绩效审计视角下的审计法规体系，本文主要内容关键词为：视角论文,绩效论文,体系论文,法规论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
绩效审计法规体系的概念及具体体现
绩效审计法规体系是指现行的绩效审计法律、法规、规章和其他规范性文件，依据一定的标准、原则、功能、层次所组成的相互配合、相互补充、相互协调的规范性文件系统。绩效审计法规是绩效审计的核心问题，是开展绩效审计活动时应该遵守的行为规则和工作标准。建立健全绩效审计法规体系是确立绩效审计权威性与独立性的关键环节。
从绩效审计法规体系的层次结构来看，目前我国绩效审计法规体系主要包括以下几个方面：
绩效审计法律。审计法第一条在立法宗旨里提到了“提高财政资金的使用效益”，第二条规定“对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”。
绩效审计行政法规 《审计法实施条例》第二条规定“监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为”。
绩效审计部门规章1999年以来财政部等中央部门先后就中央政府投资项目、部门预算支出绩效审计以及国有企业绩效评价等出台了相关规章制度。
绩效审计地方性法规如《湖南省审计监督条例》、《深圳经济特区审计监督条例》、《珠海经济特区审计监督条例》、《青岛市审计监督条例》等地方性法规，都对绩效审计做出了相应的规定。
绩效审计准则和指南 目前我国虽未出台专门的绩效审计准则和指南，但从已公布的政府审计准则来看，其中有一些包含了绩效审计的内容。2009年9月审计署公布了新修订的审计准则征求意见稿，在总则和报告章节也增加了绩效审计的内容。
建立绩效审计法规体系的重要意义
有利于促进绩效审计工作的发展。审计署《2008至2012年审计工作发展规划》要求“到2012年每年所有的项目都开展绩效审计”，近年又提出了“审计是保障国家经济健康运行的免疫系统”，“绩效审计”观和“免疫系统”论的提出，使政府审计的审计理念、审计领域和审计功能都发生了重大的变化，而要在实践中真正实现这种变化，需要有一个完善和操作性很强的法规体系作保障，因此立法保障是直接影响全面推进绩效审计工作的重要因素。
是实现绩效审计目标的指路航标。一方面绩效审计目标是绩效审计法律规范制定的基础，审计目标及业务类型不同，审计法律规范的核心内容也应存在差异；另一方面，审计法律规范是引导绩效审计目标顺利实现的航标。它既影响到绩效审计的独立性，也会影响绩效审计报告的质量，以及绩效审计目标的实现程度。如果缺乏健全有效的绩效审计法律规范，绩效审计目标最终将难以实现。
为明确审计机关权限提供法律保障。开展绩效审计必须首先由法律赋予审计机关相应的权力，世界审计组织绩效审计指南指出：“绩效审计权限为审计师提供开展审计工作和报告审计发现所需要的权力。审计师在开展审计时以审计权限为指导。”英国《国家审计法》规定，主计审计长可以对任何组织（政府部门或者其他相关组织）使用其所具有的资源履行职责时的经济性、效率性、效果性进行检查。这为主计审计长开展绩效审计提供了明确的法律依据。由此可见，如果没有充分的法律支持，对政府项目的经济性、效率性、效果性进行评价则会被认为是超越审计权限，遇到某些敏感问题甚至会被认为是违法的。
有效防范审计风险，提高审计质量。绩效审计作为审计机关一项重要的审计业务类型，应该建立起准则和操作指南，为审计人员开展工作提供可参照的基础。准则和指南的作用主要体现在以下几个方面：第一，为审计人员实施绩效审计提供统一的原则和指导性的操作规程、方法；第二，可以更好地规范绩效审计行为，控制审计风险，提高审计工作效率和质量；第三，为考核审计人员工作提供了依据和标准；第四，有利于外界更好地了解和理解审计机关业务活动和专业程度；第五，通过制定准则和指南，为不断改进和完善绩效审计工作创造条件。
我国绩效审计法规体系亟待完善之处
总体来讲我国绩效审计法规体系属初建时期，内容较少，监督体系、审计范围、审计程序等尚处于初创阶段，缺乏绩效审计专门法律和操作性强的规范意见以及绩效审计评价标准等，这些在一定程度上影响了我国绩效审计工作的发展。
缺乏绩效审计专门法律、准则和指南。目前我国没有专门的绩效审计法律、准则和指南，有关绩效审计的法律规定基本上还只是在审计法中有所表述和体现，其余能起到补充作用的法律、法规、规章又都比较分散，且涉及绩效审计的内容也较少。我国现行国家审计准则主要是针对合规性审计，虽然有的准则强调了要关注效益性审计，却又局限于财政财务收支的效益性，没有涵盖绩效审计的全部工作范围，其实质仍然是对合规性审计的要求，不能给审计人员开展绩效审计提供有力的法律保障和有意义的指导，迫切需要一套关于绩效审计的法律法规来规范和指导实践。
