农村职业教育管理体制创新，本文主要内容关键词为：管理体制论文,职业教育论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村职业教育管理体制
农村职业教育管理体制是农村职业教育行政管理体制、农村职业教育服务体制和农村职业学校内部管理体制的总称。农村职业教育行政管理体制是指国家各级政府对农村职业教育进行管理的行政机构设置及其职能、作用和相应的工作制度和规范，主要探讨的是管理农村职业教育事业和管理农村职业学校或相关培训机构的工作规律。农村职业教育服务体制，主要指为保障农村职业教育顺利实施而提供的各项服务的各类组织和相应的工作制度和规范，主要探讨的农村职业教育发展的外部保障工作规律。农村职业学校内部管理体制是指农村职业学校教育及其职业培训机构内部的管理机构设置、工作制度和规范，主要探讨的是农村职业学校或职业培训机构自身的管理规律。三者既有联系又有区别地构成了农村职业教育管理体制的整体。
在农村职业教育管理体制整体中，由于行政管理体制是基础和关键，所以我们通常指的农村职业管理体制主要讲的是行政管理体制。
二、农村职业教育管理体制现状及存在的问题
（一）农村职业教育管理体制现状可以从纵向和横向两个维度进行分析
从纵向看，我国的农村职业教育管理体制可分为三个层次：一是高级管理层次，包括中央、省（直辖市、自治区）和市（地、州）；二是关键层次，为县（市、区）一级；三是基层管理层次，为乡镇一级。县以下教育行政体制是地方教育行政体系乃至整个教育行政体系的重要组成部分。县级以下教育行政体制作为基础行政体制，在农村职业教育管理体制中是基础、核心。
从横向看，我国农村职业教育管理的行政部门主要是教育部统一领导下的三大部门：一是教育部门，二是劳动部门，三是经济（业务）部门。这三个部门分别对所属学校和培训机构的开办、投入等各项工作承担直接责任，负责制定事业发展规划，并决定学校和培训机构领导者的任免和人事调动等重大问题。
我国农村职业教育的这种行政管理体制既为农村职业教育的兴起和发展起了促进作用，同时也暴露了种种弊端。因此，客观分析与评价现行行政管理体制，是改革和建立新的行政管理体制的前提。这种行政管理体制的优点主要是：办学、管理、受益部门明确，有利于调动办学单位及办学主管部门的积极性；供需信息畅通，有利于本地区、本系统、本单位专门人才的对口培养和同步输送；分级办学，分级管理，责任明确，界限分明，有利于小范围管理渠道的畅通。但这种分散办学、分散管理、“各自为政”的管理状态，在一定程度上使农村职业教育存在“失控”现象。宏观上该统筹的分散经营，微观上该放权的却没有放权，使得农村职业教育投资失衡，效益不高，并易形成门户之见，严重影响农村职业教育的发展。
（二）现行农村职业教育管理体制，特别是行政管理体制所引发的问题
1.农村职业技术教育体系管理体制条块分割增加了行政成本。我国现行农村职业教育管理体制是教育系统的垂直管理体制与按行政辖区的横向管理并行。从系统分，有属于教育系统的，有属于其它行政管理系统的，如农业技术推广应用属于农业系统，农机推广应用和乡镇企业工人技术培训又属于工业系统，外出务工人员培训属劳动部门；从层级分，有县级、乡镇管理教育机构；从类别分，有职业中学、成人教育中心、农技推广站等。在现行体制下，农村职业教育机构要接受两个部门的管理：各级教育行政部门的垂直领导和属地管理。由于职业技术教育的职业特点和行业利益，在市场经济下，培训机构的利益化追求与社会需求、农民权益并不总是一致的。由于地方政府法规的能级和教育行政部门行政法规的能级难以确定，职业技术教育的社会化、市场化存在着一定政策空间，由此产生三方博弈，出现有令不行或者有令争行的现象，各方在政令循环往复的过程中浪费了大量行政资源。农村教育经费实行县级财政转移支付后，乡镇的教育管理职能基本消失。但对农村职业技术教育是实行条条管理（教育部门行业管理）、块块管理（属地管理），还是条块结合管理，现在还没有一个比较完善的方案。目前这种条块混合、交叉管理的现状增加了政府的行政成本，浪费了大量的教育资源，影响了农村职业技术教育事业和农村经济的发展。
