“一把手”监督与党内民主建设，本文主要内容关键词为：把手论文,党内民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D6；D61 文献标识码：A 文章编号：1001-5574(2011)04-0014-12
“一把手”是对党政主要领导的一种通俗称谓。“一把手”的角色地位具有如下特征：一是在相应领导班子中居于首位，二是在领导班子中有最高的决策权，三是有支配同一领导班子中其他人的权力，四是对领导班子及整体权力负总责①。由于“一把手”职位高，权力大，极易成为各种权力腐蚀的对象。从近些年查处的腐败案件来看，“一把手”腐败成为不容忽视的问题，而且“一把手”腐败的危害很大，轻则带坏一个班子，重则败坏一个部门、一个行业和一个地区，乃至毒化社会风气，严重损害党的形象、党群关系和干群关系②。据2010年5月14日《羊城晚报》报道：2003-2009年，广东省共有151名地厅级党政“一把手”违法违纪被查处，1284名处级“一把手”落马。“一把手”腐败的原因很复杂，其中一个重要因素就是监督不够，因此搞好党内民主建设，加强对“一把手”的监督，促使他们正确运用手中的权力，具有重要的意义。
一、目前“一把手”监督中存在的主要问题
(一)就监督客体而言，存在自我监督意识淡薄、不愿接受监督的问题
监督能否有效开展，在很大程度上取决于“一把手”的素质和态度。从近些年查处的腐败案件来看，不少“一把手”个人素质较差，缺乏起码的民主素养，人称“一霸手”，常常把个人凌驾于组织之上，搞“一言堂”、“家长制”，认为自己一贯正确，唯我独尊，容不下各方面的监督。他们将上级的监督看作对自己的不信任，将同级的监督看做跟自己过不去，将下级的监督看作吹毛求疵，认为监督束缚手脚，妨碍决断，影响工作效率，影响安定，长期将自己置于监督之外。原广东省人大副主任欧阳德在任东莞市委书记时，竟然声称要“摘掉纪委的牌子”。有的“一把手”言行不一，口头上喊加强监督，实际上根本不去落实；有的“一把手”喜欢党员唯命是从，不喜欢党员提不同意见，对党内批评人、检举人、控告人予以歧视、刁难、压制和排斥，甚至进行打击报复；还有的“一把手”已经明显违纪，甚至触犯法律，担心问题暴露，更是在自己势力范围内采取各种手段玩弄权术，逃避监督，使自己凌驾于组织监督和人民监督之上。如浙江省瑞安市前市委书记叶会巨，为防止当地干部群众向上级有关部门反映他的问题，竟与人称“地下组织部长”的政治流氓陈仕松相互勾结，相互利用；原河北省委书记程维高压制不同意见，不惜动用司法力量打击报复举报人。
(二)就监督主体而言，存在不重视监督、不愿监督、不敢监督和无法监督的问题
首先，有的上级党组织对“一把手”存在重选拔、轻管理、弱监督的问题。各级党组织对“一把手”的培养选拔都是慎之又慎，但对其任职后的管理和监督却跟不上，不同程度地存在着“一手软、一手硬”的现象，即只注重对“一把手”工作实绩特别是经济指标完成情况的考察，忽视对其思想作风特别是廉洁自律情况的监督。有的上级领导和党组织片面强调“能人效应”，认为思想作风方面的问题是小事，只要把经济搞上去就是好干部，就能“一俊遮百丑”，对其存在的问题总是遮遮掩掩，处理起来避重就轻。还有的上级领导和党组织采取放手不管的态度，担心监督严了、批评多了会挫伤下级的积极性，影响其工作的主动性和创造性。
其次，领导班子成员和同级监督部门存在不愿监督、不敢监督的问题。领导干部的真实情况，“上级不是能天天看到的，下级也不是能天天看到的，同级的领导成员之间彼此是最熟悉的”③。领导班子成员长期在一起工作，对“一把手”的情况最为熟悉和了解，从实施监督的角度来说，他们是最有发言权的。但是从现实情况来看，一些班子成员存在消极心态，不敢或不愿监督。由于“一把手”在班子成员的升降去留上有很大的发言权，班子成员一般不敢得罪他，往往采取附和、迁就的态度，甚至为了取悦他而放弃原则；有的班子成员认为开展监督容易得罪人，担心被“一把手”误解自己“有野心”、“想篡权”，从而采取事不关己、高高挂起的态度，只求洁身自好，不愿得罪人；有的班子成员怕反对意见提多了会遭“一把手”的打击报复，或被上级组织视为“闹不团结”，影响自己的前程；还有的班子成员甚至认为，监督是上级的事，上级领导“说行就行”，监督也是白监督。