19世纪中叶至20世纪中叶中国乡村治理结构的历史考察，本文主要内容关键词为：世纪论文,中国论文,治理结构论文,乡村论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
19世纪中叶至20世纪中叶的近百年间，是中国经历动荡最多、经受破坏最大、对当代 中国发展也影响最深的历史时期。在这一百年的时间里，中国乡村治理结构在外敌入侵 、内部动荡的痛苦中，跨越了古今之变的历史过程。
一、晚清乡治结构的历史变迁
清统治者于1644年入主中原建立了全国性政权以后，为弥乱固本，维护帝国统治，并 以求“世袭罔替”，在不断强化国家权力机构的同时，也加紧了对广大乡村治域的渗透 和控制。
(一)里甲制与保甲制
清代(特别是前期)乡治结构总体上是承袭明制之旧，尽管乡村组织的名称繁多，如里 甲、里社、保甲、牌甲等，但就其社会职能而言，大都名异而实同，大致可分为里甲制 和保甲制两类。
清制规定，百一十户为里，一里之中，推丁粮多者为长。里下为“甲”，甲设甲首。 岁役里长一人，甲首十人，管涉一里之事，里甲每五年编审一次(注：林代昭等：《中 国近代政治制度史》，第14—15页，重庆出版社，1988年版。)。清初里甲保甲并行， 且互为补充。这时里甲制的主要职责为编造赋役册籍、调查催办钱粮，可以说是一种徭 役与田赋合而为一的制度，所以，颇为清政府所重视。自雍正摊丁入亩以后，由于只以 土亩作为纳税的单一标准，地丁钱粮基本固定，里甲也不再是原来意义上的里社组织， 而已具有了基层社会行政管理的职能，里长除“管摄里事”(管理里中自治性事务)外， 还消“勾摄公事”(协助官府办差)。
清政府在实行里甲制的同时，还推行保甲制。规定“户给印信纸牌一张，书写姓名、 丁男口数于上，出则注明所往，入则稽其所来。面生可疑之人非盘诘的确，不许容留。 十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。若村庄人少不及数，即就其少数编之。 无事递相稽查，有事互相救应”。(注：《清朝文献通考》卷22，《职役》二。)并规定 里长、保长均由地方上“有身家之人报官点允”。可见，当初所谓保甲制是作为基层治 安组织而出现和存在的。应该说，保甲制的实行，为维护清帝国的统治秩序，确实起了 弥乱固本的作用。雍正以后，实行摊丁入亩，保甲制也发生了历史性蜕变，最终取代里 甲制而为具有综合性职能的基层社会行政组织。保甲制作为清统治者治理乡村的最主要 职役系统，其职能作用主要表现在三个方面。一是弥息事端，维护乡村治安。清政府明 确规定，牌、甲长任期三年，到期更换，保长一年一换。保甲长不仅要管好户口稽查、 瞭望巡更、堵御警事、客店盘查及印牌发放等事，而且还要对一乡之中税粮完欠、田宅 争辩、诉讼曲直、命案审理诸事负责。正因为保甲制职能作用的发挥，才使乡域中“户 婚田土，词讼事件，不待证佐，已可悉其大半。”(注：[清]徐栋：《保甲书》卷2，《 成规》。)二是承办公差。据载，“身充保甲，即属在官人役。其所辖村庄一切事物， 地方官悉惟该役是问。”(注：档案《朱批奏折》，《内政》，《保警》，乾隆二十二 年十月二十七日方观承奏。)所以，协助县官处理辖区内一些相关行政事务，已被当时 大多数人视为保甲长应尽的职守。三是教化乡民族众，整合基层制度伦理资源。清建立 全国性政权后，在广大汉族地区一直遭遇前朝遗民的反抗，因此，清统治者为了弥乱固 本，在对反抗其统治者进行武装镇压的同时，也没忘“尚德化刑，化民为俗”，举祭以 “忠”、“孝”思想为核心的制度伦理的旗帜。而对乡村民众的教化自然离不开对保甲 组织的依托。此外，因为保甲长对乡村人户情况比较了解，所以保甲组织还承担了娠济 灾荒的职责。
(二)团练
