监管政策再加码保健食品迎来里程碑式发展
本刊记者 张卫
8月20日，国家市场监管总局发布了两个关于保健食品的重要文件——《保健食品原料目录与保健功能目录管理办法》、《保健食品标注警示用语指南》，对保健食品的市场准入以及上市后的监管进行了明确规定。业內认为，政策的出台旨在推动和促进保健食品产业健康发展，将给保健食品消费带来里程碑式的影响。
据了解，《保健食品原料目录与保健功能目录管理办法》（以下简称《办法》）将于2019年10月1日起正式实施。《办法》针对当前保健食品审评审批面临的问题，通过“两个目录”实现注册备案的双轨运行，力争管住、管活、管优，用科学监管理念促进产业高质量的健康发展。《保健食品标注警示用语指南》（以下简称《指南》）将于2020年1月1日起正式实施。让保健食品标签带上警示语，是保健食品行业清理整顿行动的重要内容，有利于强化企业主体责任，筑牢诚信自律意识，展现对消费者负责的态度；有利于约束商家营销行为，诚信不欺、生财有道；有利于保护消费者知情权，让消费选择更加理性。
行业乱象多整治保健食品势在必行
留心的朋友可能发现，最近各大电视台都在黄金时间播放了一个关于保健食品的广告。广告中一对老夫妻中的妻子得了高血脂，听说保健食品公司的产品可以包治百病，便开始放弃药物转而吃保健食品。过了一段时间去医院检查后发现，血脂并没有降下来，医生建议还是要坚持吃降脂药。广告中的老大爷便问医生，改吃保健食品行不行，医生斩钉截铁地回答：“保健食品不是药物，不能代替药物治疗疾病。”广告最后还用黄色字体明显标出“保健食品不是药物，不能代替药物治疗疾病”几个大字，并给出提示——购买保健食品时，应根据其功能和适宜人群有针对性的选择，并且要按标签说明书要求及食用量食用，千万不要盲目购买和食用。
新型“被XX”结构与汉语“被”字被动句之间存在很多相似之处：1）“被”在两种结构中都具有“遭受”“被迫”等意思；2）两种结构在做谓语时都不能单独出现，常带上助词“了，着，过”，也可带上表结果、表情态等的补语，或带上宾语，或在“被”前加上助动词或表时间的词语[9]；3）在语法功能上，两种结构既可充当句子的谓语，也可以充当句子的主语、宾语、定中结构的定语等成分。正是二者在结构和意义上的相似性使得人们认为新型“被XX”结构的原型即汉语“被”字被动句。因此，在研究新型“被XX”结构时也照搬了对汉语“被”字被动句的研究方法。
这个“防范保健食品欺诈和虚假宣传”的公益广告便是由国家市场监督管理总局制作的，已于6月17日在各大电视台播放。与此同时，市场监管总局还启动了从2019年5月持续到12月的全国范围内的保健食品“五进”专项科普宣传活动，以引导全社会科学认知保健食品，切实提高防范欺诈和虚假宣传的意识。
溶滤作用将岩土中的某些成分溶入水中，地下水的流动又把这些溶解物质带到排泄区。在干旱半干旱地区的平原与盆地的低洼处，地下水位埋藏不深，蒸发成为地下水的主要排泄去路。蒸发作用只排走水分，盐分仍保留在地下水中，随着时间延续，地下水溶液逐渐浓缩，矿化度不断增大。与此同时，随着浓度增加，溶解度较小的盐类在水中达到饱和而相继析出，易容盐类的离子逐渐成为主要成分。
自从上世纪80年代兴起后，中国的保健食品市场便开始蓬勃发展。尤其是近几年，随着人们生活水平的提高以及保健意识的增强，保健食品市场更是呈几何式快速增长。2015年，我国保健食品市场规模约2198亿元，同比2014年增长15.6%；到了2018年，我国保健食品市场的销售额达到2898亿元；预计到2019年我国保健食品行业市场规模将突破3500亿元，由此可见保健食品市场之大。