此外，在目前双重领导体制下，作为监督同级党委政府的纪检监察机关，由于受制于党委的领导而不敢监督。有关调查显示，在回答“在民主生活会上，你对其他同志特别是‘一把手’的错误思想和行为是否敢于批评”这一问题时，“敢于当面批评”仅占38.9%，“害怕报复，不敢批评”占19%，“害怕得罪人，因而不敢批评”占18.6%，“害怕影响团结，因而不会批评”占23.5%④。也就是说，不敢批评、不愿批评的总共占到了60.1%，表明同级监督在总体上处于乏力状态。
再次，普通党员群众的知情权缺乏保障，存在无法监督的问题。有关调查显示，在回答“当前‘一把手’权力监督存在的主要问题”时，选择“权力封闭运行，使人无法监督”的占55.8%⑤。知情是监督的前提，由于目前党内民主化程度不高，党员群众对本地区、本部门和本单位的重大决策缺乏参与、了解，对“一把手”的权力运作情况更是知之甚少，对“一把手”的工作能力、工作情况以及廉洁自律等方面的评价都停留在表面感觉上，有的还从自身利益出发来评价领导干部，带有很大的随意性和盲目性。党员群众因不知情而无法监督，从而形成较为普遍的群众监督虚位的状况，特别是在民主监督权缺乏保障的情况下，有些群众往往由于害怕打击报复而不敢监督。
(三)就监督过程而言，存在监督不到位的问题
从主体对客体进行监督的整个过程看，对“一把手”的监督可分为事前监督、事中监督和事后监督。事前监督和事中监督主要起预防和控制作用，事后监督则是对违纪行为进行查处。当前，在“一把手”监督中存在的一个薄弱环节，就是监督不到位，即事前监督和事中监督力度不够，把监督的着力点更多放在“一把手”权力运行的结果上，往往是出现了严重的违纪、违法问题才进行查处。比如，对党内腐败易发、多发领域和环节事前防范措施不力，对苗头性问题发现和纠正不及时，对权力运行缺乏经常性督促检查，往往是出了问题才进行监察处理，而且监督方式单一，缺乏全过程监督，不仅不能从根本上解决问题，甚至事与愿违，使腐败现象越来越严重。
(四)就监督机制而言，存在无力监督的问题
主要表现在两个方面：一是监督主体未完全形成合力；二是监督内容和领域过于狭窄。从理论上说，虽然“一把手”处在组织监督、班子监督、群众监督、舆论监督、法律监督等全方位的监督之中，但也存在着监督主体职能交叉重复、责任不清的问题，几者之间还没有一个好的协调机制，合力尚未形成。就监督内容而言，对“一把手”的监督主要集中在经济方面，对诸如事权、人权、品德修养方面的规定或者没有，或者比较笼统，弹性空间大，不利于操作。就监督领域而言，对“一把手”工作圈的监督往往相对有力，而对其生活圈、社交圈的监督则相对乏力。
二、“一把手”权力缺乏监督制约的原因分析
(一)传统政治文化的消极影响
社会政治文化是一个民族特定历史时期内在政治行为中所表现出来的政治态度、政治信念、政治心理、政治习惯、政治价值判断及政治情感形式的总和。在“一把手”发挥作用的过程中，政治文化在主客观两个方面发挥重要影响：从主观上说，政治文化对“一把手”政治价值观念的形成有重要影响；从客观上说，政治文化是对“一把手”政治活动产生影响和制约作用的因素⑥。由于受几千年封建传统的影响，封建文化中的人治理念、特权思想、等级观念、“官本位”思想、裙带关系等消极因素，对以权谋私等腐败现象的蔓延仍起着推波助澜的作用。江泽民同志曾一针见血地指出：“一些同志没有确立正确的权力观，一个重要原因是‘官本位’的封建残余思想在作怪。有的党员干部慢慢忘记了自己入党、当干部时的初衷，脑子里个人升官发财的思想滋长，把党和人民的利益抛到了脑后。在这种念头的驱使下，有的到处拉关系、找靠山、跑官要官、买官卖官、造假骗官，甚至杀人谋官，有的官僚主义、形式主义、家长制习气严重，有的贪图享乐、花天酒地、贪赃枉法，有的拉帮结派、任人唯亲、搞裙带关系等等。”⑦特别是在一些经济文化比较落后的地区，落后的传统政治文化往往会形成一种强大的负面力量，左右着主流政治文化。当“一把手”长期处在这些思想包围的时候，传统政治文化中的一些消极思想观念就会变为其信条和理念。“长期封建专制主义在思想政治方面的遗毒仍然不是很容易肃清的，种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。”⑧有关调查显示，认为宪法和法律对县(区)“一把手”行使公共权力“有作用，但不起重要作用”或“基本不起作用”的占93.5%⑨。