2.教育部门内部补偿机制不完善，制约农村职业技术教育事业发展。导致农村职业技术教育机构补偿机制不完善的原因是多方面的，主要是教育部门和其它行政管理部门没有分清管理边界。教育部门试图对所有的职业技术教育机构都负责，并给予一定的补偿（个体机构、民营机构除外）。而由于教育财政经费有限，只好实行差额补偿，主要是补助一部分人员费用，维持农村职业教育机构运营和发展所需的其它资金，由机构通过有偿服务方式获得。补偿机制不完善的一个直接后果，是造成职业技术教育机构的营利倾向。首先是教育资本向有经济利益的方向倾斜，优质的职业技术教育资源从乡镇向城市聚集，由此加剧城乡马太效应。乡镇由于经济发展滞后于城市，且教育融资渠道单一，通过市场获得经济补偿的能力有限，各方面条件无法与城市相比，其职业教育呈现越来越弱的地位。
3.教育部门和其它部门的相互制约，影响农村职业教育的发展。开展农村职业技术教育，必然要涉及财、物、人、技术、制度等诸多因素。目前，农村职业教育的财政拨款往往不能及时足额到位，财政制度制约了支持农村职业教育的能力。现行农村职业教育机构的人事制度是参照事业单位人事制度建立的，这就注定了人员优化配置面临极大的阻力。现行产权机制也制约社会资本进入农村职业教育领域，使农村职业教育陷入了“没有设备就无法提供服务，没有服务收入就无法购买设备”的两难境地。部门与部门之间的利益不尽相同，部门与部门之间的职责交叉重叠与缺位同时并存，导致农村职业技术教育的低效率。教育部门与劳动部门之间的职能交叉与缺位导致农村地区普遍存在“明培训、暗捞钱”的现象。教育部门内部以及政府部门之间行政效率低下，对需求方的行为也不可避免地产生了影响。政府决策机构在各个部门之间协调的过程容易产生权力租金，导致政府工作人员的寻租行为，而由此带来的后果又进一步影响了农民的教育消费心理和行为。
三、农村职业教育管理体制创新
（一）建立高层管理机构，形成并完善职业教育联席会议制度
要实现管理体制的创新，首先是要解决政府统筹和部门配合的问题。真正形成政府统筹协调、部门密切配合的新型管理体制。职业教育本身是一个系统工程，无论是城镇职业教育、还是农村职业教育都是一个整体，只有将其纳入统一完整的体系中加以宏观调控，形成统一综合的管理体制，才能使职业教育的效益发挥得更好。因此，就全国来看，职业教育管理确实需要有一个合理的、强有力的行政机构，实现城乡职业教育的统筹和不同部门、不同机构实施的职业教育统筹。但目前，在研究农村职业教育的发展时，我们不能不考虑城乡二元经济结构的社会背景。相当长的一段时间内，在城乡二元经济结构尚无法彻底打破、农村职业教育基础又非常薄弱的情况下，作为发展职业教育主要责任方的高层政府非常有必要成立一个职业教育的行政管理机构，即职业教育管理委员会，既统筹城乡职业教育，更统筹和综合管理农村职业教育，以打破在农村职业教育问题上条块分散管理的格局，明确条和块各自的权利和义务，确定各自的管理边界。这个委员会应该是决策、领导、指挥、协调的权力机构，与各业务部门的关系是领导和被领导的关系。它作为一个实质性的机构，要以定期召开联席会议的形式，研究和解决职业教育尤其是农村职业教育改革和发展过程中出现的新情况、新问题，并协调教育、劳动及其它有关部门的工作，制定和落实解决问题的具体措施，其根本目的是加强高层政府对农村职业教育的领导，站在全局的高度来统筹城乡职业教育资源和农村不同实施机构的职业教育资源，避免人、财、物的浪费，促进农村职业教育健康、协调发展。当然，这个委员会不能什么事情都管，它主要通过解决三大问题，即解决农村职业教育的发展规划问题、统一出台农村职业教育发展政策问题、解决农村职业教育重大建设项目和财政扶持问题，来协调不同部门之间的利益关系，加强对农村职业教育的宏观调控。