另一方面，有了好的品质，广告宣传和营销渠道都做好了，是不是就一定没问题呢？最近发生在浙江湖州的一件事给了人们新的思考。不久前，湖州近郊一位居民做红烧肉时，误将一瓶百草枯当做调料，致三人中毒送医，险些酿出人命悲剧。追溯分析这个看似不可能发生的事故的细节，我们会发现，产品包装有时会成为决定性影响因素：从报道资料中看，被误食的百草枯在包装上的确有很多“致命”缺陷。一是瓶子外形、大小与普通常见饮料、调料瓶十分接近，二是瓶子外包装设计，采用火焰等时尚元素，让人很难将农药与饮料、调料一目了然地区别开来。正是这些关键因素，导致误食事件发生。
但由于保健食品法律法规不健全、企业缺乏责任意识违法生产等原因，我国的保健食品市场一直以来也是乱象丛生，最突出的表现就是虚假宣传和违法添加违禁药物。比如，一些保健食品生产经营企业为牟取暴利，利用报刊、电视等媒体的广告大肆夸大产品功效，故意混淆与药品的界限，声称对疾病有治疗功能，误导消费者，严重扰乱保健食品市场秩序。还有一些企业为突出产品的功能效果，擅自在保健食品中添加违禁物品，如在减肥类产品中非法添加麻黄素；在抗疲劳产品中非法添加枸橼西地那非；在促生长发育类产品中非法添加生长激素等，对消费者健康构成威胁。
2016年12月27日，原国家食品药品监督管理总局等部门又发布了《保健食品原料目录（一）》和《允许保健食品声称的保健功能目录（一）》的公告。列入《保健食品原料目录（一）》的营养素补充剂只能用于保健食品生产；保健食品含有《允许保健食品声称的保健功能目录（一）》列明的营养素补充剂，只能声称“补充维生素、矿物质”的保健功能。
2005年，原国家食品药品监督管理局制定的《保健食品广告审查暂行规定》指出，保健食品的广告内容应与监督管理部门批准的说明书和标签内容一致，发布保健食品广告须先向所在地的省级食品药品监督管理部门提出申请。此外，保健食品不得与其他保健仪器或药品进行功效对比。
2014年1月1日起，《保健食品委托生产管理规定》正式实施，规定不得生产、经营和进口贴牌保健食品，未获保健食品批准文号的食品不得在标签、说明书上声称保健功能，进一步整顿保健食品市场中的不规范销售和宣传行为。
5月，市场监管总局办公厅又下发了《关于开展保健食品“五进”专项科普宣传活动的通知》，要求自5月至12月，在全国开展以“科学认知保健食品 明白理性放心消费”为主题的保健食品“进社区、进乡村、进网络、进校园、进商超”专项科普宣传活动。目前，活动仍在如火如荼地进行中。
2016年7月1日，《保健食品注册与备案管理办法》正式实施。根据管理办法规定，使用保健食品原料目录以外原料的保健食品，以及首次进口的保健食品（属于补充维生素、矿物质等营养物质的保健食品除外）必须通过产品注册，并由审评机构统一组织现场核查和覆核检验；而对于使用的原料已经列入保健食品原料目录和首次进口的保健食品中属于补充维生素、矿物质等营养物质的保健食品应当进行备案。
孙梅君说，产品标签既是企业向消费者明示产品信息的载体，也是消费者直接获取产品信息的途径。标注的内容是否真实、清晰、完整，直接影响消费者的判断和选择。现行的保健食品标签管理，虽然要求不得涉及疾病预防、治疗功能，但标签上仅仅声明“本品不能代替药物”，而且声明标注的位置和大小也没有具体规定，企业往往把它标注在不显眼的位置，字体也很小，很难引起消费者的注意，让虚假宣传、夸大功效的营销行为有了可乘之机。因此这次的《指南》对企业标签标识内容进行了规范指导，特别是对标注警示用语提出明确意见。一是设置警示区，提高关注度。《指南》提出，警示区必须设置在最小包装物的主要展示版面上。二是标注警示语，提高认知度。《指南》提出，在标签上标注“保健食品不是药物，不能代替药物治疗疾病”警示语，将保健食品与药物进行明确区分，提示消费者慎重选用。三是规定面积大小，提高辨识度。《指南》提出，警示区面积不少于其所在版面的20%。四是规定印刷字体，提高清晰度。《指南》提出，警示用语使用黑体字，让消费者特别是老年人看得更加清楚。