(二)“一把手”权力过于集中
“一把手”难以监督，与权力过分集中有密不可分的联系。正如孟德斯鸠所说：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验；有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止⑩。我国当前的行政管理体制具有“压力型体制”的特点，很多考核内容实行一票否决制，很多责任直接由“一把手”负责，“一把手”自然要求拥有全面的权力和直接掌控权力。由于权力过分集中于“一把手”，有的“一把手”大权独揽，小权也不分散，将党的领导变成了个人领导，决策权、执行权和监督权集于一身，监督只能是空头支票。由于“一把手”往往掌握人财物的决定权，决定着下属的前途命运，于是敢于监督的人就愈少，投其所好的人就愈多，致使同级不愿监督，下级不敢监督。由于权力过分集中，“一把手”的决策往往处于封闭状态，透明度不高，公开性不够，党员干部和人民群众也无法进行监督。权力的过分集中造成了权力结构的失衡，造成了监督主体与监督客体之间地位与权力的不对称和不平衡，导致了制约机制虚置。对此，邓小平同志曾一针见血地指出：“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”(11)有46.8%的被调查者认为，当前县(区)“一把手”权力监督急需解决的问题是“集权度过高”(12)。
(三)党内监督机构的领导体制不够顺畅
党内监督机构主要指纪律检查机关，这是党内监督的主干部分，在维护党的纪律和加强党内监督方面发挥着重要作用。然而现行的党内监督体制不顺，监督机构缺乏应有的地位和独立性，造成了对“一把手”监督的“虚、弱”现象。从当前来看，党的纪律检查机关作为党内监督的主要部门，在体制上、职能上实行由上一级纪检机关和当地党委双重领导，对同级党委进行监督。从实践来看，这一监督体制存在一些弊端：一是纪检机关形式上实行双重领导，但实际主要由当地党委单方领导，许多重大问题都由当地党委决定和解决，使党的监督权受制于党的执行权。这一方面削弱了党的纪检机关的权威，另一方面也使得纪检机关难以实施对同级党委的监督，造成对同级党委的“虚监”。二是这种体制不能使纪检机关独立行使权力，缺乏应有的地位和独立性，一些本该由自身决定和实施的事情，却要经当地党委研究决定，这在事实上颠倒了监督与被监督的关系，造成对同级党委的“弱监”。三是在这种体制下纪检干部不能超脱自己所处的工作环境，在办案过程中常常会受到各方面因素的干扰，使他们“前怕狼后怕虎”，瞻前顾后，不能充分行使职权。在回答“您认为目前纪检双重领导体制对同级党委成员的监督作用如何”时，认为“有一定作用，但不起重要作用”的占59.7%，认为“不能发挥作用”的占28.6%(13)。
(四)党内监督制度不够健全
近年来，为了加强对“一把手”的监督，我们党有针对性地制定了一系列加强党内监督的规章制度。但从党内监督的制度化规范来看，现行党内监督的一系列制度规定存在如下几方面的不足：一是制度内容不细化，缺少可操作性。许多应建立专项条款的未建立，又大多自成体系，互不衔接，互不配套；不少党内监督制度规定过于抽象，在操作中经常会出现因空隙多、弹性大而难以把握的问题。如不少规章制度仍停留在一般性号召上，“不准”、“禁止”提了许多，但对禁而不止者怎样惩处则无具体措施，仅提出“严肃处理”、“造成严重后果的要追究领导责任”、“一般不得”、“特殊情况例外”等，至于何谓“严重后果”、“特殊情况”，规定得并不明确，致使出了问题往往大事化小，小事化了，欺上瞒下。