团练萌生于清王朝社会控制严重衰弱的嘉庆年间。19世纪中叶，清王朝统治陷入了来 自国内外双重压力的冲击。国内太平天国运动和捻军起义相继兴起，国外则有西方列强 虎视眈眈。在这样的历史背景下，广大乡域社会也受到了极大的冲击，小农经济开始解 体，社会日渐失序，原有乡村治理结构遭遇到了功能性障碍。于是，团练这种新的乡治 结构形式便应运而生了。团练最早萌生于嘉庆年间白莲教活跃的四川、湖北等地区。团 练的出现不仅迎合了清统治者在当时情况下镇压教案的需要，也使清王朝最终找到了一 种加强乡村社会控制的组织形式。
咸丰三年(1853年)，清朝谕令“各省同乡京官各就本籍人员，无论何官及在京在籍， 择其品行端方、才具明练者，每省公保数人”(注：汤成烈：《屯练篇》，《皇朝经世 文续编》，第2318页，文海出版社影印本。)，授之以兴办团练之任。从根本上说，团 练是从保甲组织中衍生出来的一种乡治结构形式，其基本构成为：先清保甲，次抽壮丁 ，团之以民，申之以练。(注：王先明、常书红：《晚清保甲制的历史演变与乡村权力 结构——国家与社会在乡村社会控制中的关系变化》，《史学月刊》，第134页，2000 年第5期。)
不过，团练与保甲组织的不同，不仅表现在团练的编制规模较保甲组织要大，最主要 的则是两者功能上的差异。团练看重的是“亲邻闾里，同患相恤”，归拢和聚集乡村散 在力量。同时，团练遵循由户及牌，由牌及甲，由甲及保、由保及团或场的结构原则。 团练在与政府协力消除匪患的同时，尤为关注保卫家乡的安全。因此，在团练组织中到 处洋溢着强烈的桑梓观念。团练由官绅合办，办团士绅也由中央简派，从而使国家正式 权威与地方非正式权威再次契合到了一处。
(三)县丞和巡检司
一般认为，国家设于地方上的最基层行政组织是县级衙门，自宋代以来的几代王朝大 都是这样。清代的情况就有所变化，特别是清中后期。王朝统治者一直在试图把国家正 式权威体系向县下延伸，前述中的保甲组织和团练就是这种追求的结果。清中后期的保 甲制和由保甲制衍生出的团练已经被“行政化”了。不仅如此，即使是不存争议的县级 官署的设置，清代也较其前一些王朝的情况要复杂。
清代县衙的职官除正印官县令外，还设有佐贰官和属官。佐贰官即县丞与主簿，属官 有典史和巡检等职设。其中县令佐官主簿、属官典史的官署通常设于县城。而为正八品 官的县丞，则是地位仅次于知县的官员，与主簿分掌一县之粮马、税赋、巡捕、户籍诸 事。与主簿不同，县丞设有办公的专署。更具署理意义的是一部分县丞的官署不是设于 城里，而是设于县内其他重要的镇。县丞专署所在的镇，一般都是县域中城尾乡首的交 通要冲或商事发达之所。这些设于城外的县丞官署，民间常称为“二衙”，实际上行使 了次县级权威体系的行政职能。只是其设置尚不具普遍意义，到光绪时期，全国才共设 县丞官缺345个。(注：贺跃夫：《晚清县以下基层行政官署与乡村社会控制》，《中山 大学学报》(社会科学版)，第83页，1995年第4期。)
巡检司系知县属官，为从九品，职掌缉拿盗贼、盘查奸伪之事。巡检司署一般也不设 于县城，大都设于关隘和远离州县治所的繁华之地，较之县丞官署更具有明显的派出性 质。如广东南海县除捕属与九江主簿所辖之外，另设五个巡检司，各管辖5—28堡不等( 注：贺跃夫：《晚清县以下基层行政官署与乡村社会控制》，《中山大学学报》(社会 科学版)，第83页，1995年第4期。)。巡检司所依赖的缉盗武装是治域内的民兵，少则 十余名，多则上百名。巡检司在署理缉捕职责外，往往还协助知县履行调节民间纠纷， 实施司法和社会救济的职责。总之，巡检司作为府县设于乡村墟镇的基层官署，已结构 进国家乡域治理体系，在清王朝基层治理过程中发挥了应有的作用。
二、南京国民政府的乡村自治
