公共管理学研究笔谈——公共管理学与行政管理学之区别，本文主要内容关键词为：管理学论文,笔谈论文,区别论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自上个世纪80年代中期以来，行政管理学或公共行政学在我国得到了迅速的发展；近几年来公共管理学这个学科名称又引起了很多学者的重视。尤其是公共管理硕士(MPA)学位的设置和报考人数的不断增多，关注这一学科的人越来越多。由于行政管理学、公共管理学最初都是从国外引进的，又由于行政管理是由英语Public Administration一词翻译而来，而这一词组在汉语中也可以译为公共行政或公共管理，因而有人认为公共管理学就是公共行政学即行政管理学。也有人认为，公共管理应是由英语Public Management一词翻译而来，因而它不同于行政管理学。还有人认为，Public Administration专指英、美等国兴起的新公共管理运动，公共管理学只是行政管理学的一个发展阶段，而不是与行政管理学相并列的另一个学科。各种观点都有其成立的理由，笔者不想在这里一一评论，只想就公共管理学与行政管理学的区别问题谈一点自己的看法。
有关公共管理学与行政管理学的关系问题，笔者曾在《关于公共部门的界定与公共管理学的研究范围——兼谈公共管理学与行政管理学的关系》一文中已做过简单的阐述（注：胡象明：《关于公共部门的界定与公共管理学的研究范围——兼谈公共管理学与行政管理学的关系》，《武汉大学学报（社会科学版）》2001年第5期。）。该文提出，在今天的中国探讨公共管理学与行政管理学的关系，不能仅仅以西方学者的观点为依据，而主要应根据中国目前的理论与实践来探讨。笔者仍然坚持这种观点。从这一基本前提出发，笔者认为，今天我们所讨论的公共管理学与我国近20年来所讨论的行政管理学至少有以下几点区别：
第一，从研究的对象范围来看，行政管理学主要研究政府内部事务的管理和政府对社会公共事务的管理；而公共管理学不仅要研究政府的管理问题，而且还要研究非政府公共机构的管理问题。在传统行政学看来，社会部门主要被区分为两大类，一类是公共部门即政府部门，一类是私营部门即营利性企业。行政管理学就是研究公共部门即政府管理的学问，包括政府组织自身的管理即内部管理和政府组织对社会公共事务的管理即外部管理。公共管理学则认为，现代社会的分工是非常复杂的，社会部门的分类也不能简单地在政府与企业之间进行非此即彼的划分。在两者之间，还存在着一系列亦此亦彼的部门，用美国经济学家保罗·A·萨缪尔森和威廉·D·诺德豪斯的话来说，叫做“大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共”的部门（注：保罗·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯：《经济学》（下），［北京］《中国展望出版社》1992年版，第1211页。），这些部门被有些学者称之为准公共部门、非营利性部门、非政府公共机构、第三部门等等。公共管理学既要研究纯粹公共部门即政府部门的管理问题，也要研究准公共部门或非政府公共机构的管理问题。由此看来，就研究的对象范围而言，公共管理学的研究领域比行政管理学的研究领域要宽广得多。
第二，从研究的层面来看，行政管理学主要研究政府执行层面的问题，而公共管理学则还要研究公共部门的战略与政策设计问题。从行政学的创始人威尔逊开始，一直把行政学的研究层面定位在政府对政策的执行上。按照美国著名行政学家古德诺的理解，所谓行政，就是指政策的执行。这种观点是对行政解释的一种最具代表性的观点。在西方国家的行政学研究中，长期以来都是从这个意义上来理解行政和研究行政的。这个传统一直沿袭到上个世纪60年代，人们一向把行政学当做一门研究如何执行国家意志或执行政策的科学。我国的行政学研究，无论是20世纪50年代以前的公共行政学理论还是20世纪80年代以来的行政管理学理论，基本上遵从的是西方国家20世纪60年代以前的研究传统。当代公共管理学与传统行政学的一个重要区别在于：它尽管也要研究政府的政策执行行为，但不仅仅停留于此，而是要全面地考察和研究整个公共政策过程，重视公共政策的设计。为此，它十分重视政府内外环境的研究，因为公共政策从某种意义上说就是政府与环境之间的一种关系；同时由于政策问题与战略问题密切相关，因此公共管理学十分重视管理战略的研究，把政策设计和战略设计置于公共管理的重要地位。正如美国公共管理学家波兹曼和陶斯曼所认为的那样：兼顾内外环境，特别是重视外部环境，强调战略管理是公共管理与传统行政之不同（注：张成福、党秀云：《公共管理学》，［北京］中国人民大学出版社2001年版，第11-12页。）。
第三，从研究的学科取向来看，行政管理学研究的学科取向主要是政治学取向，而公共管理学的学科取向主要是管理学取向。行政管理学或公共行政学是从政治学中分离出来的。因此，长期以来行政学一直是作为政治学的一个分支学科出现的。作为政治学取向的行政学，它所关心的主要问题是行政的民主性、合法性、公正性等等政治学所关心的问题，这些政治学的范畴同时也是行政学的基本范畴。我国20世纪的公共行政学或行政管理学在研究的学科取向上也基本上是政治学取向的。正因为如此，在20世纪80年代中期以后我国一些高校开设的行政管理专业多数都设在政治学系，在当时教育部的学科分类目录中行政管理学也是作为政治学的二级学科出现的。从传统行政学的观点来看，这无疑是正确的。现代公共管理学与传统公共行政学的最大区别在于坚持管理学取向。受新公共管理运动的影响，一些公共管理学者主张将企业管理的理论与方法引入公共管理学的研究，重视公共管理中的效率、效能和效益等的研究，强调公共服务的顾客取向。在公共管理学者看来，尽管公共管理也要考虑民主、法治和公正等问题，但效率、效能、效益更加重要。因此，公共管理学就学科性质而言属于管理学，甚至认为公共管理学就是管理学（注：张成福、党秀云：《公共管理学》，［北京］中国人民大学出版社2001年版，第10页。）。我国最近兴起的公共管理学研究热潮，在这一点上，从一开始就是与国际接轨的，是作为管理学的一个分支学科出现的。
最后我们需要指出的是，现代公共管理学是从传统行政管理学发展而来的，两者之间确实存在着历史渊源关系。毫无疑问，不论公共管理学怎样强调管理的技术与手段方面，如何与传统行政学之不同，但它并未改变公共管理中公共部门的主体性和管理对象的公共性，而正是这两点表明了它与传统行政学的一致性或继承关系。然而，我们确实也不能否认，与传统的公共行政学或行政管理学相比，公共管理学作为英、美等国新公共管理运动的产物和理论表现形式，它有很多不同于传统行政学的特征或特质。弄清这些特征或特质，把握现代公共管理学与传统行政学之区别，无论是对于我们研究公共管理学还是对于我们深入探讨行政管理学都是具有重要意义的。