二是制度内容不全，缺少配套机制。由于监督制度内容不全，造成党内监督经常处于随机性、盲目性和不稳定性状态，同时监督制度缺少配套机制，没有建立起相互配套、具体有效的监督体系。虽然对党组织应发挥什么样的监督作用有一些原则性规定，但对如何促使这些规定产生作用还缺少相应的保障性条款，这也难以发挥党组织的监督作用。三是制度规范缺乏刚性。有些制度如个人财产申报制度、重大事情报告制度等，在实践中很难有效实行，即使不实行也没有人去追究，这就难免使制度流于形式，甚至陷于遵章守制吃亏、违规犯纪得利这一尴尬局面。另一方面，对“一把手”的监督在某些方面还无章可依，如对“一把手”八小时之外的监督，就缺乏明确的制度，缺乏实质性、可操作性的措施和办法。另外，对各级“一把手”违反制度后的处理规定也过于粗疏，有的甚至没有规定。
(五)党员民主权利未得到充分保障
党内监督的成效很大程度上取决于党员、党组织在党内生活中的积极性和主动性。根据党章，党员在政治生活中享有参加讨论权、建议权、倡议权、批评权、监督权、控告权、请求罢免权、表决权、选举权等多项权利。但是，由于目前党内民主制度和党内监督制度的不健全，缺乏一套比较完整的、全面的、规范的党员权利保障体系，在党内实际生活中侵犯党员民主权利的现象还是存在的。在河北省原省委书记程维高的案件中，石家庄市建委退休干部郭光允的遭遇就说明了这个问题。郭光允因不断检举程维高的问题而被戴上“诽谤省里主要领导”的罪名，一戴就是八年，而且还遭到了非法讯问、关押直至劳教(14)。《党员权利保障条例》明文规定：“党员有权以口头或书面的方式向党的各级组织直至中央负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法违纪的事实，有权要求处分违法违纪的党员。”《关于保护检举、控告人的规定》也有这样的条文：“任何单位和个人不得以任何借口和手段打击报复检举、控告人及其亲属或假想检举、控告人”；“指使他人打击报复的，或者被指使人、被指使单位的主要负责人和直接责任人员明知实施的行为是打击报复的，以打击报复论处。”从一些案例中我们可以看到，在没有切实可行的保障措施的情况下，要完全履行党员的民主权利并不是轻而易举的。
三、积极推进党内民主建设，加强对“一把手”的监督
“监督与民主不仅互为前提，而且互为实现方式；监督的过程就是民主的实现过程，而民主的过程，一定包含着监督。”(15)要抓好对“一把手”的监督，必须进一步推进党内民主建设。
(一)强化监督意识，把监督意识内化成习惯
有无监督意识，这是实施有效监督的前提和基础。强化党内监督意识，既要强化广大党员主动参与监督的意识，又要强化“一把手”主动接受监督的意识。
首先，要强化广大党员主动参与监督的意识。民主需要训练，监督的意识也需要培养，需要通过加强党内监督的理论教育以及党规、党法特别是党内监督法规制度的教育，使党员干部清楚地认识到，党内监督在整个社会监督体系中居于举足轻重的核心地位，只有搞好了党的内部监督，才能把各种消极腐败现象抑制、消灭在萌芽状态，以解决“不愿监督”的问题。要使党员干部清楚地认识到，只有充分了解和掌握党内监督的方针、任务、途径等基本问题，才能够清楚自己监督什么以及如何监督，以解决“不会监督”问题。
其次，要强化“一把手”主动接受监督的意识。党组织要为“一把手”创造条件，定期安排其到党校、行政学院、干部学院进行学习和培训，以提高他们的理论水平，提高其科学执政、依法执政的能力。同时，加强对“一把手”权力畏惧意识的教育，培养其对权力的畏惧感，通过廉政文化建设帮助“一把手”树立正确的价值观、权力观、地位观、利益观，筑牢“不愿腐败”、“不想腐败”的安全思想防线。“一把手”也要自觉加强党性锻炼，自觉将自己置于集体领导和监督之下，有事主动与大家商量，欢迎委员们独立自主地发表意见，特别是同自己不同的意见，模范执行党委作出的决定，自觉按照多数人的意志办事，自觉接受党组织和普通党员的监督。
(二)增强监督主体的独立性