任何一个政权建立之后，面临的首要任务就是为巩固和扩大自己的社会基础，在中国 这样以小农生产为主的国度里，尤其要整合好国家与乡村社会的关系。腥风血雨中建立 的南京国民政府，在调整和处理国家与乡村社会的关系问题上，经历了前后不同的选择 。
(一)建政初期的区村(乡)闾邻制
南京国民政府建立以后，为树立其自身统治的合法性，始终不忘以孙中山事业的继承 者自居，很快祭起了带有“总理遗教”标识的地方自治的旗帜。1928年9月，南京国民 政府公布了《县组织法》，以山西村治为蓝本在全国推行乡村自治制度。规定，县以下 实行区、村、闾、邻四级制，即县下设区，区下设村，村下编闾，闾内编邻。一般情况 下，五户为邻，五邻为闾，四闾为村，少于四闾的自然村(屯)要联合编村，二十村为区 ；百户以上的街市为里，不足百户的街市仍为村。但是，因为受地方习惯或地理条件等 因素的影响，虽不足百户而为村、里者亦有之。1929年，南京国民政府在检讨了乡村自 治推行过程中出现的问题以后，重新颁布了《乡镇自治施行法》、《乡镇闾邻选举暂行 规则》等法律、法规，作为对《县组织法》的修改和补充，如将村(里)的称谓改为乡( 镇)。至此，南京国民政府初步完成了在区村(乡)闾邻行政建制的框架里，构建乡村自 治制度体系的政治设计。其基本运行情况是：
闾、邻设闾邻居民会议选举产生闾、邻长，邻居民会议由闾、邻长负责召集。村、里 设有村民大会、里民大会，村公所、里公所和村监察委员会、里监察委员会[1929年以 后，随着村(里)的称谓改为乡(镇)，原村里职设的称谓也就相应改为乡(镇)的职设]。 就这一时期的区村(乡)闾邻制的结构情况与功能设置而言，当属乡(镇)设置的结构最完 备，功能规定也最清楚具体。譬如：
1.乡(镇)民大会作为立法机关，其职权规定有：选举罢免乡(镇)长及其他职员；制定 或修正自治规约；议决单行法规和同级预算；议决乡(镇)公所交议事项和闾邻组织及公 民交议事项等。
2.乡(镇)公所作为执行机关，设乡(镇)长一人，副乡(镇)长一人。乡(镇)公所要在现 行法令、区自治规约及乡(镇)民大会议决交办的范围内，尽其职守。如：户口、土地调 查登记；道路、桥梁等公共设施的建筑和维护；教育、社会救助及其他文化公益事业的 实施；自治公约及预算决算的编制等。
3.乡(镇)监察委员会作为监察机关，要随时调查该乡(镇)公所的账目及款产事宜，发 现乡(镇)财政收支有违规行为，有报请区公所予以纠正之权责。
4.乡(镇)公所调解委员会系乡(镇)民事及依法撤诉的刑事纠纷的调解机关，由乡(镇) 民大会选举产生。
(二)“剿共”时期的区署保甲制
1931年，南京国民政府对中央苏区的工农红军进行军事“围剿”时，蒋介石亲赴江西 督战。为检讨“围剿”失利的原因，“剿匪总司令部”所属党务委员会授命成立地方自 卫处，专事研究保甲制度，并草拟法规，先试行于江西。翌年，“剿匪总司令部”又颁 布《剿匪区各县编查保甲户口条例》，规定十户为甲，十甲为保，联保连坐。与此同时 ，南京国民政府又先后颁布了《剿匪区内各县区公所组织条例》、《剿匪省分各县分区 设署办法大纲》，在“剿匪”区推行区署制。1934年12月，行政院受国民党“中政会” 之命，通令各省普遍实行保甲制度。于是，保甲制由江西、河南、湖北等省而推向全国 。区署保甲制度的推行，使“剿匪”区的乡制发生了结构性的变化，出现了县—区—联 保—保—甲的新格局。
区署保甲制的基本结构是以户为单位，十户为一甲，十甲为一保，一乡(镇)编成五保 以上者设联保，十保以上为乡(镇)，乡(镇)以上设区。保甲之编制基本上遵循十进位的 原则，特殊情况下也采取了弹性的做法。比如，不得少于六，多于十五的规定。甲设甲 长，保设保长，联保设联保主任，乡(镇)设乡(镇)长，区设区长。甲长、保长、联保主 任皆设有办公处，乡(镇)设乡(镇)公所，区设区署。保长与乡(镇)长一样，兼任保国民 兵队队长和保国民学校校长，实行政、军、文“三位一体”。区署保甲组织对各职守充 任人选十分挑剔，资格限制和阶级界分极其严格。
