通过宪法改革解决政府失灵——宪法经济学的思路，本文主要内容关键词为：宪法论文,经济学论文,思路论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
福利经济学认为，由于实际经济生活中存在着垄断、外在性、公共物品和不完全信息等情况，市场机制的自动调节并不能保证资源配置达到帕累托最优状态；凯恩斯主义经济学又认为，由于存在边际消费倾向的心理法则、资本边际效率递减的长期趋势和流动偏好，市场自发运行不能保证劳动力的充分就业和资源的充分利用，在通常的情况下，由于有效需求不足，经济在没有达到充分就业以前就处于均衡状态。这两种经济理论都主张政府干预经济活动。福利经济学认为，在市场失灵的地方通过政府干预可以提高资源的配置效率；凯恩斯主义者则主张，通过政府干预可以使经济社会达到或接近充分就业，即可以提高资源的利用程度。
政府干预果真有这样的效果吗？公共选择理论对这个问题的回答是否定的。公共选择理论认为，在市场失灵的地方实施政府干预很难获得预期的效果，因为存在政府失灵。
所谓政府失灵，是指政府行动不能增进资源配置效率或政府把收入再分配给那些不应当获得这些收入的人。政府失灵有许多表现形式，如政府干预造成的X－低效率、高交易费用、决策失误、行为短期化、不能代表最大多数人民的利益等。
西方传统（或主流）经济学和政治学认为，政府是由一些追求社会福利或公共利益最大化的政治家统治的，这些统治家或者如同慈善家一样，是乐善好施的；或者是超个人主义的，他们出以“公”心，一心为人民谋福利，力图使社会福利最大化。公共选择理论则认为，面对社会成员不同的偏好和不同的利益集团的压力，政府不可能计算出社会福利函数的最优解。政府机构的组成人员和企业人士一样，都是具有利己心的，都要追求个人利益的最大化；由这些个人组成的政府自然要把个人利益带进政府行动和政府决策中去。再加上信息不完全和时滞，于是，政府失灵就是必然的了。
如何解决政府失灵？公共选择理论提出的一种思路是，进行宪法改革，对政府权力施加宪法约束，重新确立一套经济和政治活动的宪法规则。这个思路的内容就构成了宪法经济学。
一、选择、规则与宪法经济学
宪法经济学(constitutional economics)，又称“宪法政治经济学”，是20世纪70年代兴起的、由公共选择理论发展衍生出来的一个研究领域。布坎南(James M.Buchanan)把宪法经济学看作是公共选择理论发展的高级阶段。
布坎南曾经对宪法经济学的范围及其特色做过这样的表述：“宪法政治经济学是这样一种研究计划：直接研究规则的运行性质，个人在其中相互作用的制度，以及这些规则和制度被选择的过程或规则和制度的产生。这个研究计划与主流经济学的不同之处在于强调约束条件的选择，它与传统的政治科学的区别是在于强调个人相互作用的合作而不是对抗。方法论上的个人主义和理性选择被看作是这个研究计划的核心内容。”（注：Buchanan,James M.,1990.The Domain of Constitutional Economics.Constitutional Political Economy,Vol.1,No.1,pp.1.）
宪法经济学的基本思想是，解决政府失灵的途径是要改革经济活动和政治活动的决策规则，因为经济市场上的选择和政治市场上的选择都是根据一定的规则进行的。要改变选择的结果和效果就必须改革选择的规则。在民主社会中，最根本的决策规则就是宪法。制定决策规则就是制宪，决策规则改革就是宪法改革。以布坎南、塔洛克(Gordon Tullock)为代表的弗吉尼亚学派特别强调从宪法的高度来矫正政府失灵，他们认为，只有通过宪法改革才能从根本上解决政府失灵。