独立性原则是权力制约的一条基本规律。如果权力制约主体没有相对独立的权力而依附于被监督者，就不可能以权力制约权力，权力制约的目的就会落空(16)。要搞好对“一把手”的监督，必须增强监督主体的独立性。
首先，建立垂直的监督领导体制。权力不仅必须用权力来制约，而且必须用同等的权力来制约，监督者必须同被监督者的权力、地位相等或相当，才能有其独立性和权威性，才能实现对监督对象权力的制约。因此，需要建立起与同级党委平行的党内监督机构，实行党的各级纪委直接受上级纪委领导并对其负责的垂直式监督领导体制。纪委和同级党委是监督和被监督的关系，不再是领导与被领导的关系，它们平等地行使职权，都由同级党代会选举产生，都向党代会负责报告工作。纪检机关的成员不能兼任同级党政机关的任何职务，纪检机关有权参加同级党政领导班子或部门的任何会议，查阅任何必要的资料和文件。凡是纪检机关作出的决定，同级党委无权否决，如有不同意见，需移交联席会议达成协议，如仍有争议，可提交党代会表决，或由上级纪检机关裁决。
其次，保障和落实党员民主权利。党员通过提意见、建议、进行批评和自我批评等方式进行监督，是实现党内监督的有力武器，不仅可以使“一把手”时刻注意遵守党的纪律，还有利于党组织和“一把手”改进自身工作。因此，必须牢固树立党员是党内民主生活的主体，也是党内监督的最主要力量的意识。党的十七大报告强调：“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境。”(17)保障和落实党员民主权利，最重要的是要落实党章赋予党员的知情权、参与权、选举权、监督权等民主权利，使党员在党内生活中真正发挥主体作用。一是切实推行党务公开，不断创新完善党内情况通报机制，拓宽党员参与了解党内事务的渠道，以增强党员的荣誉感和责任感；二是不断创新完善党内情况反映机制，拓宽党员向党组织反映情况和意见的渠道，保证基层党员和下级党组织的意见能及时、准确地反映到上级党组织中来；三是不断创新完善党内重大决策征求意见机制，把征求党员意见的范围、方式和途径加以制度化、规范化，广泛听取各方意见，尤其要善于听取反对意见；四是重视和健全网络监督，为落实党员监督权开辟新的途径。
(三)规范“一把手”的权力运行
对“一把手”监督的本质，就是对权力进行制约，防止权力的滥用，纠正公共权力私有化和商品化的行为，保持权力不变质(18)。为此，必须科学地分解和配置“一把手”的权力，从规范事权、财权、人权入手，规范“一把手”权力的运行。
首先，要适当分解“一把手”的权力。领导班子要按照权力与责任对应的原则，科学合理分工，实行班子成员责任制，不过多地强调凡事由“一把手”负总责，防止和纠正对“一把手”赋权过重。“一把手”同班子其他成员一样，只有一票的权利。作为“一把手”，既要总揽全局，又不能大权独揽，班子成员一旦明确分工，应该各司其职，各负其责。将“一把手”以往所直接掌管的人权、财权、物权、事权进行分解，建立健全分权机制，推进党内民主，按照党内决策权、执行权和监督权相对独立又相互制约的原则，建立对党内权力进行有效制约和监督的机制，实现党内权力相对制衡，避免权力设租、寻租。在这方面，吉林省进行了积极探索。2005年吉林省委主要领导在省纪委全会上提出，实行“一把手”四个“不直接管”制度，即不直接分管计划财务、组织人事、建设工程、物资采购。实行这项制度，将“一把手”的权力进行了合理的分解，在领导班子内部建立了相互监督和制约的权力运行机制。计划财务、组织人事、建设工程、物资采购等权力由班子的副职分管，“一把手”的职责是监督副职分管工作的落实情况，较好地起到了预防腐败的作用(19)。