区署保甲制最早行于国民政府反共前沿——江西，带有强烈的反共色彩，强化基层统 治，稳定社会秩序，是其产生的直接原因。所以，区署保甲制最严厉的规制莫过于联保 连坐之法。所谓联保，就是各户之间实行联合作保，公具保结，相互担保不做违法之事 ；连坐者即结内一家“通匪”，他户必相告发，如不举报，结内各户将连带坐罪。(注 ：王云骏：《民国保甲制度兴起的历史考察》，《江海学刊》，第132页，1997年第2期 。)
(三)新县制实施后的区乡保甲制
1939年9月，南京国民政府颁布《各县级组织纲要》，推行新县制。1941年8月，据此 纲要又颁布了《乡(镇)组织条例》。新县制所体现的最明显的政治用意，就是使保甲制 与基层自治制度互为表里，实现两套治理体系的充分融合。县下区、乡(镇)、保、甲四 级行政建制(实际上是三级，此时的区署实为县政的派出机构)。区设区署，下设建设委 员会、警察所；乡(镇)设民意机构——乡(镇)民代表会议，执行机构——乡(镇)公所， 审议机构——乡(镇)务会议；保设保民大会；甲设户长会议。保甲仍按十进位编户，不 过，特殊情况下也采取了弹性的做法。比如，不得少于六，多于十五之规定。保长与乡 (镇)长一样，兼任保国民兵队队长和保国民学校校长，实行政、军、文“三位一体”。 据南京国民政府内政部统计，到1947年6月，全国编整的保有431870个，甲有4997345个 。(注：转引自张厚安主编：《中国农村基层政权》，第53页，四川人民出版社，1992 年版。)
应该指出的是，新县制实施后的保甲制，尽管没有完全达到南京国民政府的政治预期 ，即充分实现保甲制与乡村自治制度的融合，但从制度设计和实际运行上来看，确也表 现出了与区署保甲制不同的情况。
1.新县制时期的保甲制克服了区署保甲制层次混乱、权责不清的弊端，从而，不仅在 组织动员民户兴修水利、整顿交通、防御灾害、劝农工商等方面发挥了应有的作用，而 且于抗战中，在整合战争资源方面也发挥了积极的作用。这也就是新县制的保甲制，之 所以能在包括陕甘宁边区在内的全国范围内得以广泛推行的主要原因。
2.促进了乡村社区组织和民众组织的发展，使广大乡村治域出现了治理主体多元化的 趋向。新县制施行后，广大乡村社区出现了如乡(镇)中心学校、保国民学校，区合作社 联合社，乡(镇)合作社、保合作社，区乡(镇)保国民兵队，区卫生所等社区组织，以及 乡军人会、长老会、妇女会和少年团等民众组织。
3.南京国民政府汲取了以往基层组织薄弱的教训，提出以党融政的口号，积极发展国 民党的基层组织，开启了中国历史上“党政合一”政权形式的先河。新县制的保甲制， 一个最突出的特点就是“党政合一”。如，在各乡(镇)设党组织，称区党部，由县党部 领导，有的区党部下设区分部。乡(镇)长通常兼任区党部书记，部分乡(镇)委员与区党 部委员相互兼任。
三、日本殖民统治时期的乡村控制
日本帝国主义占领时期，不仅在东北建立了傀儡政权“满洲国”，而且还在其他沦陷 区扶植了敌伪政权，通过设立的一整套自上而下的伪政权机构，对东北及其他沦陷区人 民实行残酷的殖民统治。
(一)伪满基层政权
1932年3月9日，日本侵略者为维护其在东北地区的殖民统治，在日本关东军的导演下 ，成立了伪满洲国，新成立的这一傀儡政权，不仅建立了一套庞大的中央官僚统治机构 ，调整、构建了省、县两级地方行政建制，而且把统治的触角也伸向了县级以下的乡村 基层，使这一时期东北地区的乡制出现了不同以往的情况。
