政府公信力建设面临的挑战和对策，本文主要内容关键词为：公信力论文,对策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府公信力的涵义和重要性
随着社会分工的不断发展，各种社会角色之间的联系和依赖更加紧密，信任在今天经济社会生活的各个方面也发挥着越来越重要的作用。如果社会成员、组织与政府相互之间缺乏信任，合作就难以达成，即使达成也要付出较高代价。这其中，政府的公信力显得尤为重要。根据国内外一些学者的研究，政府公信力主要是指政府的信用能力，体现为社会公众对政府的信任程度，关系到政府的影响力和号召力。这是政府与公众之间一种长期复杂的互动关系，政府通过掌握的资源，自身能力、政策行为和实际效果可以改变公众对自身的信任程度，而这种信任程度反过来又影响着政府各种政策措施的成本和效果。
对于执政党和政府的公信力，不仅很多西方资产阶级学者和政治家十分关注，马克思主义经典作家和社会主义国家的领导者也都非常重视。马克思、恩格斯认为，无产阶级政党必须加强自身建设以取信于无产阶级，公信力并非取决于无产阶级政党的自我标榜，而是来自于民众的评价。列宁认为，人民的信任是一个政党取得执政资格的前提，无产阶级政党必须依靠自己的公信力巩固政权。“旧政权一贯不信任群众，害怕光明，靠欺骗来维持。新政权是大多数人的专政，它完全是靠广大群众的信任，完全是靠不加任何限制、最广泛、最有力地吸引全体群众参加政权来维持的。”为了让中国共产党赢得人民群众的广泛信任，毛泽东在1934年就强调“关心群众生活，注意工作方法”，更使“为人民服务”成为了党的根本宗旨。邓小平也曾告诫全党，“一定要取信于民”。在开启改革开放新征程的时候，他又指出，“只有对(现行制度中的)这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”随着改革开放事业进入关键阶段，我国经济社会生活中的一些深层矛盾和问题正在逐渐显现。要进一步深化改革，政府就需要更从容的施政空间，更需要广大人民群众的信任。提升政府公信力，争取群众的支持，减少政策推行的成本，才能获得更大的成果。
二、当前政府公信力建设面临的挑战
纵观我们党和政府发展、执政的历程，无论是新中国成立前的救亡图存，还是新中国成立后的强国富民，都在以领导能力、执政绩效和共同理想构筑着自身在人民群众中的公信力。改革开放以来，群众对发展绩效的认同成为政府公信力在现实层面的重要基础。“以人为本”的执政理念和对民生问题的日益重视，也进一步巩固了政府的公信力。但与此同时，随着改革发展的深入推进，一些经济社会生活中的新问题和深层次矛盾也逐渐显现，新旧体制的摩擦、社会利益的分化、价值取向的多元化，使政府执政能力和公信力都面临着新的复杂挑战。特别是一些地方政府和业务部门在自身能力、公共意识等方面的缺陷和出于局部利益、短期利益的考虑，给政府公信力造成了损害。概括起来，给政府公信力带来挑战的因素主要在于以下几个方面：
(一)发展阶段因素
改革开放初期，我们提出让一部分人先富起来，逐步达到共同富裕。三十多年来，确实已有一部分人先富起来，但由此迈向共同富裕的制度和措施应该说还没有达到成熟、完备的程度。目前我们在这个过渡阶段所面临的实际情况是：尽管经济总量已经达到世界第二，但贫富差距相对于改革开放前也大幅拉开。早在本世纪初，我国基尼系数就已超过0.4，更有专家认为，目前我们对高收入者的收入数据掌握不全，使得计算出来的基尼系数可能低于实际水平。更重要的是，相对于改革开放初期，目前的社会结构已趋于相对稳定的状态。由于掌握资源情况的不对等，教育、经济、影响政策等方面的机会不对等，个人由贫到富的渠道相对变窄，出现了所谓弱势群体、强势群体这样的社会分层之说。有的学者就将我国的社会分层结构称为“金字塔型”甚至倒“丁字型”。贫富差距相对稳定的存在和社会分层结构的相对定型，会对社会心理产生影响，尤其会在弱势群体中产生不平衡感和不公正感，目前一些社会现象和事件中显露出来的“仇富”心理就是这方面的一种表现。而在这种情况下，群众对政府绩效的要求，就会从放任市场发展、坚持效率优先转向加大调节力度、更加注重公平，希望政府强化收入分配职能。目前，中央已经在收入分配制度改革、注重民生特别是弱势群体生活、推行教育等公共服务公平发展等方面进行探索和努力。能否通过继续改革逐步改变“金字塔型”结构，缓解和消除社会结构的紧张状态，解决由此带来的矛盾和冲突，向共同富裕的目标稳步前进，是对政府执政能力的很大考验，也已成为衡量政府公信力的重要标准。