其次，要明确界定“一把手”的权限。在分解“一把手”权力的基础上，对“一把手”权力的行使范围要进行全面清理和明确界定，将以往“规定‘一把手’权力禁区”的思路转变为“规定‘一把手’权力清单”的思路，将“限定‘一把手’权力外延”变为“明确‘一把手’权力内涵”，将“事后补救型”监督变为“事前预防型”监督，从而有效防止“一把手”权力的滥用，大大提高监督和规范“一把手”行为的效能。针对“一把手”权力行使范围和内容不够明确的问题，一些地方政府明确规范了“一把手”权力的内容和界限。例如，吉林省桦甸市和德惠市编制了《“一把手”权力说明书》，明确规定了“一把手”的七种权力和五项责任。七种权力，即定向把关权、调整干部动议权、推荐干部权、干部调整方案审查权、主持决策权、约束监督权、干部管理教育权；五项责任，包括把握用人导向和标准的责任、实施正确用人决策的责任、加强领导班子和干部队伍建设的责任、带头遵守干部选任工作纪律的责任、加强干部选任工作监督的责任(20)。这一做法，对于有效克服“一把手”权力过于集中的问题发挥了重要作用。
再次，要有效规范“一把手”权力的运行。一是有效规范重大事项决策权。对重大事项的界定不能取决于个人，不能取决于某一届领导班子，而要根据不同单位和部门的工作性质、工作要求、工作目标、工作规划来研究决定，并得到上级领导部门和本单位群众的认可(21)。重大问题一定要由集体讨论和决定，不能由“一把手”个人说了算。要重视“议”、“决”分离，抓紧制定《中国共产党党内表决制度》，推行和完善票决制，以确保决定真正代表大多数人的意见和愿望。二是有效规范财权。坚持大额度资金使用必须由领导班子集体研究决定，实行“一单三签”，即经办人、分管业务领导、分管财务领导等共同签名把关，并定期公开财务收支情况，接受群众监督。要加快推行会计集中核算制度的步伐，强化财务监控。三是有效规范用人权。科学规范和有效监督“一把手”用人行为的关键，就是完善选人、用人制度，健全选用干部机制，实现由“人选人”向“制度选人”的根本转变。要实施干部选拔任用票决制和党风廉政建设“一票否决制”，大力推行“直接选举”、“双推双考”、“公开招聘”、“竞争上岗”等干部选拔制度，建立健全干部调整动议机制、干部提名推荐机制、干部选人全程公告机制，对直接管理人财物的重要部门以及拥有实权的岗位严格执行干部交流制度等。
(四)完善对“一把手”的监督网络
对“一把手”监督必须做到“关口前移”和“关口后移”相结合，“党内监督”和“党外监督”相结合，“八小时内”和“八小时外”相结合，完善监督网络，实行全程立体式监督。
首先，“关口前移”和“关口后移”相结合。中纪委十七大报告指出：“加强监督、关口前移，是有效预防腐败的关键。”(22)对“一把手”的监督不是一时一事的工作，而是不断发展的动态过程，要从“一把手”被纳入组织部门开始就加强监督检查。纪委不仅要及时惩处违规违纪者，而且要把好防范的关口，将监督起点提前，突出事前防范和事中监督，彻底改变当前纪委事后查办的被动局面。搞好预防监督，一方面要把监督工作做在“一把手”发生违纪违法行为之前，坚持防病胜于治病，一旦发现“一把手”有犯错误的苗头，要及时通过打招呼、诫勉谈话、召开民主生活会等形式，早作提醒，严肃批评，责令改正，做到防微杜渐。另一方面，监督工作要从“一把手”的培养选拔抓起，克服组织部门监督“太短”的局限，坚持上下左右全方位听取意见，尤其要充分吸纳群众的意见，同时严格遵循选拔任用工作的程序，力行民主化、科学化和规范化，使程序成为选人用人问题上各种不正之风不可逾越的坚实屏障，杜绝对领导干部“带病提拔”(23)。除了推行“关口前移”，还必须推行“关口后移”。“关口后移”包括两个方面：一是在“一把手”某个政治任期结束后进行严格的监督考察，需要试行离岗考察制度；二是加强对“一把手”在离职和退休后一段时期内的监督，“进一步规范领导干部离职和退休后的从业行为”(24)。当前，期权腐败现象比较严重，因此对“一把手”的监督过程还必须延伸到其离职或退休以后的一段时期。
其次，“党内监督”和“党外监督”相结合。胡锦涛同志在中纪委十七届二次全会报告中指出：要加强民主监督，更好地发挥党内监督、人大监督、政协监督、群众监督以及舆论监督的作用，增强监督合力，提高监督实效。这就要求党内监督和其他各种监督相互配合，形成监督合力和监督互动效应。一是完善党内监督渠道，党内自上而下的监督和自下而上的监督都要加强；二是加强人大对各级政府“一把手”的监督，真正落实人大所享有的监督权，对不称职甚至触犯刑律的政府“一把手”有效行使弹劾权、罢免权；三是完善民主党派的民主监督作用，使民主党派的民主监督逐步走向制度化、规范化的轨道；四是加强新闻舆论的监督作用，尽快出台《新闻法》，依法保障社会舆论的调查、报道和批评权力，使新闻报道能够真实准确，有效发挥舆论监督制约的作用。