布坎南区分了两种法——高级法和普通法，由此就划分了立法的两个阶段或两个层次的立法结构。“宪法”是高级法，是“母法”，它确定了制定普通法的规则。“政治宪法是第一套法，是高级法，是政治秩序和制定政治决策的基本规则。”（注：Buchanan,James M.,1984.Constitutional Restrictions on the Power of Govemment.The Theory of Public Choice Ⅱ,Ann Arbor:University of Michigan Press,pp.440.）
设想一群人要进行一场碰运气的博弈，譬如玩纸牌游戏。参加者首先必须就博弈规则达成协议。罗尔斯(John A.Rawls)把这些达成协议的规则称作社会契约，布坎南则称作博弈的宪法。博弈将在这些规则内进行。也就是说，博弈要受所选择的规则的约束，这种约束对于实际进行的博弈来说是外在的。布坎南把规则制定后的博弈称作“后宪法”。
因此，公共选择就有两个完全不同的阶段或层次，它们具有完全不同的特征。首先是对规则本身进行选择，这种选择可以称作“宪法选择”。其次是在界定这种博弈的规则范围内对不同的博弈策略进行选择，布坎南把这种选择称作“后宪法选择”。
政治宪法是一套界定社会成员必须进行的社会经济、政治博弈的规则，是能够使个人从自由交易中获得利益的一套基本规则或规则体系。“这些规则界定了私人活动和政府活动的相对范围，并且对政治活动的程序施加了外在约束。”（注：Buchanan,James M.,1984.Constitutional Restrictions on the Power of Govemment.The Theory of Public Choice Ⅱ,Ann Arbor:University of Michigan Press,pp.441.）
宪法经济学与西方主流经济学的主要区别是，西方主流经济学认为经济学是一门关于选择的学问，个人在一定的制度安排下在各种可能的方案中进行选择。西方主流经济学把它的分析集中于在约束或规则范围内做出选择，而这些约束本身是外在强加给进行选择的个人的。那么，这些约束是谁强加的呢？答案是，这些约束是由自然、历史、过去的选择结果，其他人，法律和制度安排，甚至风俗和习惯强加的，由此可以明了为什么大多数西方主流经济学家对宪法问题不关心、不感兴趣。宪法经济学则把它的分析重点放在各种约束或规则之间进行选择。宪法经济学的全部研究内容包括“研究规则，规则如何运行，以及应当如何选择规则。”（注：Buchanan,James M.,1990.The Domain of Constitutional Economics.Constitutional Political Economy,Vol.1,No.1,pp.2.）
宪法经济学既研究约束个人行为的规则，也研究约束集体行为的规则，重点是研究约束政府行动的规则。俱乐部、工会、公司、政党、大学、协会等在宪法范围内的存在和运行也是宪法经济学的研究内容。
宪法经济学也不同于西方主流政治学。布坎南认为，如果用交易范式而不是最大化范式来描述宪法经济学的研究计划的话，那么，经济学的内容就包括研究人类相互作用的合作安排，这种合作从最简单的两个人、两种商品的交易过程到最复杂的多个国家组织的准宪法安排。这种合作观可以扩大推广到非商业活动或政治活动上。这又把宪法经济学与政治学区别开来了。政治学用对抗观来看待政治过程，它认为在政治组织的成员之间、集团之间总是存在潜在的对抗。因此，在政治学模型中，不能直接引入合作观。但是，在社会的相互作用中，合作的必要条件为有关各方当事人获取正数的收益提供了前景，或者用收益—损失的术语来说，为没有人遭到净损失提供了前景。所谓宪法政治学就是使用合作分析结构的政治学，它与使用对抗模型的通常的政治学明显不同。布坎南认为，他之所以把这个研究领域称作“宪法经济学”或“宪法政治经济学”而不是“宪法政治学”，是因为考虑到经济学与合作在科学传统上的联系，考虑到参考与对抗范式相反的交易范式更为恰当。（注：Buchanan,James M.,1990.The Domain of Constitutional Economics.Constitutional Political Economy,Vol.1,No.1,pp.9.）