缺乏绩效审计评价标准。虽然财政部等有关部门就中央部门预算支出、政府投资、国有企业绩效制定了绩效评价标准和操作细则，为规范评价行为、增强评价结果的客观公正性提供了一定的依据。但是，对于政府公共部门、宏观政策、资源环境的绩效审计，目前尚没有一个明确的规范。即便是已有的评价准则也是基于财政财务收支审计制定的，如《审计机关审计事项评价准则》第八条，“效益性评价是指对被审计单位的财政收支、财务收支及其经济活动的经济、效率和效果的评价”，此规定将绩效审计评价囿于财政财务收支及其经济活动，不涉及管理政策和管理活动，导致评价不全面。
对绩效审计内容规定不全面。审计内容上，审计法仅规定审计机关依法对财政财务收支的真实、合法和效益进行审计监督，其重点是财政资金，对管理政策、管理活动以及其他资源利用情况的绩效审计没有说明。世界审计组织审计准则将绩效审计定义为：“对被审计单位在履行职责时利用资源的经济性、效率性和有效性进行的审计”，强调的是“履行职责时利用资源”，不仅包括资金的使用效益，还包括有关责任方的职责履行情况、公共管理政策的执行情况和政策效果的评价。审计实践中我国绩效审计已覆盖宏观政策、公共资源、生态环境、节能减排、公共投资等领域，远远超出了审计法所规定的财政财务收支审计范围。
对审计权限规定不全面。审计法第二十七条规定“审计机关有权对与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查”，对不直接涉及国家财政收支的事项如宏观政策、资源环境等则没有明确审计机关有权进行专项审计调查。2009版审计准则征求意见稿将审计类型分为审计、经济责任审计和专项审计调查，绩效审计作为审计的一种方法，必然涉及上述三种类型，其中也包括宏观政策、资源环境等绩效审计。但从审计质量控制角度来看，对财政财务收支之外的事项进行专项审计调查，已超越了审计法所赋予的审计权限。
完善我国绩效审计法规体系设想
完善我国绩效审计法规体系是开展绩效审计首先要解决的问题。一个完备的法律规范体系应当是层次丰富、体系完备、功能协调且符合实践需要的规则总体系。结合我国绩效审计法规体系的现实情况，笔者认为应从法律法规、准则、指南三个方面进一步完善。
完善绩效审计法律法规。目前，我国绩效审计尚缺少高层次的专门立法，现有的绩效审计法律也只是原则上的规定，缺乏可操作性。因此，应当适应绩效审计发展的需要，适时制定绩效审计专门法律，进一步提高绩效审计的法律地位，为绩效审计的深入发展提供立法保障。在新审计法已经修订并重新公布的情况下，首先，可以考虑在新《审计法实施条例》中规定绩效审计的概念、标准、实施范围等，明确国家审计机关开展绩效审计的法律权限；其次应当适时制定《绩效审计条例》，规定绩效审计的基本原则、权利与义务、审计内容、审计程序、审计方法，审计评价、审计结果运用等，以专门法的形式为绩效审计提供法律保障。再次，进一步完善一些地方已经出台的绩效审计地方性法规，以地方性的“小立法”推动全国性有关绩效审计法律或法律条款出台。
完善绩效审计评价标准。审计评价标准是有效考评被审计单位职责履行情况的综合指标。绩效审计评价标准的科学合理性，对客观公正地评价政府绩效，防范审计风险有重要意义。目前虽然制定了一些评价标准和评价细则，但由于绩效审计不同于合规性审计，不能用一个简单的标准来全面评价绩效审计事项，需要针对不同的审计事项制定相应的标准，包括定性和定量标准。绩效审计评价标准应具有权威性和公认性，才能更好地支持审计意见和结论，才能为被审计单位所接受。
完善绩效审计准则。合法合规性审计和绩效审计都是基于受托责任，其本质都是对受托人履行受托责任的评价，两者大部分概念有相同之处，可以互相借鉴。因此完善绩效审计准则，可以对我国现有的国家审计准则体系进行修改、补充，加入绩效审计概念。从2009版审计准则征求意见稿中我们可以发现：最大的变动就是提升了绩效审计的地位。第一章总则中明确规定：“审计目标是监督被审计单位财政收支、财务收支及有关经济活动的真实性、合法性和效益性。效益性是指财政收支、财务收支及有关经济活动的经济性、效率性、效果性等。”第五章指出审计报告主要内容包括：“审计发现的影响绩效的重要问题的事实、原因、后果，以及提出的纠正意见。”
制定绩效审计指南。过去的审计准则体系包括基本准则、通用审计准则和专业审计准则、审计指南三个层次。新的审计准则体系结构将对原有体系做出重大调整，即：制定单一的国家审计准则并开发若干指南或手册。因此结合我国的实际情况，借鉴国外的经验制定绩效审计指南或手册则显得尤为迫切。制定时可以重点参考《世界审计组织绩效审计指南》，以及美、英等国家的绩效审计手册，吸收其中的主要观点，充分考虑绩效审计与财务收支审计的不同之处，在审计准则的基础上进行细化，为审计人员遵循准则提供具体详细的指导。指南应以实务为基准，注重审计实务的程序和方法，重点在于说明“如何操作”，是审计人员执行绩效审计实务的操作蓝本。
综上所述，开展绩效审计是我国经济发展的需要，是建立高效廉洁政府的需要，也是发挥国家审计“免疫系统功能”的需要。建立绩效审计法规体系时，要避免走先自由发展然后再去规范的老路。在认真做好调查研究的基础上，尽快制定绩效审计法律法规，包括绩效审计条例、审计准则、审计指南、审计质量控制办法和审计公告办法等。以确保绩效审计法制化、规范化，增强政府审计行为法制意识，防范审计风险。