1.保甲制。1933年12月22日，伪满洲国出台《暂行保甲法》，翌年1月17日，公布实施 规则，极力推行保甲制。《暂行保甲法》在承袭清代保甲连坐之旧的基础上，根据东北 地区乡域村落布局的特点，对保甲组织结构进行了调整，并且增加了自卫团建设的规定 。《暂行保甲法》规定，农村以十户为一牌，以一村(或相当于村的乡村社区)的牌合为 一甲，以警察署管辖区内的甲为保。牌设牌长一人；保设保长、副保长各一人；甲设甲 长、副甲长各一人(根据具体情况，有的地方副甲长、副保长设数人)。保、甲、牌长各 自对内部事务负责。保甲制之核心构件是连坐制和自卫团制。所谓连坐制，即指居民发 生一定犯法行为时全牌各户主对其行为负连坐责任的制度。此外，《暂行保甲法》还规 定，在保甲组织中建立自卫团，辅助警察维护乡村社区治安。据1935年底统计，伪满洲 国在基层设置的自卫团有9861个，人数达170余万(注：车霁虹：《试析日本殖民统治下 的伪满地方基层政权机构》，《北方文物》，第79页，1996年第3期。)。为进一步强化 保甲机制，伪满洲国民政部还制定了“保甲制度三年计划”，拟至1937年，保甲制度在 伪满洲国普遍施行。
2.街村制。日本侵略者为强化在东北的殖民统治，于实施保甲制的基础上，还在东北 的部分乡村引入了日本的市町村制，实行街村制。1937年12月，日伪当局先后下了三道 敕令，颁布了《街制》、《村制》和《市街村自卫法》。规定，在城市实行街制，街设 街长、副街长、司计、事务员官吏；在农村实行村制，村设村长、副村长、助理员、司 计、事务员等职设。街村皆为法人，承县长、省长和国务总理大臣三级监督，依法令或 惯例处理街村公共事务。实行街村制的乡村社区，原保甲自卫团改称街村自卫团。日伪 当局通过街村制的推行，进一步加强了对乡村的控制。
3.国民邻保组织与协和会。1937年7月7日，卢沟桥事变后，日伪当局为适应全面侵华 战争需要，对乡村社区组织的结构功能进行了调整，由原来的政治控制为主，转而强化 经济掠夺，为战局提供更多的农产品和劳务供出。为革街村制之弊，1940年12月，日伪 当局颁布了《国民邻保组织确立纲要》，决定在农村设屯、牌，于城市置班、组，构建 “乡民邻保的互助生活的协同体”。国民邻保组织与协和会有着内生关系，国民邻保组 织的核心构成是协和会会员，各屯、牌、班、组的头目也都为协和会骨干分子充任。
协和会是日本关东军操纵的以“满洲青年联盟”骨干分子为核心的极端政治团体，最 早创立于1932年7月。起初，其主要活动大多是围绕协助关东军整肃治安，收集情报， 鼓吹“日满民族协和”等展开的。据1934年统计，东北全境协和会分会已有900多个， 拥有会员30万之众(注：车霁虹：《试析日本殖民统治下的伪满地方基层政权机构》， 《北方文物》，第80页，1996年第3期。)。1941年，随着国民邻保组织制度的施行，协 和会为调整自身在日伪当局地方政治过程中的行为方式和职能作用，进行了自其成立以 来的第二次大改组。各省、市、县(旗)长皆兼当地协和会本部部长职，国民邻保组织中 的各屯、牌、班、组的头目也必须由协和会会员充任。这样，协和会骨干不仅参与进了 日伪当局的地方政治过程，也“两位一体”地成为基层行政组织的掌权者。
(二)其他沦陷区的乡制
华北沦陷区早在伪冀东防共自治政府时，即已着手保甲制的推行。至1940年代，伪华 北政务委员会时，保甲制更被推向极致。其基本结构单位是编户入甲，编甲入保。一般 是以原有村街由东向西，由南而北编户，循十户一甲、十甲一保的十进位制。保内设保 长、书记、会计各一人，甲内设甲长一人。保长承乡长之命办理保内一应事务，甲长秉 保长旨意办理甲内大小事宜。小的自然村(屯)自成一保，大的自然村编为联保。乡设乡 公所，乡公所有乡长、副乡长及保甲员、司计员、事务员等职设。乡实行“议政合一” 制，最高权力机关为乡务会议。