针对保健食品的乱象，国家市场监管总局一方面加大对违规违法保健食品企业的打击力度，另一方面不断完善相关政策，堵住行业漏洞。
日前，市场监管总局就《指南》和《办法》的有关情况举办了专题新闻发布会。据市场监管总局副局长孙梅君介绍，出台《指南》就是为了努力解决人民群众的操心事、烦心事、揪心事。孙梅君说，“保健食品不是药品、不能治病，但有的推销人员常常‘忽悠’消费者，有的甚至把保健食品吹成包治百病的灵丹妙药，坑老骗老。其中一个重要原因就是，企业在标签上标注的提示信息不醒目，警示作用不强烈，有的不仔细查看很难发现、很难注意，这就给虚假宣传、消费欺诈留下可乘之机。因此，我们针对人民群众感到担心、揪心的问题，对标签标识进行规范，对企业如何标注警示用语进行指导。”这样做，一方面是为了督促企业履行主体责任。因为食品安全信息具有典型的不对称性，在《食品安全法》中明确规定，生产经营者对其提供的标签内容负责，保健食品的标签不得涉及疾病预防、治疗功能，内容应当真实，标注应当清晰、明显。在标签上标注警示用语，展现的是企业对产品真实信息的自我声明，体现的是企业对主体责任的自我承诺，有利于强化食品行业诚信自律意识。另一方面是为了维护消费者合法权益。消费者享有知悉其购买、使用的商品真实信息的权利。在标签警示区的醒目位置，标注“保健食品不是药物，不能代替药物治疗疾病”警示用语，是保护消费者知情权的重要体现，也是对企业生产经营行为的广泛监督，有利于形成抵制虚假宣传、防止消费欺诈的长效机制。为此，《指南》规定，在保健食品标签上必须标注警示语。
2018年2月13日，《关于规范保健食品功能声称标识的公告》正式实施。未经人群食用评价的保健食品，其标签说明书载明的保健功能声称前增加“本品经动物实验评价”的字样。此前批准上市的保健食品生产企业，应当在其重新印制标签说明书时，按上述要求修改标签说明书。至2020年12月31日前，所有保健食品标签说明书均需按此要求修改。
不可否认，在各级市场监管部门的共同努力下，保健食品质量安全状况已经有所好转。但我们仍然要看到，违法企业为了增强产品功效，非法添加药物，坑害消费者；有的商家虚假宣传、夸大功效，甚至把保健食品吹成“神药”，欺骗消费者；保健食品注册申报质量不高、产品低水平重复，给审评审批工作带来困难等问题都还存在，这就迫切需要深化改革创新，实施最严监管，落实企业主责。为此，在深入调查研究、广泛征求意见的基础上，市场监管总局近期又制定了《保健食品标注警示用语指南》，并会同卫生健康委制定了《保健食品原料目录与保健功能目录管理办法》，前者涉及产品上市后监管，后者涉及产品市场准入。业内表示，政策的出台旨在推动和促进保健食品产业健康发展，将给保健食品消费带来里程碑式的影响。
2019年以来，随着权健、如新等保健食品大案的发生，市场监管总局更是加强了对保健食品的整治力度。1月8日，多部门联合部署整治“保健”市场乱象百日行动电视电话会议在京召开。市场监管总局要求各级市场监管、药监部门要从2019年1月8日开始，开展为期100天的“百日行动”，期间要加强案件查办，曝光一批重大典型案例，形成有力震慑；强化完善食品药品市场监管，推动食品安全源头治理，综合运用现场检查、监督抽验、监测评价等手段，排查化解风险；做好组织协调，履行好联络各方、汇集信息等职责；建立健全长效监管机制，促进相关行业持续健康发展。据了解，在“百日行动”中，市场监管总局先后曝光了上百个问题产品，国内营养保健食品行业原有的市场框架得以在一定程度上重构，整个行业面临大洗牌，成效十分显著。
（1）要求学生自学教材后，仿照教师归纳“验证绿叶在光下合成淀粉”的6个步骤（暗处理→设置对照→接受光照→酒精脱色→清水漂洗→滴碘检验）的方法，对其他3个实验步骤进行归纳总结。
