欧盟消费者保护一体化的实践与经验，本文主要内容关键词为：欧盟论文,消费者论文,经验论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号 F150 文献标识码 A 文章编号 1004-9789(2002)02-0046-54
一 命题的提出
欧盟消费者保护的一体化是受欧盟统一大市场的推动而发展起来的。欧盟各成员国在保护消费者权益方面都有各自的国内法律。但随着最近30年欧洲经济一体化进程的发展，欧盟在消费者保护方面已考虑到全欧洲范围的统一性。
欧盟各成员国的国家贸易非关税壁垒有各种各样的渊源，包括经济利益、文化传统、健康和安全考虑。它们的累积效应是巨大的。如果欧盟不能够在打破国家贸易壁垒方面有重大进展，创建统一市场的努力只能流产。同时，出于保护各国消费者的合理权益，这些法规又不能被简单地废除。这样，在欧盟统一大市场的建设过程中，消费者保护一体化既显示了其必要性，也显示了它的两难：
第一，与欧盟法律不相容的国家贸易非关税壁垒法规表面上经常是该国消费者保护的措施。这样，欧盟就可能会面临两难选择：以消费者保护为代价促进一体化，或以一体化为代价维持消费者保护。
第二，欧盟层面的消费者保护标准因过高或过低而受到质疑和抨击。事实上，欧盟消费者保护一体化措施存在其潜在风险，即欧盟层面设置的标准可能会比现行的国家标准低。
然而，欧盟在绝大部分领域都成功地避免了上述任何一种极端。欧盟的成功给人留下了深刻印象，如它在创建食品统一市场上就取得了重大成就，在该领域绝大部分保持了——在某些情况下甚至强化了——国内食品安全标准。
本文试图在概述欧盟消费者保护一体化的进程与做法的基础上，分析其潜在风险和相应的防范措施，并对欧盟消费者保护一体化得以实现的经验进行总结。首先，本文认为，透过其表面矛盾性，欧盟经济一体化本身是消费者政策的一种形式，这是研究欧盟统一大市场中消费者保护问题的基本前提。
二 经济一体化本身是消费者保护的一种形式
在欧盟中，通常把“四大自由”看作是共同市场这一概念的基础，即商品、人员、服务和资本的自由流动。自由流动的实现依赖于消除区域内部的贸易障碍。根据《罗马条约》第2条，共同体的目标是建立生产要素自由流通的“共同市场”。
消费者是自由贸易带来的多样选择的受益人。因为取消了边界，增强了竞争，为消费者提供了更多的选择和更为低廉的价格。如依据条约形成的内部市场原则确立了私人消费者自由跨越国界任意购买私人消费物品的权利，使消费者能够越来越充分地享受完整市场的好处。
表面上看，与共同体法律不相容的国家贸易非关税壁垒法规经常是一种消费者保护的措施。但是，从本质上看，众多的国内消费者“保护”标准很少或根本没有给消费者带来什么好处。相反，它们的真正目的是通过把特定的消费者习惯具体化来保护生产商的市场份额（参见下文的Cassis判例）。保护国内生产商免予竞争的法律以一种有损于市场一体化根本前程的方式限制着消费者的选择。
欧共体条约中有数条核心条款是用来限制有害于跨国界贸易的国家立法行为的。《罗马条约》第30条即是为实现商品自由流动而制定的条款。它规定：
“对进口货物的数量限制和其他有同等效力的措施，在不影响下列各条的情况下，应为成员国所禁止。”
欧洲法院对第30条的解释更为宽泛，更有利于商品的自由流动。它的解释是禁止：
“成员国颁布的直接或间接、实际上已经或有潜在可能性能够阻碍共同体区内贸易的所有规则。”
这就是著名的Dassonville准则，该准则适用的关键是看一项措施的效力。一旦某项措施表明影响了成员国之间的贸易，那就可以用第30条来反对它。这一准则的影响幅度是十分宽广的，尽管1993年11月在有关裁决中，欧洲法院已经略微缩减了它的裁决适用幅度。
由此可见，在更大的欧洲市场范围内，减少各个国家对市场的规范是符合消费者利益的。从这个角度看，欧洲经济一体化本身是消费者保护的一种形式。
三 欧盟消费者保护一体化的进程与方法
必须指出的是，上述的Dassonville准则本身是一种“消极”的消费者政策形式。因为它们的作用是消除国家对一体化的障碍，取消与市场一体化的“大利益”相冲突的国家法律措施。然而，仅有“消极”的消费者政策是远远不够的，欧盟需要有更“积极”的行动。