宪法经济学的基本观点是反传统的。它认为经济学或政治经济学不是研究稀缺的资源在不同用途中的选择，而是研究约束人们行为的不同规则的选择；不是研究在规则约束内的选择，而是研究在不同的规则之间的选择。由于规则决定选择的结果，所以规则本身成为宪法经济学的研究对象。西方主流经济学试图在现存的政治－法律－制度规则下解释经济行为人的选择，并根据外在的效率标准对这种选择进行评价。宪法经济学则试图对约束经济行为人和政治行为人的选择与活动的不同的政治—法律—制度规则的运行性质做出解释。所以，布坎南认为，宪法经济学的研究层次要高于主流经济学的研究层次。
在宪法经济学看来，任何一项政策都是在一定的决策规则下做出的，政策本身的好坏和好的政策能否出台取决于决策规则。不同的决策规则会带来不同的决策结果和性质不同的政策。经济政策的好坏不取决于经济学家的建议和政治家的行为，而取决于制定政策的规则。就货币政策与货币制度来说，货币制度重要，因为一定的货币政策是在相应的货币制度下制定的。同理，就税收政策与税收制度来说，税收制度重要。对于一个国家或一个社会来说，关键不是要选择出好的政策和好的领导人，而是要建立一套公平的决策规则。人们不能把他的希望和命运寄托在精英贤哲以及他们所做的英明决策上，而应当寄托在宪法制度上。所以布坎南认为，经济学家的任务不是向政治家们提供政策建议，而是关注进行政治决策的结构。
既然规则是至关重要的，那么，应当选择什么样的决策规则呢？布坎南提出的标准是一致同意标准或维克塞尔标准。因为有了一致同意，才能产生良好的社会秩序，才能产生互利的交易，才能保证个人的自由与权利不受他人侵犯，才能防止一部分人对另一部分人的强制和掠夺。在布坎南看来，除非采取某种措施使所有的人和集团达成一致同意，否则，没有任何变革可以被认为是有效率的。交易总是在一套既定的规则范围内进行的。如果人们一致同意对现行的规则进行变革，那么就意味着在现行规则下所发生的交易的结果或资源配置是无效率的。如果人们一致同意选择某种规则，那么就意味着这种规则比原有的规则有效率。因此，一致性是检验配置效率的最终尺度。
那么，存在使所有的人都一致同意的决策规则吗？布坎南追随罗尔斯，对这个问题的回答是肯定的。因为在宪法选择阶段，每个人都处在对未来无知的状态，每个人并不清楚他在未来的决策规则运行中处于什么位置，扮演什么角色，因此每个人都希望创造一套公正的博弈规则。虽然当事人的目标和利益是不可调和的，但是他们在不能准确地知道自己未来状况的情况下，从其自身利益出发，都会按照某种公正的标准来评价和选择博弈规则。
一旦规则确立下来，个人只能在这些规则的约束范围内作出选择，个人将可以认清他在社会中的位置或状况。因此，个人将以最大化他所获得的收益为其目标，无论这种收益是什么。在这种情况下，最恰当的模型是一种最大化策略。
布坎南等人认为，政府失灵的根源是宪法约束失灵。西方现行的宪法制度是在19世纪根据适合产业革命初期的政治技术条件设计的，现在已经不能对政府行为形成有效的约束，因而导致政府失灵。掌握政府权力的人凌驾于他人之上，掠夺他人；政府活动排挤了个人自由交易；平等关系变成了主仆关系，自由变成了奴役。结果是社会总产量减少了，分配状况恶化了。