在“一带一路”和图书馆国际化的大背景下，提高图书馆原版外文图书的采购质量显得尤为重要。原版外文文献的采购形式是多样化的，模式也因馆而异，不管是采用何种采购方式，我们都需要从经费、人力、馆藏特色和馆藏结构等各个方面进行综合评定，以制定出合理的采购策略。毕竟，我们采购目的是为了满足读者的学习和阅读需求，同时不断更新和丰富图书馆的馆藏资源，使图书馆的资源始终处于一个良性的动态循环之中，始终保持生生不息的活力和薪火相传的生命力。
2015年5月24日，《食品安全国家标准保健食品》（GB 16740-2014）正式实施，取代了《保健（功能）食品通用标准》（GB 16740-1997），修改了保健食品的范围、产品分类、标签标识、技术要求等标准。
2018年12月29日，《中华人民共和国食品安全法》进行了修正，新食品安全法涉及“保健食品”内容共13项条款，对入市前的许可管理、生产管理、市场监督、广告管理、违法处罚均予以规定。新法首次提出对于保健食品的注册实行备案制和注册制并行，备案监管部门会对产品的生产、销售等过程作备案，以便全面监控。
实施最严监管全面肃清保健食品乱象
2017年7月7日，国务院食品安全委员会等部门发布了《关于食品、保健食品欺诈和虚假宣传整治方案》，要求加强保健食品的进口事宜。整治方案针对的事项包括未经许可生产食品和保健食品、经营食品和保健食品、进口食品和保健食品行为。
山西的早餐种类丰富，除了随处可见的包子、粥、豆浆、油条外，还有更多当地的面食小吃可以品尝。最为经典的，那就是来一屉稍梅配一碗羊杂割，或者来个帽盒配碗头脑，再来上一壶黄酒，吃的那叫倍儿爽。
另外，《指南》还规范了保质期的标注方式。孙梅君说，现行的食品安全法律法规要求保质期显著标注、容易辨识，但如何标注规定得不具体。很多消费者特别是老年朋友反映，标签上的保质期“找不到”、“看不清”、“难计算”。“找不到”，就是保质期标注的位置不明显，有的标注在犄角旮旯，有的标注在瓶底，有的标注在封口处；“看不清”，就是保质期的字体小、色差小，难以辨识；“难计算”，就是保质期的标注形式不直观，比如，保质期6个月、保质期2年，消费者要通过对照生产日期来计算产品食用截止日期，缺乏人性化。这些问题，也给一些企业设置消费陷阱留下可乘之机。此次发布的《指南》，便对保质期的标注作了进一步的规范。一是统一标注形式。将保质期的标注统一按照食用截止日期来标注，就是按照“保质期至某年某月某日”的方式进行描述，与生产日期的标注形式相统一。二是标注位置醒目。要求在产品最小销售包装（容器）上的明显位置清晰标注保质期和生产日期，如果日期标注采用“见包装物某部位”的话，应当准确标注所在包装物的具体位置。三是色差对比鲜明。保质期标注应当与所在位置的背景颜色形成鲜明对比，让消费者容易识别。
此外，《指南》还规定在保健食品标签上明确标注投诉服务电话、服务时段等信息。生产经营企业保证承诺服务时段内接听、处理投诉举报，相关信息至少保存2年。孙梅君说，“这既是企业落实产品服务以及质量安全主体责任的措施，也是便利消费者咨询、维权的更直接更有效的举措。”
现行《食品安全法》规定，对保健食品实行备案和注册审批。对保健食品原料和保健功能“两个目录”进行严格管理，是实现备案和注册“双轨制”的重要基础。因此，《办法》以原料目录和功能目录为抓手，进一步强化产管并重，社会共治。
由于传统的内部审计方式只对企业风险的后果作出评估，而忽视了在过程上改变使其风险减少的方式。而在大数据的背景下，这不仅要求对内部审计的结果作出评估，更为关键的是要控制过程来实现内部审计。