除上述监督渠道外，还应重视发挥以下监督方式的作用：一是信访监督。这种监督形式有利于倾听群众呼声，了解社会中带有倾向性的问题，便于纠正工作中的偏差。二是举报监督。这种监督形式在我国实行虽晚，但在反腐败斗争中所起的作用是有目共睹的。三是选举监督。由于我国目前还处于间接选举阶段，在选举中由于一些人政治文化素质不高，民主意识较差，不敢替群众说真话，所以这种监督形式的作用受到了影响，应该尽快使选举监督走上制度化、程序化、科学化、法律化的轨道。四是民意测验监督。通过调查民众对某项政策、某个事物、某个人的看法，了解民众心理、希望和要求，促进政府或领导人修订政策，妥善处理问题，从而达到权力监督之目的。五是通过定期或不定期召开民主评议会等方式，多渠道听取人民群众对“一把手”工作的意见和建议，对其工作和自律情况进行民主评议，并将民主评议结果公诸社会。总之，要使党内监督与党外监督、体制内监督与体制外监督紧密配合，形成一个相互渗透、相互协调、相互补充的监督体系和网络，完善和加强监督机制，从而防范和遏制腐败行为的滋生和蔓延。
再次，“八小时内”和“八小时外”相结合。“一把手”的违法乱纪现象和腐化堕落行为，绝大部分发生在八小时外的生活圈、娱乐圈和社交圈，与他们手中的权力由八小时之内延伸到八小时外，由公务领域延伸到私人领域密切相关(25)。因此，加强对“一把手”的监督，必须进一步拓宽监督工作的领域和范围，既要了解他们在工作圈中的政治表现、道德修养，又要了解他们在生活圈、社交圈的情况，“努力做到领导干部的权力行使到哪里，领导活动延伸到哪里，党组织的监督就实行到哪里。对领导干部工作时间内的表现要监督，工作时间以外的活动也要注意”(26)。一是建立健全领导干部“八小时外”行为准则，明确规定“一把手”哪些事情干不得，哪些东西拿不得，哪些习气染不得，哪些地方去不得，使之保持清醒头脑，谨言慎行，形成良好的作风；二是建立和落实好“四项制度”，即八小时外活动情况报告制度、八小时外活动情况考核制度、“一把手”身边人员及有关部门监督协作联系制度和监督举报制度。
(五)着力于相关制度建设
没有以制度为载体的监督是没有秩序的监督，没有以制度为保障的监督是软弱的监督。加强对“一把手”的监督，必须突出制度建设在党内监督中的核心作用。
首先，改革和完善党代表大会制度。党代会在理论上是党内的最高权力监督机关，但现实中党代会监督党内权力存在会前监督不到位、会中监督错位和会后监督失位等离位问题(27)。为此，必须不断健全和完善党代表大会代表任期制，规范党代表的产生途径，坚持公开、平等、竞争的原则，逐步在党内形成透明度高的民主竞选机制。党员代表的产生应充分兼顾党内不同层次的党员的利益，同时，党委和组织部门在党代表任期内应加强对其各种素质的培养和培训。继续试行党代表大会常任制，明确常任制在《中国共产党地方委员会工作条例》中的地位，在条例中应增加地方党的代表大会的职权，对哪些重大问题必须提交党代会通过，哪些必须征询党代表的意见，如何发挥党代表监督作用等问题，也需在条例中进一步予以明确。
其次，改革和完善党内选举制度。从某种意义上说，选举是最好的监督。改革和完善党内选举制度，根治选人用人问题上的不正之风，既是推进党内民主建设的重要内容，也是加强对“一把手”监督的必然要求。当前党内选举制度存在的问题主要体现在两个方面：一是有关党内选举的具体条例还不够健全和完善，已有的一些条例规定不够明确；二是在党内选举过程中还存在着一些不符合民主程序的现象。为此，不仅要在逐步推行直选的基础上扩大直选范围，适当扩大差额选举比例和范围，改进候选人的提名方式，而且要建立健全与党内选举相配套的制度，如任期制、罢免制、辞职制等。
