论保障措施实施的一般条件，本文主要内容关键词为：保障措施论文,条件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D922.182.3【文献标识码】A【文章编号】1001-8913(2003)04-0135-05
保障措施协定（以下简称“SA”）对保障措施实施的一般条件做了规定，一是积极条件，SA第2条第1款规定，一成员只有在根据下列规定确定正在进口至其领土的一产品的数量与国内生产相比绝对或相对增加，且对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁，方可对该产品实施保障措施。也就是说，以成员方要实施保障措施，必须存在进口增加，国内产业受到严重损害或严重损害威胁，以及二者之间存在因果关系；二是消极条件，即成员方应对所有来源的进口产品，在救济或防止严重损害便于经济调整的必要限度内非歧视性地实施保障措施。
一、进口“最近”“突然、急剧”的增加
保障措施是应付进口的急剧增加对国内产业造成严重损害或严重损害威胁而采取的紧急手段。那么，什么样的进口增加才符合保障措施协定的规定呢？上诉机关在其裁决中称，进口的增加是指“最近”“正在发生的”、“突然、急剧”的“进口的持续增加”，不过它又强调，仅调查期间的增加趋势是不充分的。[1](P130-139)因长期稳定的进口增加不可能使国内产业处于紧急状态而要实施保障措施。
国家调查机关可能会通过统计操作来得出进口增加的趋势，但由此得出的增加趋势不一定能反映真实情况。上述裁决要求国家主管机关必须证明最近进口的突然增加，因而使统计操作难以进行。国家调查机关如何确定进口增加？最近专家小组在美国Line Pipe一案的裁定中称，国家主管机关可以选择一种它们认为适当的方法来确定进口的增加，只要选择的方法不存在固有的偏见或者妨碍调查机关对调查中的事实进行合理的评估。专家小组认为，必须调查最近的进口，但并不认为调查机构必须要对裁决之前的最近的进口进行调查。在调查结束之时起6个月的期间内做出裁决，也是可以允许的。[2](P186-217)另一方面，专家小组也认为，进口的增加不必总是在整个调查时期都一成不变，伴随着进口最近急剧的增加，在调查阶段初期的增加也可以用来指控进口增加。[3](P33)在该案中，美国国际贸易委员会对1994至1998年度的5年期间及1999年第一季度的进口进行了调查，在调查中，美国国际贸易委员会将每一完整年度的数据与下一个年度的数据进行了比较，并将1998年第一季度的数据和1999年同期数据进行了比较。专家小组认为美国国际贸易委员会所选择的调查期是适当的，因为它准许美国国际贸易委员会集中调查最近的进口，而且选定的调查期足以对国内产业状况做出了适当的结论。实际上，从1998年第一季度到1999年第二季度，即调查期间的最后阶段，进口的绝对数量是减少的，然而，专家小组认为，进口增加不一定持续到调查机构裁决之前的最近时期或调查期结束。[2](P186-217)它还认为，最近进口数量的减少并不能否认在进口保持良好增长水平时进口增加的说法。[2](P186-217)但是，专家小组对该问题的处理与上诉机关以前的态度是否一致？对此尚不清楚。在美国Lamb Meat一案中，上诉机关没有对这一问题做出裁决，因为专家小组的有关裁定没有被上诉。正如该案所表明的一样，直到调查期结束的相当一段期间，进口数量是减少的，这时，保障措施的实施与上诉机关以前规定的进口“最近”、“突然”增加的要求是不一致的。因此，进口减少仅仅是因为总的进口增加而出现的暂时波动，进而证明保障措施的实施是有理由的，还是不必实施保障措施的具有决定意义的转折点之开始？对此，国家调查机关必须进行调查。在美国Line Pipe一案中，1998年第一季度和1999年第一季度相比，进口是减少的。[2](P186-217)因此，对近似时段的调查，如对1998年第二季度，甚至1999年第一季度之后那段时期的调查，对于确定最近进口减少的意义是很必要的。[2]p()(P186-217)但专家小组并不认为诸如此类的调查是必需的。
