进一步完善失业保险制度，本文主要内容关键词为：保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今后十多年，既是中国就业总量压力最大的时期，也是就业结构调整的关键时期。我们将坚持市场配置劳动力资源的改革方向，并把就业作为宏观调控的主要目标之一，在总量上减少劳动力的供给，增加劳动力的需求，在结构上重点做好国有企业下岗职工的再就业和农村劳动力的转移工作；同时进一步完善失业保险，保证劳动力流动过程中的社会稳定。
1.加强对就业总量和就业结构的调控
在就业总量方面，要尽量减少劳动力的供给而扩大劳动力的需求。减少劳动力供给的根本措施是坚持计划生育政策。此外，实行劳动预备制度，对全国城镇每年约200多万不能升学的初高中毕业生实行2～3年的职业技术教育，对延缓当前城镇的劳动力供给压力有积极作用。借鉴国外的经验，实行灵活工作制，包括工作岗位分享、非全日工作等，也可以减轻就业的总量压力。对于用提前退休来减少劳动力总供给则要十分谨慎，针对目前大量提前退休的状况，近年内不宜采用这一办法。扩大劳动力需求的根本途径是保持较高的经济发展速度，“八五”期间，中国GDP每增长1个百分点，可以新增约90万个工作岗位。1998年和1999年政府采取扩张性财政政策，扩大对基础设施的投资，并积极促进国内需求，以拉动经济增长，对保持适当的劳动力需求是十分重要的。
在就业结构方面，当前最紧迫的是所有制结构调整，近期内，新增劳动力、国有企业下岗职工和失业人员的就业途径主要是到非国有企业或自谋职业。近年来，非国有企业和个体经济组织成为就业的重要渠道。据国家统计局提供的资料，即使在1998年前三季度全国城镇职工总数减少350多万的情况下，城镇私营个体从业人员仍比上年末增加300多万。实现就业结构调整不仅需要转变下岗职工和失业人员的就业观念，还涉及到全社会就业意识的转变，同时，扩大社会保障覆盖面，使各种经济组织的从业人员都能享有国家规定的基本保障，也是所有制结构调整的重要条件。就业结构调整的另一方面是产业结构、技术结构的调整。最大的结构调整是农业剩余劳动力的转移，中国长期实行农民“离土不离乡”的政策，发展乡镇企业，已经吸纳了1亿多农村劳动力，现在乡镇企业也面临调整问题，下一步应加快小城镇的建设，加快城市化进程。但对农村劳动力进城务工，特别是进大城市，目前还应当合理控制，以减少对城市劳动力供给的压力。结构调整的另一个重要方面是提高第三产业的就业比重。1997年中国第三产业从业人员比重为26.4%，而发展中国家目前第三产业从业人员的比重平均为40%左右，在这方面就业的潜力还很大，如社区服务、家庭和个人服务方面，还存在大量的需求，但供给不足。与产业、技术结构调整相适应的，是加强对下岗职工和失业人员的技能培训。
2.完善现行失业保险规定
国务院总结十多年来实施失业保险的经验，颁布了《失业保险条例》。《失业保险条例》在法规上第一次明确将过去的“待业保险”正名为“失业保险”，在以下方面作了改进。一是把失业保险的覆盖范围扩大到城镇所有企业事业单位及其职工，以利于劳动者在不同所有制单位之间的合理流动和全社会的稳定。二是根据今后一个时期的失业率预测，适当提高失业保险基金的缴费率，企业的缴费率提高到应缴失业保险费基数的2%（应缴失业保险费基数：如工资高于当地平均工资300%，高出部分不缴费，如工资低于当地平均工资60%，按60%缴费），事业单位为1%；企业职工个人缴费为本人应缴失业保险费基数的1%，事业单位职工为0.5%，以抵御已经到来的较大的失业风险。三是提高失业保险基金统筹层次，规定失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定，但要建立省级失业保险调剂金。失业保险调剂金按照省、自治区规定的比例，从本行政区内各统筹地区的失业保险基金中筹集。统筹地区的失业保险基金不敷使用时，由省、自治区政府根据实际情况，统筹安排，先由失业保险调剂金补充，再由地方财政补贴。这将扭转当前一些地区失业保险基金告罄，一些地区失业保险基金大量结余的状况。四是加强失业保险基金管理，建立严格劳动、财政、银行三家相互监督制约的机制，失业保险费由劳动保障行政部门设立的社会保险经办机构征收，存入财政部门在国有银行开设的社会保障基金财政账户，实行收支两条线管理，由财政部门依法进行监督。此外，《失业保险条例》还调整了失业保险金的发放标准，将1993年的相当于当地民政部门规定的社会救济金额的120%～150%，修改为按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平发放，具体标准由省、自治区、直辖市制定。