(二)政府自身因素
从政府自身的角度来看，随着经济社会发展的加快、改革开放的深入和群众公民意识的增强，一些传统观念、落后作风和习惯做法必须改变，以适应发展的需求和群众的要求。
1.政府职能转变有待加快。政府职能定位不合理，就会出现“越位”、“缺位”现象。受能力和精力的限制，“越位”越多，就越容易“缺位”。而该管的事情管不好，不该管的事情乱插手，都会损害政府在群众中的公信力。从经济领域来说，目前政府仍然掌握着大量审批权，对微观经济活动存在不合理的干预，同时政企不分的情况仍然存在，政府既当市场管理者又是参与者，往往不恰当地介入经济活动；另一方面，市场监管还不到位，市场经济环境有待完善，市场信用制度尚不健全，政府收入分配职能需要强化。从社会领域来说，政府的社会管理和公共服务水平亟待提升。
2.政府的公开透明度有待增强。尽管近年来政府在民主决策、政务公开等方面做出了很大努力，但长期以来行使行政命令的习惯和制度上的欠缺使得政府信息和行政行为的公开工作仍需加强。否则，群众不能有效参与、知晓和监督政府决策以及政策执行的情况，就难免会猜测其背后的运作过程，由不透明导致不信任。在温州动车追尾事故救援过程中，公众对于掩埋车头这种行为产生疑问有关部门发言人不是仔细澄清和详细解释，而是以一句“至于你信不信，我反正信了”来敷衍，就是一种行政强势思维的体现，结果只能是带来更大的质疑。
3.腐败现象会严重损害政府形象和公信力。尽管我国政府始终非常重视廉政建设，但目前的反腐倡廉制度还不够完善，对行政权力的限制不够有效，腐败案件多发。再加上政府公开透明度不够，使暴露出的腐败现象在群众的感观中被进一步放大，成为群众不信任政府的重要原因。
4.部分地方政府和业务部门工作绩效低下。由于目前的政府绩效评估工作尚不完善，行政责任追究和赔偿制度尚不健全，在公务员个人的考核上也缺乏竞争激励机制，一些地方政府和部门的工作能力和绩效水平得不到有效的提升，自身职责范围内的工作不能很好地完成，对群众的承诺不能兑现，导致了政府公信力的流失。在周克华案件中，对疑犯被重庆警方击毙这一情况的质疑能够在网上广泛流传，恐怕并非因为在个案上质疑者手握什么有力证据，而是不少人对警方不够信任所致。
5.政策稳定性和连续性不强。地方政府特别是基层政府在一些政策的制定上缺乏科学性，影响了稳定性和连续性。客观上，一些工作涉及的情况变化过快；主观上，一些政府部门权力集中，决策往往根据领导的意志做出，缺乏事实根据和科学依据，可操作性较差，同时由于不同任期的领导思路不同，也可能带来政策的频繁变化。这一点在一些地方规划屡作调整，征地拆迁补偿标准多次变化等情况上可见一斑。
6.群众意见需要畅通的表达渠道。政府要了解各项政策是否符合民情民意，具体工作是否让群众满意，需要完善、畅通的民意表达机制和政策反馈机制，以便及时作出调整和回应。然而在工作中，一些地方政府和部门官僚作风严重，与群众缺乏联系，对群众意见视而不见，充耳不闻，同时信访责任落实不到位，信访途径解决不了实际问题，这就容易引发群体性事件。近年来各地此类事件已屡见不鲜，原因固然复杂，但这种非制度化、非规范化的表达方式本身就已表现出对政府的不信任。
7.政府的危机管理意识和应对能力有待增强。作为一种紧急事件或紧急状态，危机往往是人们关注的焦点。政府在危机中的处置表现和信息公开情况在很大程度上影响着人们对政府能力的判断和对政府信用的评价。遗憾的是在过去几年中，一些地方政府瞒报矿难事故、伤亡人数，杭州“70码”、云南“躲猫猫”等类似事件又层出不穷，已经让政府失分不少。当这些怀疑一次次成立的时候，政府的公信力也在一点点流失。
