公共服务中的公众参与能力探析，本文主要内容关键词为：探析论文,公共服务论文,公众参与论文,能力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公众参与公共服务是社会民主、文明发展的必然结果，是公众履行自身社会义务的表现，其目的是为了更好地提高公共服务的效率和效能，维护社会大多数人利益、实现社会的公平正义，促进社会的和谐稳定和发展。随着我国政治社会化和公众参与意识的不断加强，在未来的发展趋势中，公众参与必将成为影响社会公共服务发展方向的决定性因素。
一、公众参与公共服务的能力要素
公众参与公共服务能力主要包括由公众参与公共服务的意识、参与公共服务的技能、参与公共服务的方式等构成的系统能力及公众对公共服务的认知程度和判断能力。其基本要素有：(1)服务理念。主要指公众的公共服务意识，即公众以维护和实现社会公共利益为基本职责，具有愿意扮演好服务者角色，主动为社会提供良好服务并承担服务责任的认知和理念；(2)服务知识与技能。指公众在理解国家法律规范和相关规章制度的基础上，掌握自己所从事的公共服务的知识、技术和技巧，对社会需求和社会发展态势具有敏锐的洞察和鉴别能力等；(3)服务方式。即公众利用辅助手段提供公共服务的具体手段和方法；(4)服务效能。要求在保证公共服务活动预定目标，并给社会带来有益成果的前提下，公共服务活动产出和投入之间的比例。公共服务效能是公共服务的核心问题，是公共服务主体追求的首要目标。提高公共服务效能就是用尽可能少的人力、物力、财力，在尽可能短的时间内办尽可能多的事情，强化成本意识；(5)服务绩效。其要求公众在各自特定的服务岗位上，为满足服务对象需求，实现既定目标，所采取行动而实现的工作成效，包括公众的工作态度、执行能力等行为表现、工作成绩及其对服务对象产生的实际效果。
二、当前公众参与公共服务能力不足的表现及原因分析
目前，我国公众参与公共服务的总体水平不高，公众参与公共服务的能力与现实要求还存在较大差距，具体表现在以下几方面：
(一)参与意识淡薄和参与心态冷漠，导致公众参与能力不足。首先，公众认为公共服务是政府的事，参不参与和自己没有多大直接关系。这一方面反映了公众对政府具有某种经验意义上的信任感；另一方面也反映出公众的主体意识、权利意识、参与意识的缺乏和淡薄。在民主政治的公共管理中，无论政府的行为如何，公众主动自觉地参与公共服务是对自己权利的行使和捍卫，也是民主政治的内在要求；其次，认为参与政府公共服务议程及制定只不过是个形式，最终还是政府说了算。这种心态反映了公众对参与公共服务的一种无奈和被动。实际上，公众的参与意识与其参与效能密切相关，当公众认为自己的参与能够影响政府决策时，就会表现出较强而积极主动的参与意识；反之，其参与意识较低甚至表现出某种程度的“冷漠”。我国公众参与意识的缺乏，很大程度上是因为长期以来，广大社会公众事实上几乎从来就没有感受到自己的参与对政府的活动有过什么影响，而更多的则是被动地接受和认可政府既定的决定。长此以往，人们便逐渐失去了对参与政府决策和管理的信任和信心，人们的参与意识也随之日渐减弱直至丧失殆尽，更谈不上参与能力的提高。
(二)参与行为被动和参与动力不足，导致公众参与能力不足。我国是社会主义国家，宪法规定一切国家权力属于人民，公民有权从政府及其他有关方面获知关于公共事务的管理情况，有权获知他人就国家及其他公共实体的行为所作的客观说明。然而，我国的政府信息在相当长的一段时期内一直处于封闭、半封闭状态，应予公开和披露的政府信息也没有法律意义上的明确界定。这直接导致公民知情权的享受不很充分。而知情权不足，又会直接影响到公民参与的主动性，影响到公众参与能力的提高。因为，不知情就无法做出正确的判断和选择，知情不全面也难以做出真正合乎公众利益、评价标准与意愿的判断和选择。所以，公众只能被动地接受政府政策，被动参与公共服务过程。此外，公众参与公共服务范围不大也影响其参与能力。公众参与仅限于意愿表达，对于公众参与能弥补政府服务不足，不仅在理论认识上存在模糊，而且实践上也仅仅处于起步探索阶段；最后，公众参与的渠道狭窄，公众的具体参与行为、参与的权利保障和参与实施的制度建构方面都存在不同程度欠缺，缺乏长效的保障机制。这不仅影响了公众参与积极性，使公众参与的热情随之消减，而且极有可能引起公众的不满，使公众参与以非制度化的形式出现，给社会增添不稳定的因素。