华中沦陷区的乡村社会控制机制与华北的情况大体相当，只是因为当时中国政治重心 的南移，日本殖民统治在这一地区的根基又不如在东北、华北那样牢靠，日伪政权于乡 村统治的结构也就不如前述地区那样精细具体，更多地依赖军警宪特及治安维持会来实 现对乡村社区的控制。
四、民主革命政权的乡村治理
自1927年中国共产党领导土地革命战争开始，至1949年10月中华人民共和国成立的20 余年间，共产党所领导的民主革命政权经历了由工农代表苏维埃到人民民主政权的历史 嬗变，与此相联系，民主革命时期，共产党所领导的乡村基层政权也经历了不同历史阶 段的结构性变化。
(一)土地革命时期工农民主政权的乡村治理
1925年至1927年，中国共产党为加强对农民革命运动的领导，曾在广东、湖南、湖北 和江西等省，广泛建立了农民协会。这一时期的农民协会，虽然属于群众性组织，但当 时在农村的政治过程中，实际上起到了基层政权的作用。
1927年至1931年，党在江西、湖南、湖北、广东、福建和陕西等省区，发动了多次武 装起义，先后建立了十几个革命根据地和红色政权。1931年11月7日，在江西瑞金召开 了中华工农兵苏维埃第一次代表大会，出席大会的代表有600多人，大会一致通过了《 中华苏维埃共和国宪法大纲》，选出了有毛泽东、朱德、周恩来、方志敏、任弼时等63 人组成的中央执行委员会。11月27日，中央执行委员会召开第一次全体会议，全会又通 过了《中华苏维埃共和国选举细则》和《地方苏维埃政府的暂行组织条例》等法规，选 举毛泽东为中央执行委员会和人民委员会主席，张国焘、项英为中央执行委员会副主席 ，组成临时中央政府机构。1934年1月，于江西瑞金沙洲坝召开了中华工农兵苏维埃第 二次代表大会，会议修改了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，并通过了《关于苏维埃建 设的决议案》。1931年颁布的《地方苏维埃政府的暂行组织条例》及1933年颁布的《中 华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》规定，中华苏维埃共和国地方政权采取 省、县、区、乡(市)四级制。县、区下的乡(市)属于中华苏维埃共和国的基层政权。当 时，在中央苏区，乡(市)苏维埃代表会议为全乡(市)的最高权力机关，亦即乡(市)苏维 埃政府。乡(市)苏维埃代表会议由全乡(市)选民依法选举的代表组成，并由全体代表会 议选举5人至7人组成主席团(有的地方称执行委员会)，为代表会议闭会期间全乡(市)的 最高权力机关。主席团推选主席、副主席各一人。乡(市)苏维埃全体代表会议、乡(市) 苏维埃主席团会议定期由主席召集。
乡(市)苏维埃代表会议作为乡(市)的最高权力机关，有权决议全乡(市)范围内的一切 行政事务，如批准主席团的工作报告或提议，解决乡(市)内的各种纠纷，选举或撤换乡 主席团委员和出席上级代表大会的代表。
乡(市)苏维埃代表会议主席团作为同级政权的执行机构，受乡(市)苏维埃代表会议监 督并对其负责。其基本职能为：执行上级苏维埃政府的法令、命令决议以及本级乡(市) 苏维埃代表会议的决议：制订本乡(市)工作规划及实施计划；解决治域内的各种纠纷； 清查、登记本乡(市)的土地、人口及工商业户；编制执行预算；实施社会救助；管理本 乡(市)的教育、文化及卫生等社会公益事业；协助红军作战等。
在中央苏区以外，工农革命武装力量活跃的地区和工农红军新占领的地区，基层工农 革命政权的形式，多是临时性的革命委员会。就其基本职能作用而言，与中央苏区基层 政权的情况大体相似，只是发育不够成熟，但已具备基层革命政权的基本素质，在土地 革命战争中，仍属于工农革命政权的重要组成部分。
(二)抗战时期根据地民主政权的乡村治理