在保健食品原料目录方面，《办法》规定，除维生素、矿物质等营养物质外，纳入保健食品原料目录的原料应当符合下列要求：具有国内外食用历史，原料安全性确切，在批准注册的保健食品中已经使用；原料对应的功效已经纳入现行的保健功能目录；原料及其用量范围、对应的功效、生产工艺、检测方法等产品技术要求可以实现标准化管理，确保依据目录备案的产品质量一致性。有下列情形之一的，不得列入保健食品原料目录：存在食用安全风险以及原料安全性不确切的；无法制定技术要求进行标准化管理和不具备工业化大生产条件的；法律法规以及国务院有关部门禁止食用，或者不符合生态环境和资源法律法规要求等其他禁止纳入的情形。
（一）总体目标。到2020年，生态环境质量总体改善，主要污染物排放总量大幅减少，环境风险得到有效管控，生态环境保护水平同全面建成小康社会目标相适应。通过加快构建生态文明体系，确保到2035年节约资源和保护生态环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式总体形成，生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现。到本世纪中叶，生态文明全面提升，实现生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化。
对于保健功能目录，《办法》规定，纳入保健功能目录的保健功能应当符合下列要求：以补充膳食营养物质、维持改善机体健康状态或者降低疾病发生风险因素为目的；具有明确的健康消费需求，能够被正确理解和认知；具有充足的科学依据，以及科学的评价方法和判定标准；以传统养生保健理论为指导的保健功能，符合传统中医养生保健理论；具有明确的适宜人群和不适宜人群。有下列情形之一的，不得列入保健功能目录：涉及疾病的预防、治疗、诊断作用；庸俗或者带有封建迷信色彩；可能误导消费者等其他情形。
对于《办法》，孙梅君指出其有以下三方面的新举措：一是严格质量标准。保健功能目录规定了允许保健食品声称的保健功能范围，原料目录界定了注册与备案的通道，纳入原料目录的可以直接备案。为保证纳入目录的原料安全有效、功能真实可靠、质量标准稳定，《办法》严格规定了目录纳入条件、纳入程序、管理方式。对纳入目录的原料和保健功能，设置了再评价和退出机制，对于最新研究发现有风险、科学共识有变化的，可以及时启动目录的调整程序。二是强化社会共治。《办法》规定，任何个人、企业、科研机构和社会团体在科学研究论证的基础上，均可提出纳入保健食品原料目录和功能目录的建议。主管部门按程序要求组织审查、公开论证，符合要求的就可以纳入目录。这样可以充分发挥社会资源科研优势，提高原料和功能评价方法的科学性，解决目前单一政府主导而科研力量不足的问题，提高目录制定质量和效率。三是鼓励研发创新。《办法》鼓励多元市场主体参与目录制定，打通了新的保健功能研究开发路径。鼓励企业既继承传统中医养生理论，又充分应用现代生物医学技术，研究开发新功能新产品，改变产品低水平重复现状，促进保健食品产业高质量发展。
据孙梅君介绍，《办法》实施后，原料目录和功能目录将成熟一个、发布一个。随着目录不断扩大，备案产品增多、注册产品减少，生产企业和监管部门的制度成本也会降低。
下一步，市场监管总局还会有一系列措施陆续出台。一是制定广告审查管理办法，严格保健食品广告审查；二是有序开展换证清理工作；三是加强生产许可审查、日常监管、监督抽检、体系检查；四是开展多部门联合执法，严厉查处各类违法违规行为，对非法添加、非法销售、制假售假的黑窝点，重拳打击、决不手软，净化保健食品市场；五是持续开展“五进”科普宣传，引导科学认识保健食品。“保健食品公益广告在广电部门的大力支持下正在广泛播出，欢迎大家广而告之。让我们共同努力，打一场维护食品安全的人民战争。”孙梅君最后说。
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