3.做好下岗职工基本生活保障与失业保险的衔接工作
根据中国的实际情况，现在还难以完全按市场经济的规范要求，把国有企业的富余人员全部推向社会。当前及今后3～5年内，中国企业冗员将分公开失业与企业内部下岗两条主要途径分别安排。
1998年6月中共中央、国务院发布了关于做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知。通知指出，建立再就业服务中心是保障国有企业下岗职工基本生活和促进再就业的有效措施，是当前一项具有中国特色的社会保障制度；要求凡是有下岗职工的国有企业都要建立再就业服务中心或类似的机构，下岗职工不多的也可以由有关科室代管。再就业服务中心主要有三条任务：一是给下岗职工发基本生活费，缴纳养老、医疗、失业等社会保险费。二是组织下岗职工进行职业或转业培训。三是进行再就业指导，帮助下岗职工找到较为适合的工作。
目前，下岗职工基本都进入了再就业服务中心，其中93.2%基本生活得到保障，80.5%与再就业中心签订了基本生活保障和再就业协议。1998年全国下岗职工总数约为1200万，其中609万国有企业下岗职工实现了再就业，下岗职工再就业比例为50%。
在做好下岗职工基本生活保障和再就业工作的时候，要注意这项工作与失业保险制度的有机衔接。一是应明确下岗是中国经济转轨、特别是国有企业改革过程中的特殊现象，而失业是市场经济的常规现象。二是目前下岗职工的基本生活标准略高于失业救济标准，但应经过3～5年降低到与失业救济标准持平，以便逐步将下岗人员纳入失业这一市场经济的正常运行轨道。三是对下岗职工再就业应当提供一定的优惠条件，但应注意这些优惠条件不应与失业人员再就业有过大的差别。现在一些地方规定企业聘用下岗职工可以得到再就业基金的补贴，造成一些私营企业主解雇已经聘用的失业人员，改用下岗职工，引起失业人员的不满，要求原企业恢复其劳动关系，作为下岗人员对待。四是对下岗人员和失业人员的转业、职业培训的帮助也应大致相当。总之，改革的方向是逐步取消下岗人员基本生活保障这一特殊保障形式，同时逐步加大力度，发挥失业保险制度在市场经济条件下的应有作用。
4.坚持失业救济与促进再就业紧密结合
随着科学技术在各个产业中的应用速度加快，结构性失业问题日益突出。职业培训、转业培训是解决结构性失业的主要措施。失业保险不能只满足于使失业者有一定的生活保障，还应当积极促进和帮助他们经过职业培训或转业培训实现再就业。为此，一是注意失业保险津贴水平不能过高，防止一些福利国家“失业保险促进失业”的现象在中国发生。二是可以拿出一部分失业保险基金用于失业者的再就业培训。对参加失业保险的职工，凡属非自愿性中断就业，并在失业前累计工作时间一年的，进行失业登记并有积极求职表现的，在按规定领取失业救济金，享受失业保险待遇的同时，失业保险机构和职业介绍机构要根据劳动力市场供需信息，有针对性地为失业人员开展转业训练、生产自救、职业介绍等再就业服务工作；对于那些不参加培训、多次无理拒绝职业介绍机构推荐工作的，可以停发失业救济金，从而把失业救济和促进再就业工作有机结合起来。
5.建立预防高失业率风险基金
中国在“九五”期间将面临1978年以来的第三个失业高峰。面对这样的局面，必须建立预防高失业率的风险基金。1998年，鉴于许多地方下岗人员和离退休人员的生活费难以得到保障，中央政府拿出120亿人民币支持困难地方发放下岗人员基本生活费，保障离退休人员按时足额领取养老金，对社会稳定起了重要作用。但这是一次性的临时措施，从中国近20年内始终处在就业人口的巨大压力下考虑，应建立较稳定的高失业率风险基金。