因此，改革的重点是改革规则，是宪法改革。政治活动和经济活动都是在一定的规则下进行的，政治腐败、效率低下和不平等都能从制度规则上找到原因。因此，要改善政治和经济，必须改革规则。宪法经济学认为，改革的努力应当放在那些约束决策或政策制定的规则上，而不是放在通过对行为人的行为施加影响来改变预期结果上。由于宪法是根本性的规则，因此改革的最高阶段是宪法改革。是制定政策的宪法而不是政策本身成为改革的对象。宪法的目的是制约政府与个人，防止各种形式的掠夺行为。宪法约束可以形成一种宪法秩序，出现有秩序的社会、组织和活动，从而为自由交易和个人自由提供保证。
二、对政府权力施加宪法约束
宪法经济学认为，人们在立宪阶段根据一致同意原则缔结的宪法契约应受到后立宪阶段政府的遵守，并用来制约政府行为和政治过程。政府的任务是保护每一个社会成员的自由和权利不受侵犯，防止任何人通过使用暴力、偷窃或诈骗手段获取财富和权利，消除各种形式的掠夺和强制。布坎南根据大卫·休谟(David Hume)和约翰·斯图亚特·穆勒(John Stuart Mill)的观点（注：休谟曾经认为，立法的前提是假定每一个人都是无赖，都是惟利是图者。J·S·穆勒则认为，宪制政府的绝对原则需要把政治权力假设为完全用于促进统治者特殊目标的实现。参见《新帕尔格雷夫经济学大辞典》，中文版，第1卷，636页，北京，经济科学出版社，1992。），认为政治家和官员有一种“自然的”倾向和动力去扩张政府行动的范围和规模，去追求自身的利益和利益集团的特殊目标，现行的宪法不能有效地控制政治家和官员利用决策程序来对他人进行掠夺。于是，布坎南等人提出，改变这种宪法约束失灵和限制这种超过公众需要的政府扩张的根本途径是宪法改革，通过这种改革来对政府权力施加宪法约束，使政府的权力和行动受宪法制约，使政治成为立宪政治，政府成为宪制政府。
由于宪法制度是影响政治决策的方式和行为的根本制度，因此，只有通过改革宪法制度才能有效约束政府的权力和政府活动的无效率扩张。布坎南写道：“只有政治、集体、政府或国家活动的范围受到可强制执行宪法的约束，方可阻止此种过分的扩展。……除非对政治可能超越运用的活动范围施加限制，否则人们对民主选择程序本身的支持看来不会很积极。”（注：布坎南：《自由、市场和国家》，中文版，260页，北京，北京经济学院出版社，1989。）他主张要用一种宪法民主政治来取代美国等西方发达国家现行的民主政治。之所以要在“民主”前面加上“宪法”一词，是因为，“民主”一词可以用来描述结构、目的和作用十分不同的政治；而“宪法民主”是在一些特定的环境中，作为独一无二合乎理想的人们相互交易的政治秩序而出现的。具体地说，他的观点是：“只有在个人自由本身具有价值，同时在有效的政治平等（这是民主发挥作用的原则）得到保证的前提下，‘民主’才能具有评价的重大意义，而只有宪法的条文规定能约束或限制集体政治行动的规模和程度，政治平等才能得到保证。”（注：布坎南：《自由、市场和国家》，中文版，252～253页，北京，北京经济学院出版社，1989。）“政治的基本任务在于提供法律框架，在框架内个人可以从事一般事业，从中寻求他们想要寻求的更大价值而不会产生公开冲突。”（注：布坎南：《自由、市场和国家》，中文版，260页，北京，北京经济学院出版社，1989。）
为了实现宪法民主，布坎南提出的宪法设计的基本思路是：在维持秩序（保护国家）方面，政府的行动是合法的；在规定和控制纯私人的行为和私人选择方面，政府的行动是非法的；而介于二者之间的活动，由于市场的作用不能理想地处理它们，政府必须介入，但这方面的政府行动必须根据其预期成本和预期收益来加以慎重选择。
那么，宪法能够约束政府或者政府会受宪法约束吗？布坎南对这个问题的回答是肯定的。
霍布斯曾经在《利维坦》等书中提出，人的本性是利己的，人对人像狼一样；为了摆脱无政府状态下的生命的不确定性，人们自愿订立契约，把自己的权利委托给一个人（或议会），这个人就是君主。他认为，在君主制下，没有办法对统治者的专权进行控制。