（二）以县级职教中心建设为引领，抓好县级以下农村职业教育管理体制的创新
1.加强职业教育立法，以立法形式把职教中心作为县级下职业教育管理体制固定下来。县级职教中心经过近20年的发展，已经成为我国县级职业教育最重要的办学模式和管理模式。如果说职教中心建设本身是农村职业教育资源配置的一次优化，解决了农村职业教育的规模和效益问题，那么随着农村职业教育的发展，需要对职教中心的资源配置进行第二次优化。二次优化的重点不仅是要解决好专业设置的“小而全”，使每一所职教中心逐步形成面向某一领域，有一定优势的专业群，搞好专业布局的调整和整合，更重要的是要建立健全资源配置的机制。“十一五”期间，国家将重点扶持县级职教中心的建设，职教中心无论从规模到办学形式、管理体制都将会发生一系列根本性的变化，职教中心的作用和地位将更加突出。因此，笔者认为，要发挥职教中心在统筹和管理全县职业教育体制的职能，有必要在职业教育的立法中增加“职教中心统筹管理县级职业教育”的内容，这样可以明确县级职业教育管理的具体形式，为改变过去县级以下农村职业教育多头管理、条块管理的状况提供法律依据。
2.改变县级职教中心的领导体制，建立县级领导小组负责下的中心主任负责制。具体来讲，就是各县成立常设职业教育领导小组，领导小组的成员由教育、劳动、人事、财政、卫生、工业、农业、科委等部门主要领导组成，由县级主要领导担任领导小组的组长。领导小组既是政府统筹的决策机构，也是县级职教中心的领导组织机构。职教中心实行主任负责制，主任由领导小组组长兼任，主要职责是从宏观上协调职教中心与各县级政府职能部门的关系。中心设常务副主任，代表主任管理中心的内部事务。与校务委员会领导下的校长负责制相比，县级领导小组负责下的中心主任负责制的领导体制，更多地强调了其外部的协调和统筹的职能。
3.加强县级职教中心的工作议事制度建设，使职教中心真正成为实质性统筹管理和决策的机构。要使县级不同政府部门的领导参与职业教育的管理，在县级职业教育资源统筹中发挥作用，必须要有好的工作制度形式予以保障。议事制度就是其中的主要形式。所谓议事，就是要根据当地经济和社会发展的需要，经常研究和解决职教中心发展中的各类全局性的问题。常见的中心议事形式有：工作例会制、联席会议制、情况通报会议制、现场办公会议制等。议事制度属于职教中心的宏观统筹管理范畴，主持会议的是职教中心主任即主要县级领导，不同的议事形式其参与人员的范围、解决的具体问题是完全不同的。
4.加强经费的统一划拨和管理，提高经费的使用效率。农村职业教育的条块管理、多头管理的一种具体表现，就是经费的分散划拨。在农村职业教育发展问题上，我国实行的是以县为主的管理体制。当前，我国县域经济基础比较薄弱，县级财政比较困难，如果有限的投入经费再分散使用，其效益将肯定会降低。为此，要加强职业教育经费的划拨和管理。具体来讲，就是要把原财政给教育、工业、农业、科技部门的用于农村职业学校教育、农业科技推广、绿色证书培训、农民工转移培训等各项资金统一划拨到县级职教中心，由县级职教中心统一管理、统一使用，根据实际需要突出重点、优化投向，使有限的资金更好地用在刀刃上。为了加强农科教的统筹结合，还可以采取财政拨款和多渠道筹措并举的办法建立专项基金；在经费统筹使用过程中，坚持渠道不变、用途不乱，由县级职教中心会同有关部门开展教育培训，能够最大限度地减少经费的浪费，提高经费的使用效率。
基金项目：本文是国家社科基金“十一五”规划国家级重点课题“职业教育有效发展研究”（课题编号：AJA060010—2）子课题、2006年湖南省社会科学基金课题（课题编号：06ZC177）、湖南省教育科学“十一五”规划资助课题（课题编号：XJK06BZC025）“新型农民的培育与农村职业教育的创新研究”的阶段性成果。