（一）Cassis判例与“相互认可原则”
到了20世纪60年代中叶，欧共体成员国之间的关税实际上已经被消除了。因此，1969年5月，欧共体部长理事会开始将注意力转向消除贸易的非关税或“技术”壁垒。欧共体决定依靠《罗马条约》第100条所赋予的权利来协调各国的法规。但是，这种协调是困难的。一个重要的原因是各国的风俗、传统和法规存在着很大差异，如在食品方面，这种差异经常体现在具有沿袭几百年的与众不同的食物生产和食用模式的产品上。
打破这一僵局很重要的一步是1979年欧洲法院关于Cassis de Dijon一案的判决。Cassis de Dijon是一种法国生产的低酒精含量(15-20%)的红葡萄酒。一家德国公司欲将这种葡萄酒进口到德国，但被拒绝签发进口许可证，理由是1922年德国法律规定凡称之为“酒”的饮料其酒精成分最少为25%。德国政府坚持该法规是基于公众健康的理由：它认为Cassis de Dijon会威胁到德国消费者的健康，因为低酒精含量的酒精类饮料会导致过量消费，从而使消费者饮用更多的酒精。
欧洲法院的结论是德国的最低酒精限量要求并非是为了保护合理的消费者公众利益或国家利益。由于还可以采取其它非贸易性限制措施，比如标签列明等，该德国法规对于保护消费者来说并不是十分重要。而且，欧洲法院还注意到，德国的消费者经常在酒中掺水稀释。因此，由于该德国法规与“限量进口”具有“同等效力”，并且没有合理的健康或安全的理由支持，它违反了《罗马条约》第30条。
该判决明确了“相互认可”的概念：成员国对其辖区内生产的产品可以自由保持和执行各自的法规，但不能阻止其国民消费满足另一成员国法律标准的产品。该原则认为如果一种产品适合一个成员国市场，那么就应认为它适合所有其他的成员国市场。继Cassis以后，成员国若想要以健康和安全为理由来使用一项阻碍欧共体内部贸易的法规，那它就必须承担证明责任，证明它的该项法规是为了公众的合理目的，并且为了达到该目的它所已经采取的措施对贸易的限制性是最小的。否则，就要采用“相互认可”的原则。
在Cassis de Dijon案件的裁决中应充分认识到，欧洲法院要处理的两个方面是有关消费者利益的两个对立面。一方面，《罗马条约》第30条为消费者展现了市场一体化和多样选择所带来的利益；另一方面，遭到反对的德国法律本身就是消费者保护的一项措施，因为它代表了国家立法层次上的消费者的利益。欧洲法院实际上是要选择决定究竟消费者利益存在于何处。然而，要在更大市场里的消费者选择和国家立法层次上的消费者保护这两者之间达到平衡是很微妙的。根据自由贸易法律的规定作出的选择可能会损害消费者保护的国家标准。这是评估欧共体法律和政策范围的核心问题，将在下文进一步讨论。
（二）《单一欧洲法令》的贡献及其所导致的“积极协调”
由于各种原因，依靠经法院判决的“相互认可”并不是一种彻底可行的解决方法。一方面，必须要确保消费者相信创建统一的欧洲市场的进程不会导致任何消费者保护标准的松懈。而另一方面，从经济的角度看，允许各国相异的健康和安全法规存在——即使有公众健康的理由——也会有损于委员会希望创建统一市场所带来的更多效益。
“相互认可”远不能替代“协调”手段。根据《罗马条约》第30条和第59条，有些国家法律不适用“消极法则”，将继续阻碍市场一体化。共同体对这一现象所作出的制度上的反应是“协调”：即共同体采取“积极”措施引入在共同体范围内适用的自己的监管规则。“相互认可”本质上是一种一体化途径，不是法律规范途径。一个一体化的大市场需要有一体化的法律结构。正是部长理事会和委员会对国家法规的协调才使消除贸易壁垒能与保护消费者健康和安全两者和谐共存。
在“积极协调”方面，有必要提及《单一欧洲法令》(SEA)所作出的贡献。20世纪70年代，随着西欧公众对于健康、安全和环境法规的需求高涨，欧共体随之扩展了它对《罗马条约》第100条的诠释。欧供体颁布了越来越多旨在改善其成员国人民的健康、安全和福利的指令。这一显著的变化在1987年生效的《单一欧洲法令》上被正式化了。《单一欧洲法令》在条约新的第100条a中第一次引入了“消费者保护”的术语。其后第100条a被选作一系列消费者保护指令的基础。《单一欧洲法令》更大的贡献还在于，第100条a只要求多数投票通过，与需要一致通过的第100条的立法程序相比，这一选择在很大程度上加快了立法的过程（参见表1）。被称作欧共体消费者保护的立法部分涉及私法和公法两方面。它包括保护消费者的安全及其经济利益。下表所列的是欧盟层面的措施，这些措施大多是根据条约第100条或第100a条采用的。