早在1934年11月和1935年1月，中国共产党领导的武装力量就已在陕甘边界建立了工农 革命政权——陕甘边区苏维埃政府和陕北省苏维埃政府。1935年10月，中央红军长征抵 达陕甘边区，中央苏维埃政权机构也随之到达陕北。1937年上半年，中央红军与陕北红 军一起粉碎了国民党军队的第三次“围剿”，使西北两块苏区连成一片，并扩大到包括 陕北、陕甘两省和汉中、神府地区的30多个县。1937年7月，日本发动全面侵华战争。 同年9月，蒋介石被迫承认共产党和边区工农民主政权的合法地位，在国共两党协商的 基础上，陕甘宁苏维埃政府随改组为陕甘宁边区政府(后改为陕甘宁抗日民主政府)。陕 甘宁边区辖5个分区，共31个县(市)，总面积10万平方公里，人口150万。(注：李智勇 ：《陕甘宁边区政权形态与社会发展(1937—1945)》，第11页，中国社会科学出版社， 2001年版。)
从根本上讲，陕甘宁抗日民主政权并没有改变其新民主主义革命政权的性质。但是， 与土地革命战争时期的工农革命政权相比，抗日民主政权的权力结构和职能已发生了很 大的改变。最突出的变化就是其阶级基础扩大了，结构复杂了，政权的主要职能也由反 抗蒋介石政权转为抗击日本侵略者。
陕甘宁抗日民主政权在地方上分为区、县(市)、乡(市)三级制。乡(市)是边区政府的 基层政权。
1.乡(市)参议会。乡(市)参议会是乡(市)的民意机构，也是乡(市)的最高权力机关， 由乡(市)居民以直接、普遍、平等和无记名投票方式选出的议员组成。不满400人的乡( 市)，参议员的指数为15人，400人以上的乡(市)，每增加居民100人，增加1个参议员指 数。乡(市)参议会不设议长和副议长，每年改选一次，休会期间，由参议会选出的常务 委员处理日常事务。1939年11月，边区参议会通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例 》规定的乡(市)参议会职权主要有：选举乡(市)长和乡(市)政府委员；监察和弹劾乡( 市)政府之人员；决议本乡(市)之单行公约；决议乡(市)长或乡(市)政府委员会提交审 议的事项；决议本乡(市)人民及民众团体提交审议的事项；督促、检查乡(市)政府执行 乡(市)议会决议之事项；决议本乡(市)应兴举之事项等。(注：李志凯、魏文章主编： 《乡镇政权建设的理论与实践》，第11页，陕西人民出版社，1997年版。)
2.乡(市)政府委员会。乡(市)政府委员会系乡(市)政权的执行机关，由5—7名委员组 成[其中一名为乡(市)长]。乡(市)长及政府委员由乡(市)参议会在参议员中选举产生， 在乡(市)参议会休会期间，由乡(市)长执掌全乡(市)的政务。乡(市)政府委员会对产生 它的本级乡(市)参议会和上级政府负责，并接受其监督。此外，根据工作需要，乡(市) 政府委员会还内设有经济建设、优抚互济、锄奸保卫和文化促进等专职委员会，负责各 自分内的工作。乡(市)政府委员会的基本职能是：实施贯彻边区政府的政纲、法令和上 级政府的指示；执行本级参议会议决的事项；发展本乡(市)治域内的经济以及教育文化 等事业；实施社会救助；铲奸除害；调解民间纠纷；核查登记土地、人户；拥军优属等 。
3.“三三制”。1940年3月，中共中央在总结了几年来各地政权建设经验的基础上，进 一步指明了抗日民主政权的民族统一战线性质，并对抗日民主政权人员构成做出了新的 安排。规定，在抗日民主政权的组织中，代表工人和贫农的共产党员占三分之一，代表 广大小资产阶级的非党左派进步分子占三分之一，代表民族资产阶级和开明士绅的中间 分子和其他的分子占三分之一。是为通常所说之“三三制”。“三三制”的实行，扩大 了抗日民主政权的阶级基础，从而巩固了抗日民主政权在抗日民族统一战线中的合法性 基础。
抗战期间，陕甘宁边区以外的其他抗日民主政权的乡制建设，也取得了历史性的进步 ，如晋察冀边区、晋冀鲁豫边区也都建立了基层政权。