二、严重损害或严重损害之威胁的确定
当保障措施的实施用来救济或阻止对国内产业的严重损害时，损害的确定便是保障措施实施程序的核心阶段。这要求国家调查机关依照SA第4条第2款规定，调查所有相关损害因素。该条规定：“在确定进口增加是否对一国内产业已经造成或正在造成严重损害或严重损害威胁的调查中，国家调查机关应评估影响该产业状况的所有有关的客观和可量化的因素，特别是有关产品按绝对值和相对值计算的进口增加的比率和数量，按绝对值和相对值计算的有关产品进口增加的数量和份额、由进口增加所占国内市场的份额、销售水平、产量、生产率、设备利用率、利润和亏损以及就业的变化。”
这一条款列举了8个应由国家调查机关调查的损害因素，并由此产生了这样的问题即对上述所列损害因素的调查是否是强制性的？专家小组认为并不是在每一个案件中，在评估对国内产业的损害时，所有8个因素都是相关的。然而，专家小组裁定，条款中的措词如“特别”，要求国家主管机关在排除某些因素之前，要将SA第4条第2款所列的每一因素视为对国内产业状况没有影响。[4](P55-59)每一个损害因素的调查不一定得出严重损害的结果，并且调查机关可以对每一因素给出不同的权重。[4](P55-59)无论如何，对所有相关因素的最后分析应该表明对国内产业的总体损害。[1](P130-139)在美国Wheat Gluten一案中，上诉机关也裁定，国家调查机关不应将其调查的范围仅局限于SA第4条第2款所列的8个损害因素，或者完全依赖于有利害关系的当事方所提供的情况。[3](P55)他们得通过搜集和调查第4条第2款所列因素之外的所有相关因素来对案件做出裁决。[3](P53)关于损害调查的方法，在韩国Dairy Products一案中，专家小组认为，如果每一个损害因素都针对产业的所有组成部分而受到调查，那么对产业组成部分的损害分析是可以接受的。如果能对所选择的部分如何能代表整个工业提供解释，那么这些因素就可以得到考虑。[4](P55-59)
在保障措施争端中，损害评估是一个一再出现的问题。在美国Line Pipe一案中，就出现了有关损害评估的各种问题。至于损害评估方法，原告就钢管生产的固定成本在公司范围内的分摊问题向美国国际贸易委员会提起了诉讼，而这一分摊是以公司同时生产其他产品时的营业额为基础的。专家小组认为这样的分摊是必然的，因为成本分析是SA第4条第2款规定的。[2](P228)专家小组还表示，如果韩国能提出一种可供选择的方法，它将考虑谴责美国国际贸易委员会所采用的方法。[2](P228)这一裁决表明国家主管机关在损害评估时所采用的方法将会得到承认，除非这一方法被原告用替代性方法的建议有效驳倒。
专家小组还赞同美国国际贸易委员会将一些成本分摊给钢管产品的方法，这时，成本应与其它产品的生产相关联，并与因破产申请所导致的临时性关闭相关联。[2](P237)专家小组根据原告起诉没有证明这样的分摊不正当而支持了调查机关的裁决。审查标准要求专家小组对国家主管机关的裁决进行严格的审查，[5](P106)但专家小组并不对这种分摊的合法性进行审查。此外，裁决似乎与以前在韩国Dairy Products一案中专家小组的裁决不一致，该裁决拒绝接受国家调查机关根据商业数据而不是国内产品的生产和销售数据所做的营利和亏损分析。[4](P72)
