考察了德国的汉堡自由区和不来梅自由区、西班牙的巴塞罗那自由区、法国的马赛保税仓库、意大利的热那亚自由区以及土耳其的伊斯坦布尔自由区。这两个考察组分别考察了各个自由贸易区的性质、功能、海关监管、优惠措施、管理体制和法制建设等内容，希望达到以下目的：“亲自参加自由贸易区开发建设实践的研究人员……将大量的直接或间接的经验资料进行归纳、分析、提炼、升华，从中找出规律性的东西，以便指导我们的开发实践。”（54）而这种需求随着加入世贸组织变得更为急迫，比如上海市外高桥保税区管理委员会主任张耀伦指出，“世界自由贸易区发展更趋成熟，各国都将其作为促进本国经济发展的有效工具。在这样一个大环境下，特别是中国处于加入世贸组织过渡期后，保税区……如何进一步发挥对外开放生力军的作用，已经引起各级领导、专家和保税区工作者的深入思考”。（55）而上海真正开始着手这一转型是在2011年。由于受到全球经济低迷的牵累，上海经济在最近几年表现得比较低迷。从2008年开始，上海的经济增长率基本排在全国各省市的最后几名：2008年略胜于山西和北京，排在倒数第三；2009年略胜于山西和新疆，依然排在倒数第三；2010年和2011年都持平或略胜于北京，排在倒数第二。（56）这种情况不得不让上海积极谋划新的制度创新。 2011年，上海向中央政府提交了在上海综合保税区设立自由贸易园区的申请。上海市委书记韩正在接受媒体采访时表示：“自由贸易区的研究已经有一段时间了……研究到后期的时候，特别是向中央汇报一些设想的时候，提出了制度创新……今年3、4月间，上海市委、市政府正式向总书记、总理分别做了汇报，得到了中央领导的肯定和鼓励。”（57）2013年3月底，国务院总理李克强在上海调研期间考察了外高桥保税区，鼓励上海在现有综合保税区基础上，研究建立一个自由贸易试验区。2013年4月18日，上海市商务委办公室主任邓福胜向媒体证实，上海正在配合国家相关部委制定《上海自由贸易园区建设总体方案》。至5月14日，上海自贸区项目获得国家层面立项。（58）2013年7月3日，国务院正式批准设立“中国（上海）自由贸易试验区”。2013年9月29日，上海自由贸易试验区正式挂牌。 具体而言，自由贸易实验区究竟会给上海的经济发展带来哪些好处呢？根据现有学者的研究，上海自由贸易实验区的制度红利主要体现在三个方面：首先，上海对资本的吸引力进一步提升。从中央和地方权力分配维度看，上海获得了更多自主权，因为除国务院规定对国内投资项目保留核准的以外均由上海市负责办理。从政府和市场关系上说，上海市政府向市场行为体赋予更多的权利，管理模式也更加符合市场经济要求。上海自贸区实行负面清单管理制度，投资项目只要不违背相关法律均可进入自贸区。同时，上海自贸区在工商登记方面也实行了更为便捷高效的管理办法，审批速度大大加快，企业四天就可以拿到执照。（59）种种措施无疑使得上海对多元的投资项目更具吸引力。其次，上海将会成为世界贸易中心。上海自贸区位于上海港口和机场附近，有利于货物海空联运。特殊的海关监管政策使得货物周转速度加快，运转周期缩短，贸易成本降低。（60）最后，上海有希望成为新的国际金融中心。在上海自贸区内，区内金融和外汇交易的管制将有别于国内其他地方，更多品种的金融产品被允许发行。利率市场化、人民币资本项下可兑换等改革措施将陆续推出。（61） 上海享受的这些制度红利无疑使得中国其他区域感受到了巨大的压力和刺激。因此，和设立保税区时一样，从保税区到自贸区的升级，并不仅仅是上海政府在努力。很多地方政府都在相互竞争，积极筹划各自的升级方案，并希望得到中央政府的肯定。据媒体报道，2013年在争取设立自贸区的地方有：以广州南沙、珠海横琴和深圳前海等地申请自贸区的广东省，争取在东疆保税港区设立自由贸易港区的天津市，尚未上报但已经展开自贸区建设具体工作的福建厦门，除此之外还有重庆和浙江舟山等地。（62）截至2014年3月，除了港澳台之外的中国31个省、自治区和直辖市中，除去已经先行试点的上海，已有27个地区明确提出要设立自贸区，仅有北京、陕西、青海三地尚无计划。（63）无论这些地方的规划最终是否获批，仅仅从其积极筹备和申报这些动作来看，地方政府间激烈的竞争可见一斑。其中最为活跃的莫过于广东省。广东省一向是中国对外开放的重要门户，它在对外开放中获得了巨大的收益和成功。在这轮竞争中，它自然不甘落后。据《21世纪经济报道》2013年9月3日的消息，“筹备已经半年多的广东自由贸易区初步方案已经成形，近期将迎来商务部调研组对其可行性进行评估，评估通过后将直接报送国务院进行审批”。（64）广东省常务副省长徐少华于2014年3月30日表示，广东正在制定两份清单：一份是政府部门权责的正面清单，另一份是市场主体的负面清单，目标是形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式。（65）从这些具体的做法来看，广东省正在筹备的自贸区和上海自贸区有着高度类似的政策和措施。地方政府竞争之下的政策扩散效应显而易见。事实上，国务院在批准上海自贸试验区时要求形成“可复制、可推广的经验”，在一定程度上也是对地方政府激烈竞争的一个回应。 