再次，应加快“一把手”廉政建设责任制制度、廉政述职制度、廉政民主测评制度等制度建设，健全“一把手”推荐干部和用人失察追究制度、财务审批制度、离任审计制度等。
总之，“一把手”监督问题历来是发展党内民主的一个重大问题。尽管目前“一把手”监督在监督客体、监督主体、监督过程、监督机制等方面仍然存在一些不足，但随着党内民主的不断发展，“一把手”监督的民主化程度有了很大的提高。加强和改进对“一把手”的监督，对于发展党内民主，有效遏制腐败现象，提高党在群众中的威信，保障和谐社会和社会主义现代化建设，都有着至关重要的意义。
注释：
①参见陈冬生《中国政治的民主抉择——党内民主与政治文明》，江西高校出版社2004年版第108—109页。
②参见季正矩《通往廉洁之路——中外反腐败的经验与教训研究》，中央编译出版社2006年版第520—521页。
③《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第310页。
④张大能、宋斌、陈宇波：《乡镇党委党内民主建设状况的调查与思考》，载《中共云南省委党校学报》2005年第4期。
⑤杨根乔：《当前县(区)“一把手”权力监督问题调查与思考》，载《当代世界与社会主义》2009年第3期。
⑥参见黄百炼等《“一把手”的权力与权力监督制约》，中共中央党校出版社2006年版第42-43页。
⑦《江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)》，中央文献出版社2002年版，第671-672页。
⑧《三中全会以来重要文献选编》(下)，人民出版社1982年版，第819页。
⑨杨根乔：《当前县(区)“一把手”权力监督问题调查与思考》，载《当代世界与社会主义》2009年第3期。
⑩参见[法]孟德斯鸠《论法的精神》(上册)，商务印书馆1961年版第154页。
(11)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第329页。
(12)杨根乔：《当前县(区)“一把手”权力监督问题调查与思考》，载《当代世界与社会主义》2009年第3期。
(13)杨根乔：《当前县(区)“一把手”权力监督问题调查与思考》，载《当代世界与社会主义》2009年第3期。
(14)参见卢嵘《为了正义：他与程维高较量八年》，载《南方周末》2003年8月14日。
(15)林尚立：《党内民主》，上海社会科学院出版社2002年版，第168页。
(16)参见吴海红《党内监督路径创新探讨》，载《新视野》2009年第2期。
(17)《十七大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2009年版，第39页。
(18)参见李抒望《解决对“一把手”监督难的问题》，载《理论视野》2000年第6期。
(19)参见中国社会科学院马克思主义研究院课题组《论加强和改进对“一把手”监督的几个问题》(研究报告)，2007年12月18日。
(20)参见中国社会科学院马克思主义研究院课题组《论加强和改进对“一把手”监督的几个问题》(研究报告)，2007年12月18日。
(21)参见黄百炼等《“一把手”的权力与权力制约监督》，中共中央党校出版社2006年版第202-203页。
(22)《十七大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2009年版，第62页。
(23)吴海红：《党内监督路径创新探讨》，载《新视野》2009年第2期。
(24)《十七大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2009年版，第58页。
(25)参见张建明《党内监督机制研究》，光明日报出版社2008年版第123页。
(26)《江泽民文选》第2卷，人民出版社2006年版，第504页。
(27)参见孙晓晖、郭文亮《定位、离位与到位：党代会监督党内权力的思考》，载《中国特色社会主义研究》2009年第4期。