损害的正在发生也应该得到重视。在美国Wheat Gluten一案中，专家小组裁定，直到调查期结束包括调查期结束时发现正在发生的严重损害的存在，是必要的。[3](P81)在美国Line Pipe一案中，损害的正在发生也是—个问题。韩国诉称美国国内产业的衰退只是暂时的，因为相关因素如投资、资本利用率、价格和需求等都一直增长到调查期结束时。[2](P246-258)专家小组驳回了韩国的指控，接受了美国所作的解释，原因是这些因素的增长无法否认损害的存在。美国辩称资本投资的增长是对以前进口急剧增加的反映，以及价格上涨不是为国内产业条件的改善而是为持续增加的进口成本所驱使。[2](P246-258)专家小组坚持认为，韩国应对其权利主张负有举证责任。[2](P246-258)
在美国Line Pipe一案中，损害裁决理由的充分性还有待检验。SA第3条第1款规定，国家主管机关应发布一份报告以公布其裁决、以及就法律和事实的所有相关问题所做出的推理。SA第4条第2款还规定，“主管机关应依照第3条迅速公布对案件的详细分析以及对已审查因素的相关性的证明。”美国在没有对二者进行任何区别的情况下，就做出了“严重损害或严重损害威胁”的裁定。在美国看来，对二者进行区别并不重要，因为严重损害与严重损害威胁并不是非此即彼的关系。它们仅只是标明损害时间的不同标签，并且它们中的任何一种都不能反映国内产业的确切状态。[2](P261-266)
专家小组不同意这种说法，进而裁定，严重损害和严重损害威胁分别指国内产业的不同状态。前者指对SA第4条第1款(a)项所规定的国内产业的总的损害，而后者显然是指SA第4条第2款(b)项所规定的即将发生的“而非当前的严重损害。”因此这些术语不能互换使用。[2](P261-266)专家小组裁定，不能对“严重损害”和“严重损害威胁”做出谨慎的裁决会违背SA第3条第1款和第4条第2款(c)项规定的对国内产业状况提供充分的解释的规定。
在上诉时，上诉机关撤销了专家小组的裁定。它认识到“严重损害”和“严重损害威胁”之间存在区别，但是它没有裁定，此区别一定要求国家主管机关在两者之间做出谨慎的裁决。[2](P167-170)它认为严重损害常常是严重损害威胁的实现，并且“严重损害威胁”转变成“严重损害”的临界点有时很难区分。[2](P167-170)因此，根据它的意见，不应禁止国家主管机关对严重损害和严重损害威胁做出裁决，因为，严重损害威胁是实施保障措施的最低门槛，只有严重损害威胁存在时，成员方才有权实施保障措施。[2](P167-170)在没有对自己国内产业状况做出明确的裁决之情况下允许国家主管机关实施保障措施，这是值得怀疑的。虽然成员方可以依据严重损害或者严重损害威胁而实施保障措施，但是根据SA规定，成员方有义务调查国内产业的状况且做出合理的推理。[6]
三、因果关系的认定
SA第4条第2款之(b)规定，在进口增加和对国内产业的严重损害之间应当具有因果关系。它规定：“除非调查根据客观证据证明有关产品的进口增加和严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系，否则，就不应该做出(a)项所指裁决。进口增加之外的因素正在同时对国内产业造成损害时，则此类损害不得归因于进口增加。”
在阿尔及利亚Footwear一案中，专家小组进行了三项交叉测试以决定因果关系是否存在。[7](P229)第一项测试是，进口的上升趋势是否与损害因素的下降趋势相一致，如果不是，那就要对为什么该数据没有表现出因果关系提供合理的解释。第二项测试是，根据客观证据进口产品和国内产品的国内市场竞争条件是否证明进口和任何损害之间存在因果关系。第三项测试是，是否已对其它相关因素做出分析，同时，是否确定进口以外的因素造成的任何损害不是归因于进口。