布坎南不同意霍布斯的观点。布坎南认为，从美国建国以来两个多世纪的历史事实来看，政府是可以受宪法控制的。
布坎南的理由是，公共选择理论的核心观点是把人看作一个理性的效用最大化者。这个核心观点不是要得出所有的集体行动、所有的政府行动都是必然不合意的。相反，它是要得出这样的结论：“人们要最大化他们自己的效用，因此，制度必须被设计出来，使得个人行为增进集团利益，……我们面临的挑战是尽可能按照亚当·斯密描述的经济秩序的方式来建立或重新建立一种把个人的自利行为引向共同利益的政治秩序。”（注：Buchanan,James M.,1991.Constitutional Economics.Cambridge:Basil Blackwell,pp.42～43.）
布坎南承认，这种宪法民主模式不是他的发明，是18世纪古典经济学家的思想。他写道：“宪法民主作为一种共同遵守的政治形式出现在启蒙时期以后，同时在18世纪市场经济自发调节特性的发现中得到理论上的支持，……自发调节的原理表明，这种经济运行时能允许分散的个人利益和平地协调，在配置资源、选择物品和分配物品中不需要任何政治决策。”（注：布坎南：《自由、市场和国家》，中文版，259页，北京，北京经济学院出版社，1989。）
布坎南区分了三种不同阶段或三个不同层次的集体行动：(1)执行现行宪法的那些行动。这个层次的行动属于“保护性国家”的行动。这如同在体育比赛中指定裁判员来执行规则，监督比赛进行一样。(2)在宪法范围内进行集体行动的那些活动，包括制定普通法，提供公共物品，进行再分配等。这些活动属于“生产性国家”的活动。(3)修改宪法的行动。这是对比赛规则所作的修改。由这三个层次的集体行动我们看到，国家或政府的作用是不可或缺的。除了修宪以外（修宪不是经常发生的），至少还需要有“保护性的国家”和“生产性的国家”。布坎南认为，西方发达国家的政治秩序之所以混乱，是因为混淆了这三个不同层次的行动，本该从事第一层次行动的公共代理人却介入第二或第三层次行动，并且还给他们的“越轨”行动披上合法的外衣。更为糟糕的是，正在比赛当中，裁判员却在不断改变比赛规则，而且还公开声称这是他承担的社会任务。（注：布坎南：《自由、市场和国家》，中文版，244～245页，北京，北京经济学院出版社，1989。）
三、财政—货币宪法与税制改革
在经济市场上，政府的行动主要是通过财政政策和货币政策来实施的，政府规模和权力膨胀主要是通过财政政策和货币政策的不断膨胀来实现的。因此，要解决政府规模和权力的不断膨胀就要解决政府的政策膨胀；而要约束财政政策和货币政策的过度扩张，就必须对政策的制定过程施加宪法规则约束，制定政策应当遵循经过一致同意形成的规则。宪法经济学认为，财政—货币宪法是约束财政政策和货币政策制定过程的根本性规则。这种规则一旦确立，随后的财政政策和货币政策就应按这种规则来制定。
提出这种思路的公共选择学派成员认为，一旦政策制定受到宪法规则的约束，既可以消除政策制定者出于利己主义动机或集团利益目的对政策制定施加不利影响，又可以提高政策制定过程的透明度和政策走向与效果的可预期性。
布坎南和瓦格纳(R.E.Wagner)设想的财政制度改革包括两个步骤。第一步是确立一个宪法规则，这个规则对于政治家和政府官员来说是外在的和“高高在上”的。这个规则使他们能够在税收水平下降的情况下，遏制对已经增长起来的公共支出的持续需求。这个规则有下列特征：“第一，它必须较为简单、易懂，能够被公众所领会……。第二，……必须具有划分是否遵循或违反这个规则的标准界线，一旦规则遭到破坏，无论政治家或是一般公众都能比较容易地加以辨别。最后，也是最重要的一点是，这种财政规则必须反映和表达全体公民的价值观，从而使他们信奉规则规定的各项条款，这些条款在某种意义上可能被看作是神圣不可侵犯的。”（注：布坎南、瓦格纳：《赤字中的民主》，中文版，178页，北京，北京经济学院出版社，1988。）第二步是明确地重新确立财政帐户收支平衡的原则，有效地控制公共开支，把凯恩斯主义破坏预算平衡的理论颠倒过来。