（三）“直接”的消费者政策法令
综上所述，欧盟消费者保护的一体化走过了一个否定之否定的过程：早期协调方面的困难导致了“相互认可原则”的诞生；“相互认可原则”的困惑又回到了对“积极协调”的渴求。《单一欧洲法令》所导致的“积极协调”虽然深深地影响了国家的消费者保护，但从正式的宪章的意义上说，图表中所列没有一种措施是“直接的”欧共体“消费者保护法”的措施。欧盟需要有更“直接”的消费者政策法令。
在《马斯特里赫特条约》以前，市场一体化占据了本质的主导地位，消费者保护只不过是一个副产品而已。在原来的《罗马条约》中，并没有考虑消费者政策。《单一欧洲法令》提出了对消费者保护的高标准，以此作为完善单一市场的若干目标之一。只有通过《马斯特里赫特条约》，针对共同体消费者政策的明确且合法的基本原则才得以用专门的条文形式出现在欧盟条约中。共同体消费者政策在共同体宪章上的脱漏在《马约》里得到了弥补，其中确立了共同体在消费者政策领域的权利。以后的《阿姆斯特丹条约》又在《马约》的基础上有了新的发展（同见下文四）。
但是，评估上述两个条约可能产生的影响时，有必要了解1993年11月1日（《马约》生效日）前及1999年5月1日（《阿约》生效日）后欧盟“正面”和“直接”的消费者政策法令的演变。
共同体消费者保护政策法令演变的起点是1975年4月14日《关于共同体消费者保护和信息政策初步方案的理事会决议》。这是为共同体消费者政策法令发展提供系统框架的第一次尝试。决议的附件（《欧洲经济共同体消费者保护和信息政策的初步方案》）第三点第一次陈述了欧共体消费者所拥有的五大基本权利。虽然，“获得信息、接受培训和代表的权利”只是在1999年生效的《阿姆斯特丹条约》中才予以正式确立，但是，历年来下列这些方面始终处于所有的消费者政策计划的核心地位：
1、保护健康和安全的权利；
2、保护经济利益的权利；
3、要求赔偿的权利；
4、获得信息和教育的权利；
5、代表的权利（意见被倾听的权利）
1981年的《第二个决议》很大程度上是上述《第一个决议》的延伸。《第三个决议》是1986年出台的，那时共同体已将其目标设定为1992年年底前完成内部市场的建立，这一政策性目标对决议影响很大。内部市场政策也产生了下一个文件，即1989年11月9日《关于重新实施消费者保护政策未来应考虑事项的理事会决议》。
1990年5月3日委员会颁布了《欧洲经济共同体消费者政策三年行动计划(1990-92)》。该计划选择了四大主要的焦点领域：消费者倾诉、消费者信息、消费者安全和消费者交易，这四大领域在建立支持内部市场运作所必须的消费者信心方面是十分重要的。
1992年6月，理事会通过了《发展消费者保护政策未来应考虑事项的决议》。第二份三年行动计划于1993年7月出版，副标题为《让统一市场为欧洲消费者服务》。然而，这些决议和计划并未形成正式的共同体法案，它们不能弥补欧共体消费者政策制定在欧盟条约中所缺乏的明示的基础。
1995年10月，第三份三年行动计划出台，名为《1996-1998年消费者政策优先权》。1998年12月，最新的第四份三年行动计划《1999-2001年消费者政策行动计划》颁布。由于受《阿姆斯特丹条约》的影响，最新行动计划辟有专门的章节阐述消费者“获得信息、接受培训和代表的权利”，并特别关注“高水平的消费者健康与安全”。
1999年1月25日，欧洲议会、部长理事会颁布了《支持消费者共同体活动的总框架》，成为欧盟最新的关于其消费者保护的法律基础。该决定的重点是为欧盟消费者保护提供了可操作的财政政策支持。在其附件中还罗列了欧盟支持消费者活动的清单。
（四）欧盟条约中的消费者保护
正如在上文评述中所提到的，欧盟消费者保护的模式是在1993年11月1日因为《欧洲联盟条约》的生效才改变的。1999年5月1日生效的《阿姆斯特丹条约》又对其作了重要发展。