(三)参与行为不当和参与理性不足，导致公众参与能力不足。公众参与公共服务过程的基本动机和动力是追求个人效用最大化。但是，参加集体行动都需要支付一定的成本，更重要的是个人不这样去做，同样可以享受别人为此努力而带来的种种利益。因此，理性人对自己行为最经济的选择就是不行为，即所谓“理性的无知”。公共选择学派的一些代表人物如布坎南、塔洛克、缪勒等人在其著作中，都比较详细地论证了公民在决定是否参与公共事务管理时的这种策略行为的普遍性。“理性的无知”的存在，导致公众处处以自身利益至上，不愿参与公共服务或者即使参与了也不是真心实意的工作，或只是做对自己有益的一些公共服务事项，或通过不正当手段获取公共物品等，这种功利性的价值取向不仅影响其参与能力的提高，而且还破坏了公共服务的公益性。
(四)基础知识欠缺和专业技能较低，导致公众参与能力不足。首先，是公众的基础知识和专业知识不足。在我国，为了科教兴国，已经全面普及了九年制义务教育；近十年来高校也在不断扩招，各种宣传活动和技能培训机构等都相涌而出，这给广大公民上学读书学知识提供了很好的机会，而且也确实在全国范围内提高了整体国民的文化素质。但是，尽管如此，由于个人不重视或贫困等多种因素影响，广大公众普遍学历不高，还有不少文盲、半文盲，复合型人才稀缺，这严重影响了其参与公共服务的能力与质量；其次，公众的专业技能不足。作为公共服务的参与主体之一的公民中，有能力、善管理、懂经营的不多。而政府作为提供公共服务最重要主体，忽视对公众科学知识的学习的引导，致使公众缺乏专业技能，即使有心参与公共服务，但缺乏应对突发事件和主动创新的能力，无法充分发挥公众参与公共服务的意义作用。
(五)参与型公民文化的缺失，导致公众参与能力不足。公民文化为保持政府权力和责任之间的适当平衡提供了必要的基础和支持。阿尔蒙德将政治文化分为传统型、服从型和参与型三种类型。在不同政治文化的影响和制约下，公民对于公共服务参与的态度及参与的方式都有着较大的差别。由于参与型公民文化的缺失，导致了公众主体意识偏弱，反过来它又造就了参与型公民文化贫瘠的土壤。如果缺少这种文化环境的支持，公众可能更多表现的是一种参与冷漠与被动服从，即使自身的切身利益受到侵害也无参与的机会与条件去维护。
三、提升公众参与公共服务能力的具体对策
要引导公众积极参与社会公共服务，使公众参与的作用在公共服务中得到更好的发挥，就必须想方设法提高公众参与能力。因为能力是质量的基本保证，所以需要采取一定措施，具体包括以下几点：
(一)加强思想建设，树立服务与责任意识。公众参与公共服务的能力受到自身想法、观念的影响，起到或促进或阻碍的作用。所以，要想达到提高公众公共服务能力的目的，必须从思想建设抓起。首先，树立公共服务意识。公民本位要求政府在公共管理中，考虑的是公民的利益。公民个人作为公共服务参与主体之一，当然也要求其考虑的应该是自身及其他公民的利益，这就要求公众要强化公共服务意识，规范公共服务行为，提高公共服务质量，要积极主动地提供公共服务，要及时负责地回应国家、社会的服务要求。其次，树立公共责任意识。从法治角度而言，拥有何种权利就应承担何种相应的义务，权利的授予必然伴随着义务的规定。在我国，每个公民都有权享受政府、非盈利组织等提供的公共服务，同时也有义务去为他人提供公共服务。责任关系到社会的稳定和发展，要想将公共责任真正落实到实处，就需要每一位公民必须具有强烈的公共责任意识。公众将公共责任意识运用到公共服务的过程中，不仅有利于其工作的积极性和主动性，同时对于提高其公共服务能力，也起到了巨大的推动作用。