(三)传播媒介因素
随着互联网时代的到来，信息传播的速度不断加快，范围不断扩大，内容不断丰富，正面信息和负面信息产生的效果都被扩大，这对政府公信力的建设来说是一把双刃剑。一方面，这是一种鞭策和促进，如果政府能够积极应对，利用新技术、新载体加强信息公开，让公众更加全面、及时地了解政府工作，自觉接受公众监督，这就可能成为增强政府公信力的契机。另一方面，如果政府打算闭门施政，对负面信息采取封锁的方式处理，则可能封不胜封，在工作上陷于极端被动的境地。此外，通过互联网这一载体，来自一地、一事、一个部门、一方政府的负面信息能够广泛流传，从而影响到“政府”这一整体形象。这种情况如果多次出现，必将损害各地、各级政府及其部门的公信力。
三、加强政府公信力建设的对策
美国学者李普塞特在研究政治合法性与认同来源时曾概括了三个基础：一是有效性基础，反映出政府满足社会公众公共需求的水平，与政府治理能力和绩效密切相关；二是规则基础，表现为政府权力的来源与运作遵循一定的程序与规则，涉及到制度的公正性和规范性；三是意识形态基础。这对我们探究如何加强政府公信力建设很有启发意义。我们应当在上述分析的基础上，围绕绩效提升、规则公平等宏观目标对症下药，特别是针对政府自身建设狠下工夫，采取有效措施增强政府公信力。
(一)加快转变政府职能
转变政府职能是行政管理体制改革的核心内容，职能定位正确是政府发挥应有作用的前提。明确界定政府职能范围，变“无限政府”为“有限政府”，才能让政府集中精力处理好该管的事务，增强公信力。在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能就是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。在经济领域，要进一步完善宏观调控体系，理顺政府与市场的关系，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，调整和规范政府管理事项，深化行政审批制度改革，减少政府对微观经济活动的干预，更好地发挥市场配置资源的基础性作用。在社会领域，要建立公共财政体系，搭建公共财政平台，建立健全基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化；要积极创新社会管理，引导各类社会组织增强社会服务能力，发动公众参与社会管理，努力提高社会的自组织能力；要坚持用行政公正促进社会公平，维护公民参与经济社会生活的机会公平、过程公平。
(二)提升政务公开水平
1.建立科学民主的决策机制。决策是行政行为的起点，决策能否做到公开、公正、透明，关系到政策的针对性、有效性、稳定性。要逐步扩大行政决策公开的领域和范围，推进行政决策过程和结果公开。要完善重大行政决策程序规则，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为必经程序加以规范，增强公共政策制定透明度和公众参与度。特别是涉及群众切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目，在决策前要广泛征求群众意见，并以适当方式反馈或者公布意见采纳情况。
2.保障行政权力公开透明运行。积极推进行政权力运行程序化和透明化，确保行政机关和公务员严格依照法律规定的权限履职尽责。依法梳理审核行政职权，编制行政职权目录，明确行使权力的主体、依据、运行程序和监督措施等，并向社会公布。严格规范行政裁量权行使，细化、量化裁量基准，公开裁量范围、种类和幅度。重点公开行政机关在实施行政许可、行政处罚、行政收费、行政征收等执法活动中履行职责的情况。继续清理行政审批事项，公开办理程序、办理时限，建立行政审批事项的动态管理制度，接受社会监督。
3.做好政府信息公开工作。各级政府都应严格执行政府信息公开条例，按照公开为原则、不公开为例外的要求，按照信息公开的范围、时间、方式等规定，及时、准确公开政府信息，并认真落实政府信息公开的违责监督和追究制度。要积极推行电子政务，构建无缝隙政府，提高政务服务信息化水平，逐步扩大网上办事范围，及时通过政府门户网站发布政府信息。