根据《马约》第100/100a条，现行的消费者保护和市场一体化之间在宪章上的关系已经松弛了。通过第100和100a条的协调，欧共体第一次在消费者保护领域具备了独立于市场一体化的立法能力。有关的条款是第129a条，条文如下：
1.共同体应通过如下措施致力于获得高度的消费者保护：
a)根据第100a条在完成内部市场的前提下采取的措施；
b)支持和补充成员国有关保护消费者健康、安全和经济利益及向消费者提供适当信息的政策的特定行动。
2.理事会依照第189b条规定的程序并经与经济和社会委员会商讨后，应采取上述1b)款的特定行动。
3.根据上述2款采取的行动不应阻止任何成员国保持和引入更严格的保护措施。这些措施必须与本条约相容，并通知委员会。
在对第3条的补充中确认消费者保护被提升到共同体共同政策的地位了，第3条现在规定“共同体的活动应包括…致力于巩固消费者保护。”
对于第100a条和第129a条，立法程序牵涉到理事会的合法多数和欧洲议会行使否决权的可能。采取的措施必须是理事会和欧洲议会双方一致通过的产物，在措施的标题中要提及双方的名字。
应注意到，第129a(1)特别是要“共同体”而不仅仅是“委员会”致力于高度的消费者保护，这要比第100a(3)条强硬得多。此外，第129a(1)条还超越了第100a(3)条把高度保护仅仅“作为基础”这样一个淡薄的概念。另外，最低协调方案在欧共体条约第129a(3)条里被提升到了条约的高度。
1999年5月1日生效的《阿姆斯特丹条约》中有关消费者保护的条款（重新编号为第153条）与《马约》第129a条相比，有了相当多的修订。第129a(1)条已被做了很大的修改。到目前为止，消费者政策所采取的行为，如保护健康、安全、经济利益和确切的信息，其权利已得到正式确立。原129(1)b)成员国政策的目标，已在第153条中体现为共同体的政策目标，并且该目标已经被扩大。消费者为了保护自己的利益而接受的培训和自我组织现在也已被提到。这些有关信息的内容和目标不仅仅是“利益”，也被认为是“权利”。第153(2)条完全是新的，且有了重大的变化，称作平行条款。第153(3)条的改变不涉及依照第100a条采取措施的附注。不过，第153(3)b)条，作为第153条的法律基础作了相当大的修订。目前，与在第129a条中一样，它仅指“特定的行动”，但使用术语“措施”。另外，第153(3)条允许同时“监督”成员国消费者政策的措施。《阿姆斯特丹条约》中有关消费者保护的第153条全文如下：
1、为提高消费者利益和保证高度的消费者保护，共同体应致力于保护消费者的健康、安全和经济利益，完善消费者获得信息和教育的权利，并组织消费者以保护他们自己的利益。
2、制订和执行其它共同体政策和行动时应考虑消费者保护的要求。
3、共同体应致力于通过以下方式达到上述1款指定的目标：
a)根据第100a条在完成建立内部市场的大背景下采取的措施；
b)支持、补充和监督成员国政策的措施。
4、理事会应根据第189b条所指定的程序采取行动，在同经济与社会委员会协商后，采纳第3b)款的措施。
5、根据第4款采纳的措施不应防碍任何成员国保持或引入更严格的保护性措施。这些保护性措施应与本条约相容，并通知委员会。
四 欧盟消费者保护一体化可能存在的风险及其防范
有人认为欧盟的立法措施有潜在风险，即设置的标准可能会比现行的国家标准低。一旦发生这样的情况，自由贸易的成功就必须以牺牲消费者保护为代价。这种忧惧是与另一种风险并存的，即共同体“消极法则”会扫除国家对市场规范和消费者保护的选择权。另一种相关的忧虑是，尽管在有的领域标准并没有降低，这些标准的实施也受到严重阻碍，因为商品可以在幅员辽阔的共同体境内不经检验地跨越国界。
对欧盟干预会降低各项标准的忧惧，也是因为在第100条、特别是在第100a条的指令中，频繁地使用“最低协调”方案。最低方案建立了共同体法规的标准水平，任何成员国制定的标准都不能再低于这个标准水平，但它也允许成员国制定比欧盟强制的标准水平更严格的法规。根据这个模式，欧盟的法律干预并没有预先完全阻止了成员国的选择，自由贸易被放在与国家市场规范和消费者保护同等的地位，而不是置于这两者之上。