(二)提高专业技能，加大培训力度。公众专业能力是指公众从事公共服务必须具备的专业服务管理能力和岗位业务技术能力，这是公众参与提供公共服务的前提与基础。公众必须对公共服务领域有深刻的理解，只有这样，他们才能更好的胜任工作。因此，公众首先自身要自我学习和培训，通过网络、报纸、杂志、电视等新闻媒介途径进行学习，以此提升自己的文化素质。其次，要大力发展文化教育，提高科学技术，进而提高公众的文化素质和服务意识，使公众成为有理性思维的、有服务价值取向的、真正能运用自己的文化知识参与服务活动的人。再次，应加强对公众参与相关技能的传授和培训，努力培养公众的政治民主行为能力。以往的政治教育基本不从技术角度来论政治参与的问题，主要偏重于与政治意识形态相关内容的普及，鉴于此，政府应当通过政治社会化向公众传授一些实际的知识，让公众懂得政策过程的相关知识，了解如何参与以及如何通过这种参与来保护和实现自己的合法利益，提高公众参与公共服务的技能，增强公众参与的有效性。另外，培训内容应有一定的超前性，不断增加新理论，新知识的内容，以保证公众知识的不断更新，这是公众公共服务能力提升的有力保障。
(三)完善公众参与公共服务的配套制度建设。要想真正达到提高广大公众公共服务能力的目的，只从公众自身改进是不够的。因此在对公众自身完善的同时，还必须加强相关配套制度的建设与完善，只有两者的有机结合，才能取得理想的效果。首先，确保公众知情权。目前我国公众参与公共服务的被动性严重，要实现公众的主动参与，一定要保障公民对政府公共信息的了解，扩大公民对社会公共事务的知情权。公众多数处于社会基层，直接面对各种社会问题，掌握第一手的资料，其掌握的信息足够多，有利于其作出理性的判断和选择，无形中提高其自身能力，这对公共服务政策的制定和执行有极大的帮助。所以，政府决策者应该推动电子政务发展，完善政府公共信息发布平台的建设，将公共服务过程主动向社会和公众开放，并且借助必要的工具和手段让公众更轻松更便捷地获得信息，从而减少公众个人参与所需花费的成本，减轻公众参与的消极影响因素。其次，进一步完善公众参与渠道和参与方式。公众参与渠道是政府和公众形成良好互动的平台。政府与公众之间的沟通与交流不仅能够拉近政府与公众之间的距离，而且能使政府以平常的心态去接受公众的评议，公众与政府的相互信任，形成良好的互动，促使公众参与的渠道逐渐开阔和畅通。同时，由于社会日益多元化，复杂化，个性化，公共服务已经不能单方面靠政府去推动，更需要促进第三部门及非营利组织的发展，因为这些组织是公众参与公共服务的重要机制和能力培养场所，而且这些组织可以弥补政府与市场的失灵。然而目前这些组织在我国的发展还不完善，为了进一步推动公众参与，政府要创造一切有利条件包括技术、资金、政策制度等来促进这些组织健康有序的发展；关于公众参与方式，可以是口头的，也可以是书面的或电子文档，如意见陈述、申辩、建议、协商等，更重要的是要将公众参与的方式予以明文规定，同时还要给予一定的物质保障。再次，建立激励机制来提高公众参与能力，进而提高公共服务效能。由于部分公众的物质、精神、社会地位、自我实现等正当需求得不到满足，因而使得他们缺乏参与服务的积极性和提升公共服务能力的责任感。设计科学、运转协调的激励机制是提升公众公共服务能力的重要手段，它不仅能满足公众的物质利益需求，更能引导和发展其高级需要，激发其自觉增强服务意识、培育服务技能、改进服务方式和提高服务品质。最后，重塑公众参与的反馈评价机制。公众自身对参与结果评价指标之一基于公众意见是否被政府采纳，如果政府部门将其意见束之高阁或者公众意愿没有充分的体现，必然会挫伤公众的参与热情。因此，政府应该逐步建立有效的反馈评价机制，这样既能督促政府部门关注公众的意愿表达，又能加强公民对政府的理解，从而形成良好的双向沟通、共治的局面。这在循环反复的交流过程中，公众参与经验不断增多，能力自然也就得到提升。
(四)从社会环境角度来提升公众参与公共服务的能力。首先，构建参与型政治文化氛围。只有在参与型政治文化中，公民才可以提高对国家的责任感和政治体制的认同感，可以切实地感受到自己的人格和价值，并对自己的权利、义务意识以及政治行为的效能产生积极的认识和较高的评价，克服约束非理性的情绪型参与，从而提高公民参与公共服务能力。其次，培育公民社会，从而实现良性互动。公民社会的兴起和发展，是公众觉醒和积极行动的产物。公民社会对于扩大公众的直接选举权、知情权和监督权、奠定基层民主自治、增强公众的政治认同感和公众的公共意识、制约政府等意义重大。作为现代民主、文明的政府，要积极引导公众建立他们自己的组织，防止和克服这些组织的小团体意识，又要给予一定的自治权利，着重培养公众的公共意识，提高服务能力，引导公众关注和维护国家和全社会的公共利益。