布坎南和瓦格纳还认为，货币数量的变化并不是中性的，这些变化会影响经济体系内部一系列变量的实际行为。货币的创造扭曲了经济运行的各种信号，结果使劳动和资本投入到那些如果没有不断增加的通货膨胀就无法维持的领域。虚假的信号也减少了诸如标准核算等计划的信息量，从而增加了经济运行参与者的决策失误。因此，不仅要确立平衡预算规则，而且要确立稳定货币规则。在布坎南看来，在一个财政—货币稳定的体制下运行的自由市场经济，不会内在地产生不稳定因素；相反，一个民主的政府根本不能成为稳定经济的力量，任何强迫政府这样做的企图，最终都必然会招致经济的动荡。
为了防止政府规模的过度膨胀，布伦南(Geoffrey Brennan)和布坎南于1980年提出一种垄断政府模型或税收模型（注：Brennan,G.and Buchanan J.M.,1980.The Power to Tax:Analytical Foundations of a Fiscal Constitution.Cambridge University Press.）。他们假定每一个政府都是一个垄断者，都具有垄断者的行为，政府的主要目标是政府税收收入最大化。他们认为，政治竞争对政府施加的约束是无效的，这主要是因为选民存在合乎理性的无知，多数票规则会造成选择结果循环或选择结果的不确定性，当选政治家或官员之间相互勾结、互投赞成票。
布伦南和布坎南认为，虽然政治市场上的竞争不能约束政府扩张的欲望，但是通过宪法来限制税收收入来源、政府债务发行和货币创造就能做到这一点。他们认为，包含有限制政府征税、发行债务和印刷货币的权力的宪法规则能够在长期对政府施加唯一真正的有效约束。
在这个模型中，布伦南和布坎南把税收制度改革、税收立法和基本税收结构看作是约束政府无限膨胀的一种努力。这个税收模型与传统的公共财政模型不同。传统模型的目的是在某种效率和公平的规范约束下，选择政府如何对既定数量的收入进行征税从而获得最优的税收数量；而布伦南—布坎南模型试图通过公民寻求对政府官员机构施加的宪法约束，把政府的税收收入限制在一个既定的数量水平上。
假定个人根据他拥有的有关公共物品供给成本的信息以及他所偏好的税收制度，愿意需要的公共物品数量或预算支出数量为
，而所需要的公共物品的实际预算支出水平G是总税收收入R的函数，即：
其中，α是提供既定数量的公共物品所需要的预算支出与税收总收入的比例；α是由外生因素决定的，0＜α＜1。
这样，公民个人面临的选择是，选择一种税制安排，使得通过这种税收制度筹集的税收收入R能够生产出他们所偏好的公共物品数量G。也就是使得G=αR。
如前所述，政府的行为是在既定的税收制度下使税收收入最大化，即：
这里，
是在既定的税收制度下可能征收到的最大税收收入，是税基b和税法规定的税率结构r的函数。
这样，个人面临的选择问题就由选择税制安排具体化为选择税基b和税率结构r，使得：
即使得政府所需要的税收收入与个人根据他所偏好的公共物品数量所愿意提供的税收收入R相一致。
由于政府的税收收入决定于税基和税率结构，因此，在其他条件不变的情况下，个人对包括税基形式和税率结构在内的基本税收结构所做出的集体选择，就把政府的税收收入限制在公众所愿意的数量水平上，从而约束政府规模无限膨胀的趋势。于是，布伦南和布坎南提出的建议是：税制改革应把集体选择的对象由选择税收具体化为选择税基和税率结构。
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