对因果关系做出规定很有必要，因为在国内产业之损害不是由进口增加造成的情况下，进口限制是不能被证明是正当的。[8](P25-31)至于第一项测试，问题是在进口增加和损害因素下降趋势之间有可能存在不一致。它们该在多大程度上接近一致？在美国Wheat Gluten一案中，专家小组裁定，在调查期间能达到总体上一致就足以满足第一项测试的要求，并且也不一定要求它是准确的。[3](P97-102)第二项测试要求进口产品和国内产品之间存在市场竞争，因为仅进口上升趋势和损害因素下降趋势的一致，不过是两个毫无联系的事件之间的暂时重叠。
第三项测试涉及到对进口增加之外的其他可能的原因进行调查。在进口增加仅只是造成损害的毫无意义的因素的情况下，没有理由把损害归因于进口的增加。在美国Wheat Gluten一案中，专家小组裁定，进口增加不一定是损害的唯一原因，但是它本身就足以能造成损害。[3](P8)上诉机关不同意这一看法，认为进口增加自身并不一定会造成损害。[9](P241)上诉机关裁定，如果进口增加促成这种损害且这种促成足够清楚的[3](P69)，那么因果关系就得以确立。
为了把进口增加确定为原因因素，在其他促成因素存在的情况下，怎样估计其对损害所起的作用？在美国Wheat Gluten一案中，上诉机关认为，SA第4条第2款之b项的非归因性规定，要求将进口增加造成的损害结果与其它因素造成的损害结果加以区分并分别进行调查。[9](P180)在美国Lamb Meat一案中，上诉机关裁定，对不同因素的相关权重的调查不足以满足SA第4条第2款之b项的非归因性要求。它确认了以前在美国Wheat Gluten一案中的裁决，即在不能对进口增加造成的损害结果与其他因素造成的损害结果分别进行评估的情况下，就不能确立因果关系。[10](P1-30)
在美国Lamb Meat一案中，SA第4条第2款之b项的最后一个句子里的非归因性要求成为一个主要问题。在调查中，美国国际贸易委员会区分出了几个进口增加以外的、造成了损害的因素，美国国际贸易委员会还声称其他因素与进口增加相比不是更为重要的原因。[2](P215-217)专家小组和上诉机关都认为仅仅一个声明是不够的。在确认以前的裁决之后，上诉机关裁定，要求主管机关分清已知的进口增加以外的因素所造成的损害结果的性质和程度，并对此做出满意的解释。上诉机关进一步要求主管机关就确定非进口增加因素造成的损害应不归因于进口增加的问题，必须以明确、明示的方式提供合理、充分的解释。[2](P215-217)
根据上述裁定，国家主管机关必须把进口增加造成的损害结果和其他因素造成的损害结果区分开，并且对其分别进行评估。要区分出进口增加的损害结果可能涉及到复杂的经济分析。
四、保障措施的非歧视性实施
SA第2条第1款规定，不论进口产品的来源如何，保障措施都应以非歧视性方式实施。但SA第2条第1款的注释1规定，关税同盟可以对非成员国实施保障措施。这样，某一关税同盟据此很可能实施一项旨在限制在其成员国之间实施保障措施的政策。那么是关税同盟的一成员国是否可以对来自其它成员国的进口产品豁免实施保障措施呢？
在阿尔及利亚Footwear一案中，专家小组裁定，关税同盟的成员国不应对来自非成员国的进口产品实施保障措施，这里，在其损害裁定中他仅考虑所有来源（包括其他成员国）的进口产品。[7](P72-92)后来，上诉机关虽确认了专家小组的裁定，但并未说明关税同盟成员国可否对其他成员国免于实施保障措施的问题，这里，在其损害裁定中它仅考虑来自非成员国的进口产品。[7](P99-114)在美国Wheat Gluten案中也存在相同的问题，该案中，专家小组不认为在实施保障措施方面对来自于关税同盟成员国的进口产品予以豁免，他再次基于所有来源的进口产品而做出了损害裁定。
如果关税同盟成员国仅仅是由于进口产品来自于非成员国而做出损害裁定，那么它就可以对其他成员国豁免实施保障措施吗？考虑到这个问题，专家小组在美国line pipe一案中裁定，关税总协定第24条规定允许关税同盟成员国对其他成员国豁免实施保障措施。根据专家小组的意见，在关税同盟成员国中取消关税和其他限制性商业措施的第24条规定，也同样可用以对来自成员国的进口产品豁免实施保障措施。[2](P135-163)