4.建立完善的民意表达机制和政策反馈机制。在加大公开力度的同时，要努力保持民意表达和政策反馈渠道的畅通，不断完善公众提出意见建议、举报投诉、行政复议、行政申诉、信访等方式，及时作出政策回应或对政策执行过程中出现的偏差进行修正。
(三)加强政府廉政建设
坚持用制度管权、用制度管人、用制度管事。认真实施行政许可法、公务员法，进一步健全法律法规体系，增强政府及其工作人员依法行政的意识和能力。深入推进反腐倡廉制度建设，加大改革创新力度，进一步从源头上防治腐败。继续实施行政审批制度改革，在清理审批事项的基础上，加强对审批权力的监督制约，推进审批过程、结果公开，强化全过程监控。推进公共资源配置市场化改革，完善国有土地使用权和矿业权出让制度，完善政府采购预算、招标投标、专家评审、供应商管理等制度，加快建立统一规范的招投标和公共资源交易市场。继续推进财政管理体制改革、行政经费使用管理改革，围绕干部人事制度、司法体制、金融体制、投资体制、国有资产经营管理体制等重点，加快完善制度建设。支持监察、审计部门依法独立履行监督职责，加强对行政权力特别是重要岗位、重点领域行政权力的监督和制约，对于权力集中、管钱管物管项目岗位的干部实行定期交流。
随着改革开放的深入和经济社会的发展，公众的现代公民意识正在逐步增强，但受多种因素限制，目前公众在公共治理等方面的参与程度较低，参与水平有限，对政府行为的约束力也较弱。我们应当积极引导公民社会发展，构建公众与政府之间的互动合作机制，以此提高政府的公信力。
(四)提升政府的危机应对水平
公共危机是一种紧急状态，可能涉及自然灾害、生产事故、公共卫生、社会安全等多个方面，往往都是社会公众关注的焦点。因此，政府的应对行动是否合理，效果如何，都会在公众中产生放大效应，对政府公信力产生重要的影响。所以，公共危机带给政府的既是挑战，也是机会。
1.借机体现政府的执政理念。在应对危机的过程中，一定要突出以人为本、执政为民的理念，始终将其放在第一位。要切实尊重、全力保障人民群众的生命财产安全和合法权益，尽量减少危机给群众带来的损失，同时注意保护应对危机一线人员的安全。在此基础上，要坚持公众利益和公共利益至上，政府部门和个人的局部利益必须为公共利益让路；要坚持法治理念，所有政策措施和行政行为都应有法律依据；要坚持责任理念，敢于担当，不能推卸责任。
2.借机凸显政府的执政能力。积极完善以政府为主导的公共危机应对机制，提高应对效率。一是要建立危机预警机制。提高信息收集的全面性和准确度，采用分级预警方法，依据可能出现的危机事件的范围、影响程度进行科学分级。分类制定各种危机事件的应对预案和措施，开展政府人员危机管理培训、全民危机意识教育和危机应对演练，做好物资储备等工作。二是要完善危机决策机制。推动危机决策制度化建设，在建立危机决策机构和监督系统的基础上，实行行政首长负责制，并让具有专业知识和相关经验的人员参与决策。要确保信息沟通渠道的畅通，在执行的过程中随时监控反馈信息，对初始决策进行检查和修正。三是要完善社会资源配置机制。以政府为主导，组织动员社会各方力量参与公共危机的防范与处置，协调整合各方资源，力求快速、高效配置。健全财政预算、支付制度，建立公共危机风险防范基金，强化监督审计。
3.借机提升政府信息公开水平。及时、准确、全面发布公共危机的相关信息，公布事件进展、政府举措、应对措施和实施情况，第一时间占据宣传报道的主导地位。建立健全公共危机新闻发布制度，完善网络信息安全管理，加强电子政务建设，充分利用网络等新载体来发布信息，让社会公众了解客观情况，尽量消除谣言及其负面影响。
4.借机检查完善相关工作。建立政府危机管理评估机制，在每次公共危机之后对危机的预防、决策、执行等各项工作进行客观评估，总结经验教训，特别是要查找漏洞，理清责任。要通过互动沟通将社会公众的评价纳入评估范围，并向公众公开评估结果和改进措施。