总而言之，地方政府主导的保税区建设孕育了向自由贸易区迈进的基础，而地方政府之间的相互竞争和相互学习，无疑使得自由贸易区将在中国大地上的扩散更为快速。 虽然国际关系和国内政治是政治学研究的两大领域，但这两者在现实中是紧紧地缠绕在一起的，尤其在目前全球化的状态下。无论是肯尼思·华尔兹（Kenneth N.Waltz）提出的第二意象，（66）还是彼得·古勒维奇勾勒的“颠倒的第二意象”，（67）都从不同方向强调了国际政治和国内政治的相互影响。正是因为如此，在考察一国国内政策制定的时候，不仅需要关注国内结构和利益联盟的变化，还必须要注意到其所处的国际环境以及国际理念的传播。政策有时不是被制定出来的，而是学习而来的。但需要指出的是，政策的跨国学习和扩散过程一定是一个受到一国国内结构和政治影响的过程。 本文的研究问题在于探讨自由贸易区为何能够在中国设立。通过阐释性的描述，我们发现地方政府的政策学习是自由贸易区在中国得以出现的最终原因。一方面，地方政府享有较高自主权，使得它们有政策学习和创新的空间；另一方面，地方政府之间充满了竞争，在竞争的压力下，无论是政策学习还是政策创新的速度都大大加快。所以一旦一个地方政府首先设立了某种有效制度，这种制度会很快在中国散布开来。在中国刚刚开始对外经济开放时，当时与国际经济接轨最紧密、也最靠近自由港香港的深圳，就创立了事实上的中国第一个保税区，这是中国自由贸易区的雏形。保税区随后在中国迅速传播开来。但是由于地方政府过于激烈的竞争以及全国政策的变迁，使得保税区的优势有所下降，使其必须向自由贸易区转型才能成为刺激经济的新增长点。上海市政府在这个过程中拔得头筹，而很多地方政府也在相互竞争，争取建立下一个自由贸易试验区。 本文旨在通过中国（上海）自由贸易实验区这个单一案例研究，展示了政策扩散的一个详细的机制。在目前研究政策扩散的文献中，很多学者强调的是何种条件使得政策扩散从国外到国内成为可能，但是少有研究其中的关键决策者以及这些决策者发挥作用的渠道。即使谈到决策者，也往往会集中于中央领导人。而本文认为，在不同国家和不同政策领域，发挥政策学习和政策扩散效应的是不同的决策主体。中国由于其特殊的历史发展和政治结构，政策的一大来源就是地方政府的相互竞争和相互学习。地方政府竞争其实是中国制度改善的一个促动点。所以在考虑中央和地方如何更合理分权（事权和财权）的时候，也必须将这个效应考虑在内。如果一些本应该由地方政府解决的问题，由于财政压力最后以向上集中作为解决途径的话，那么很有可能损失的是更符合实际和地方情况的创新性政策。此外，本文也提供了一个新的视角来审视中国政策的持续性和变迁性。有些西方学者以派系斗争观察中国政治，认为派系更迭或妥协解释了政策的变迁或延续。然而，这种观察常常忽视了中国地方政府在政策产生过程中所发挥的作用，它们之间的竞争和学习也在一定程度上决定了政策的走向。就扩大对外开放这个方面来说，彼此竞争和学习的地方政府无疑是促进中国持续加大开放势头的重要力量。 当然，在中国国内政策扩散这个领域还存在很多后续研究的需要。本文做的是单一案例的阐释，而很多问题必须通过多案例的比较才能研究得更为透彻。比如，为什么有些国外的政策能够迅速地在中国扩散，但是有些政策不行？中国和其他类似情况的国家在政策学习和政策扩散过程中呈现出哪些共同点或不同点，原因是什么？为什么更多的政策创新和政策学习集中于中国一些省份，而另外一些省份则表现平平呢？无疑，这些有意义的问题将有待于进一步的研究。 ①Christopher A.McNally,"Sino Capitalism:China's Reemergence and the International Political Economy," World Politics,Vol.64,No.4,2012,pp.741-776. ②张宇燕、卢峰等：《中国入世十周年：总结与展望》，载《国际经济评论》，2011年第5期，第41页。 ③关于中国与其他国家签订的自由贸易区域协定，参见崔卫杰、韩燕主编：《中国自由贸易区发展报告》，北京：中国商务出版社2011年版。 ④《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/27/content_2496147.htm，登录时间：2014年2月15日。 ⑤李海霞、魏倩：《自贸区意义堪比深圳特区改革开放又上新台阶》,http://finance.people.com.cn/n/2013/0822/c1004-22664715.html，登录时间：2014年4月25日。 ⑥Simon Denyer,"Creeping Reforms as China Gives Shanghai Free Trade Zone Go-ahead,"August 25,2013,http://articles.washingtonpost.com/2013-08-25/world/41446600_1_bo-xilai-china-s-private-sector，登录时间：2014年1月12日。 ⑦彼得·古勒维奇著，袁明旭、朱天飚译：《艰难时世下的政治》，长春：吉林出版集团有限责任公司2009年版。 ⑧European Commission,"EU Report:Trade Protectionism Still on Rise across the World," September 2,2013,http://europaeu/rapid/press-release_IP-13-807_en.htm，登录时间：2014年1月24日。 ⑨World Customs Organization,Text of the Revised Kyoto Convention,http://www.wcoomd.org/en/topics/facilitation/instrumentand-tools/conventions/pf_revised_kyoto_conv/kyoto_new.aspx，登录时间：2014年3月1日。 ⑩世界贸易组织对自由贸易区域的定义是“由两个和两个以上关税领土所组成的，对这些成员领土间的产品的贸易，已实质上取消关税或其他贸易限制的集团”。 （11）罗伯特·吉尔平著，杨宇光、杨炯译：《全球政治经济学：解读国际经济秩序》，上海：上海世纪出版集团2005年版，第178页。 （12）巴里·诺顿著，安佳译：《中国经济：转型与增长》，上海：上海人民出版社2010年版，第357页。 （13）Aaron Tornell,"Reform from Within," Working Paper 6497,1998,http://www.nber.org/papers/w6497.pdf，登录时间：2014年4月1日；Kurt Weyland,"Swallowing the Bitter Pill:Sources of Popular Support for Neoliberal Reform in Latin America," Comparative Political Studies,Vol.31,No.5,1998,pp.539-568; Allan Drazen and William Easterly,"Do Crises Induce Reform?" 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World Politics,Vol.1,No.65,2013,pp.1-33.除了这三个机制之外，政策扩散的原因还有来自强国的政策推行，包括之前殖民式的占领到现在国际组织的援助等方式，具体可以参见Beth A.Simmons,Frank Dobbin and Geoffrey Garrett,"Introduction:The International Diffusion of Liberalism,"International Organization,Vol.4,No.60,2006,pp.781-810。 （25）Xun Cao,"Global Networks and Domestic Policy Convergence:A Network Explanation of Policy Changes," World Politics,Vol.3,No.64,2012,pp.375-425. （26）Detlef Jahn,"Globalization as ‘Galton's Problem':The Missing Link in the Analysis of Diffusion Patterns in Welfare State Development," International Organization,Vol.2,No.60,2006,pp.401-431. （27）Nathan M.Jensen and René
"Leaning Right and Learning from the Left:Diffusion of Corporate Tax Policy across Borders," Comparative Political Studies,Vol.45,No.3,2012,pp.283-311. （28）Amitav Acharya,"How Ideas Spread:Whose Norms Matter? Norm Localization and Institutional Change in Asian Regionalism,"International Organization,Vol.2,No.58,2004,pp.239-275. （29）Wade Jacoby,"Inspiration,Coalition,and Substitution:External Influences on Postcommunist Transformations," World Politics,Vol.4,No.58,2006,pp.623-651. （30）Charles R.Shipan and Craig Volden,"The Mechanisms of Policy Diffusion," American Journal of Political Science,Vol.52,No.4,2008,pp.840-857. （31）哈耶克著，冯克利、胡晋华译：《致命的自负：社会主义的谬误》，北京：中国社会科学出版社2000年版。 （32）Ann Florini,Hairong Lai and Yeling Tan,China Experiments:From Local Innovations to National Reform,Washington,D.C.:Brookings Institution Press,2012. （33）Sebastian Heilmann,"Policy Experimentation in China's Economic Rise," Studies in Comparative International Development,Vol.43,No.1,2008,pp.1-26; Sebastian Heilmann,"From Local Experiments to National Policy:The Origins of China's Distinctive Policy Process," The China Journal,No.59,2008,pp.1-30. （34）陈国权、黄振威：《地方政府创新研究的热点主题与理论前瞻》，载《浙江大学学报》（人文社会科学版），2010年第4期，第37页。 （35）Yasheng Huang,"Information,Bureaucracy,and Economic Reforms in China and the Soviet Union," World Politics,Vol.47,No.1,1994,pp.102-134. （36）Barry Naughton,"Industrial Policy during the Cultural Revolution:Military Preparation,Decentralization,and Leap Forward," in William A.Joseph,ed.,New Perspectives on the Cultural Revolution,Cambridge and London:The Council of East Asian Studies/Harvard University,1992,pp.153-181. （37）Thomas P.Lyons,Economic Integration and Planning in Maoist China,New York:Columbia University Press,1987; Michel Oksenberg and James Tong,"The Evolution of Central-Provincial Fiscal Relations in China,1971—1984:The Formal System," The China Quarterly,Vol.125,1991,p.30. （38）Yingyi Qian and Xu Chenggang,"Why China's Economic Reforms Differ:The M-form Hierarchy and Entry/Expansion of the Non-State Sector," Economics of Transition,Vol.1,No.2,1993,pp.135-170. （39）Pierre F.Landry,Decentralized Authoritarianism in China:The Communist Party's Control of Local Elites in the Post-Mao Era,New York:Cambridge University Press,2008. （40）Kevin J.O'Brien and Lianjiang Li,"Selective Policy Implementation in Rural China," Comparative Politics,Vol.31,No.2,1999,pp.167-186. （41）Meg E.Rithmire,"China's ‘New Regionalism':Subnational Analysis in Chinese Political Economy," World Politics,Vol.66,No.1,2014,pp.165-194. （42）有关政治晋升为地方政府主要动机的文章，参见周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，载《经济研究》，2007年第7期，第35-50页。 （43）陶然、杨大利：《财政收入需要与地方政府在中国转轨和增长中的作用》，载《公共行政评论》，2008年第5期，第6-40页。 （44）Victor Shih,Christopher Adolph and Mingxing Liu,"Getting Ahead in the Communist Party:Explaining the Advancement of Central Committee Members in China," American Political Science Review,Vol.106,No.1,2012,pp.166-187. （45）Peter F.Ryan,"The Place of Free Zones in National Export Strategy," p.1. （46）关于自由贸易区的历史发展，主要参考李友华：《境外自由贸易区与中国保税区比较研究》。长春：吉林大学出版社2006年版，第2-3页。有关出口加工区的发展状况介绍，参见Howard Stein,"Africa,Industrial Policy and Export Processing Zones:Lessons from Asia," Paper prepared for Africa Task Force Meeting,Addis Ababa,July 10-11,2008,http://www.gla.ac.uk/media/media_141210_en.pdf，登录时间：2014年3月23日。 （47）自由贸易制度表现在：对进出口贸易不设置管制、不设置关税壁垒、进出口手续极为简便。自由企业制度表现在：自由进入及经营制度、企业进入及经营门槛低、居民待遇制度。具体参见杨英：《香港自由港政策体系及其评价》，载《经济前沿》，2002年第9期，第32-34页。 （48）成思危：《论中国保税区向自由贸易区的转型》，载成思危主编，《从保税区到自由贸易区：中国保税区的改革和发展》，北京：经济科学出版社2003年版，第12页。 （49）林汉川、高海乡：《我国保税区的功能定位》，载《中南财经大学学报》，2000年第2期，第84-90页。 （50）周殿昆、盛毅：《天津、大连、青岛、烟台保税区调查报告》，载《经济体制改革》，1995年第2期，第45-49页。 （51）林康、尤崧涛、陈琼秀：《论世界自由贸易区与我国保税区的功能和作用》，载《国际贸易问题》，2000年第3期，第37页。 （52）成思危：《论中国保税区向自由贸易区的转型》，载成思危主编，《从保税区到自由贸易区：中国保税区的改革和发展》，第15页。 （53）陶明：《对加入世贸组织后保税区功能转型的思考》，载《国际贸易问题》，2003年第2期，第13页。 （54）上海保税区管委会研究室编：《世界自由贸易区研究》，北京：改革出版社1996年版，第2、338-339页。 （55）陈志龙、仲伟林等：《保税区改革与上海的战略选择》，北京：经济科学出版社2004年版，第1页。 （56）参见中国统计局：《中国统计年鉴2012年》，北京：中国统计出版社2013年版。 （57）韩正：《自贸区不是“栽盆景”，而是“种苗圃”》，载《21世纪经济报道》，2013年11月7日。 （58）郭芳、王红茹：《上海自贸区：中国新一轮改革开放的起点》，载《中国经济周刊》，2013年第35期，http://www.qikan.com.cn/Article/zjzk/zjzk201335/zjzk20133512.html，登录时间：2014年3月2日。 （59）陆晓扬：《浅析上海自贸区对我国投资改革的影响》，载《经济论坛》，2014年第304期，第161页。 （60）侯远亮：《基于经济发展视角的上海自贸区问题分析》，载《中国集体经济》，2014年第5期，第28页。 （61）刘社建：《论上海自由贸易实验区的制度创新》，载《区域经济评论》，2014年第1期，第68页。 （62）丁雯、胡洁：《·猜想·下一个自贸区》，载《长江日报》，2013年9月30日。 （63）张建：《自贸区申报潮起创新思路是关键》，载《中国民族报》，2014年3月25日。 （64）胡欣欣：《广东自贸区初步方案已定将接受可行性评估》，载《21世纪经济报道》，2013年9月3日。 （65）杨晨：《广东正积极申报自贸区制定两份清单》，载《证券时报》，2014年3月31日。 （66）Kenneth N.Waltz,Man,the Sate and War:A Theoretical Analysis,New York:Columbia University Press,1959. （67）Peter Gourevitch,"International Influence on Domestic Politics:The Second Image Reversed," International Organization,Vol.32,No.3,1978,pp.881-912.
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