上诉机关认为，美国因其在损害裁定中包括了来自加拿大和墨西哥的进口产品，但却对这些产品免于实施保障措施，已违反了SA第2条和第4条规定，但它并没有在这个问题上做出任何肯定性的裁决。上诉机关确认了与第2条（该条规定，调查中的产品来源应与实施保障措施的产品来源一致）规定的类似要求。但这并不意味着关税同盟的成员国可以将来自其他成员国的进口产品排除在外。
关贸总协定第24条规定是否就对第2条第2款规定的非歧视性实施提供了辩护理由呢？应该注意到保障措施的紧急性。关贸总协定第24条允许建立关税同盟，并使其成员国通过在关税同盟区内取消与“所有”或“实质上全部”贸易有关的关税或其他限制性商业措施，在其成员国中提供优惠待遇（第24条第8款(a)项之(i)）。该条还规定，实质上相同的关税和其他商业措施应由关税同盟的每一成员国适用于关税同盟以外区域的贸易（第24条第8款(a)项之(ii)）。
这些规定是否构成对保障措施的非歧视性要求的辩护理由，尚不明确。关贸总协定第24条第8款(a)项之(i)的授权作为一项在成员国中永久性取消贸易障碍的授权一就像该条所诉求的那样一不能适用于救济或防止对国内产业的严重损害而临时采取的贸易壁垒的各种情况。此外，当关税同盟的单个成员国实施保障措施时，该同盟每一成员国实施的关税和其他商业措施应不同于受到实施保障措施的产品。因此，这与第24条第8款第(a)项之(ii)规定相冲突，第24条第8款第(a)项之(ii)是适用第24条第8款第(a)项之(i)的先决条件。因此，能否援用关贸总协定第24条规定来证明与SA第2条2款规定相冲突的选择性实施保障措施的正当性，这一点尚不肯定。
五、保障措施实施的必要限度
保障措施的实施应该与损害的程度相当，不得超过限制进口的必要限度。理论上，保障措施应该仅在救济或防止严重损害和便于经济调整的必要的最低限度内实施。这样就可以将因保障措施实施而造成的福利损失降至最低。[2](P217)SA第5条第1款管辖着保障措施的实施，它在相关部分规定：“一成员应仅在防止或救济严重损害便于经济调整所必要的限度内实施保障措施。”
SA第5条第1款的规定是否要求成员方证明其措施实施的程度对于防止或救济损害和便于经济调整是必要的呢？在韩国Dairy Products一案中，专家小组认为，第5条第1款要求成员方证明其实施保障措施的限度是合理的。上诉机关承认，第5条第1款就成员方实施不超过必要限度的保障措施设定了一项一般性义务。然而他同时认为，成员方不必证明其实施保障措施的适当性，除非它是SA第5条第1款规定的最低配额（在最后有代表性三年中的进口平均数）之外的数量限制。[10](P99)
实施保障措施的适当性及其可允许的限度也是美国Line Pipe一案中的一个问题，上诉机关确认它先前的裁决即国家主管机关可以不证明其实施其保障措施的适当性，除非是数量限制。[2](P235)然而它仍要求成员方适当地实施保障措施，并且上诉机关认为遵守SA的规定“对明确解释和证明保障措施的实施限度有影响”。[2](P236)
上诉机关认为，SA第5条第1款“在必要的限度内防止或救济严重损害且便于经济调整”的规定，要求成员方仅在其主张的因进口增加所造成的严重损害的限度内实施保障措施。[2](P260)在美国Line Pipe一案中，上诉机关认为，只有在出口成员方不遵守SA规定义务的情况被证实时，进口方才可以在必要的限度之外实施保障措施。[2])(P261)由于美国没有确定进口增加和损害之间存在因果关系，因此，上诉机关裁定，美国在不适当的限度内实施了保障措施进而违背第5条第1款规定。[2](P262)
【收稿日期】2003-05-16
标签：关税同盟论文;