在宪章上，也曾多次尝试要缓解这样的忧惧。由《单一欧洲法令》所引入的第100a条，纳入了第100a(3)条，告诫委员会在提议影响到特别是消费者保护的立法时“要把高度的保护作为基础”。至少，这一条表明它对共同体协调法律时会从成员国标准中选取最低者作为共同标准的指控还是很敏感的。
事实上，欧盟层面的“协调”是为着制定较高水准的一般性保护。欧盟建立了相对严格的协调后的标准，从而巩固了许多国家的监管标准。如在食品方面，总的说来，一体化的产生没有以消费者的安全为代价。没有几个欧盟的食物安全标准比成员国的“平均”标准宽松，大多数情况下它们是可比的，少数情况下欧盟标准更为严格些。然而在某些领域，只要不造成贸易壁垒，成员国可以保持相对于欧盟立法规定更高水准的消费者保护措施。在有些情况下，欧盟采用了比某些成员国更为松懈的协调标准。向下协调最重要的例子是欧盟的食物添加剂法规，该法规大大增加了允许在欧盟使用的食物添加剂的数量。欧盟总共批准了412种添加剂。相比之下，德国法律以前只允许使用150种，而希腊限制性更强，只允许使用120种。欧盟对此的解释是：实际上所有被批准在欧盟使用的添加剂先前曾在至少一个成员国内被允许使用，并且各国法律政策的不同大多反映了不同的食物制作传统，而不是不同的健康和安全标准。
相对《马斯特里赫特条约》的129a条款要求欧盟的机构能担负起“致力于达成高标准的消费者保护”的责任，《阿姆斯特丹条约》的153条款则明确增加了欧盟委员会以及成员国对消费者应承担的义务，该条约指出“制订和执行其他共同体政策和行动时应考虑消费者保护的要求”。此条款意味着任何欧盟的措施都必须对消费者的花费及利益作出估计。100a(3)条款要求欧盟委员会、议会必须在制定一体化市场的措施上达到高标准的消费者保护，但这还有待于积极的效果来证实，《欧盟消费者政策行动纲领(1999-2001)》正为此而努力。
五 结论与经验
综上所述，欧盟消费者保护一体化之所以得以实现有赖于以下三个关键方面：
1、欧盟能够平衡“消费者保护”与“经济一体化”这两者的关键在于它在此两个领域都能够集中决策。消除非关税壁垒，保持或巩固健康和安全法规，都需要一个强大的跨国权力机构。欧盟持有能够影响成员国贸易和法律政策的权力。欧盟不仅拥有去除防碍贸易的国家法规的权力（所有的国际贸易协定，根据规定，都必须将某些国家法律交国际核查），而且与其他国际机构的不同在于，欧盟还有权把一项法规强加给它的成员国。
2、正是欧盟在“贸易”和“法规”两大领域里权力范围的平衡，使它能够既减少贸易壁垒又不致危害到欧洲消费者的健康和安全。一方面，欧盟对非关税壁垒的定义比任何其他国际条约的定义广泛得多。特别是它超越了WTO传统的“国民待遇原则”。欧盟的法律制度把任何具有“限制”进口作用的法规都看作是对贸易的“数量限制”。没有任何其它国家集团为了促进贸易而把它们的国家规则和法规置于如此广泛的超国家的监督之下。另一方面，欧盟运用“消极协调”的权力与运用“积极协调”的权力相平衡。没有一个其它的国际性机构对这么多国家的法律和政策行使这么大的权力。
3、欧盟消费者保护一体化进程得以迅速发展的另一个关键是欧洲法院的贡献。欧洲法院对条约的解释给整个进程注入了无穷的活力。对规范一体化的法律规则，欧洲法院则根据其所认定的条约精神进行积极的解释。在有疑问的情况下，欧洲法院经常优先选择有益于一体化的解释。Cassis de Dijon案件的判决，确实可靠地证明了这种判决趋势。在制度上，欧洲法院坚持欧盟法律可以在国家层次上执行“直接效力原则”，并且国家法院适用欧盟法律应优先于有抵触的国内法律——“效力至上原则”。另外，彻底执行一体化规程不能仅仅依靠相关的共同体机构和委员会在欧洲法院起诉违约的成员国。法律的执行还掌握在一些能够行使权利在国家法院起诉政府当局并享受一体化果实的个人手中。在这种意义上，通过直接效力概念授予个人权利不仅有监督的功能，还具有民主化的功能。第177条预备参考程序允许欧洲法院监督和指导国家层次的法律发展。事实上，它把国家法院同化过来，一起加入了增进欧盟目标的工作，同时也增进了欧盟消费者保护一体化的发展。
收稿日期：2002-01-05