(三)解放战争时期人民民主政权的乡村治理
抗战胜利后，中国共产党领导的新民主主义革命政权，经历了由抗日民主政权到人民 民主政权的历史转变。从抗战胜利至1946年7月，在蒋介石发动全面内战以前的近一年 间，各根据地政权的统一战线性质及其组织形式并未改变。蒋介石发动全面内战以后， 革命形势发生了急剧变化，国内阶级矛盾已上升为主要矛盾，共产党领导的中国革命也 就由对外抗日转为对内反对国民党的反动统治。
1947年8月，共产党领导的新民主主义革命政权调整了农村土地政策，由原来的减租减 息转变为没收地主阶级的土地，消灭封建剥削制度。因为革命对象的变化，革命政权的 性质及其结构形式也就随之发生了转变，即由抗日民主政权而转变为人民民主政权，由 参议会制转变为人民代表会议制。
内战初期，解放区的农民群众在共产党的领导下，成立了贫农协会和贫农团等农村群 众组织。这些农村群众组织，实质上是抗日民主政权向人民民主政权的过渡形式，是人 民民主政权的雏形。随后，晋绥解放区以及东北、华北等其他解放区，相继出现了建立 于贫农协会和贫农团基础之上的区、乡(村)两级人民代表会议。
乡(村)人民代表会议，是农村基层最高权力机关，由本乡(村)人民选举的代表组成， 乡(村)选举区一般以自然村(屯)为单位。乡(村)人民代表会议每半年开一次会，必要时 也可以由乡(村)行政委员会临时组织召集。乡(村)人民代表会议的主要职权有：选举和 罢免本乡(村)长、副乡(村)长及行政委员；听取和讨论本乡(村)政府工作报告；议决本 乡(村)兴革之事等。
乡(村)人民代表会议的执行机构为乡(村)行政委员会。乡(村)行政委员会由乡(村)人 民代表会议选出的乡(村)长、副乡(村)长以及若干行政委员组成，乡(村)长、副乡(村) 长的任期均为一年，可连选连任。乡(村)行政委员会的主要职责是：执行乡(村)人民代 表会议的决定；执行上级政府交办的其他事宜；具体执行本乡(村)兴革事宜；向乡(村) 人民代表会议报告工作等。
通过对19世纪中叶至20世纪中叶中国乡村治理结构的考察，清楚地再现了近世以来中 国乡村政治制度演变的历史轨迹。由于宋元以降出现的乡治结构由乡官到职役的转变， 导致了封建国家对乡村治域制度供给的不足。明代之里老制，清代之里社制、保甲制、 团练、县丞和巡检司，无论从官府用意，还是从实际运行来看，都起到了弥补乡村治理 制度缺失的作用。不惟如此，晚清之乡村治理结构对南京国民政府乡制的形成和演进有 着重要的影响，无论是南京国民政府建政初期的区村(乡)闾邻制、还是“剿共”时期的 区署保甲制，以至新县制实施后的区乡保甲制，无不带有晚清乡制的胎迹。尽管南京国 民政府乡村制度表现出体系多变，各地实施推进得也不平衡等情况，但是，它在中国乡 制史上的地位是不容忽视的。尤其是南京国民政府建政初期的区村(乡)闾邻制，它不仅 在理论层面，为其以后的乡治模式设计和选择提供了有益的启示，即使从乡治过程来看 ，它也对其以后的乡村治理产生了一定的影响。伪满洲国及其他沦陷区傀儡政权的乡制 ，尽管存在着不同的结构形式，但是，无一例外地都具有维护日本殖民统治的功能，而 非属于来自基层的自治组织。无论是保甲制、街村制，还是国民邻保组织或协和会，不 外是日本侵略者实现其鲸吞东北、蚕食全中国野心的工具。共产党所领导的民主革命政 权经历了由工农代表苏维埃到人民民主政权的历史嬗变，这一时期民主革命政权的乡村 治理结构，基本上适应了当时革命形势的客观需要，它不仅体现了基层人民群众的革命 创造精神，也为党的新民主主义革命理论的最终形成提供了有益的营养，为中国革命的 胜利奠定了坚实的基础。
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