我国大气污染防治标准的立法演变和发展研究，本文主要内容关键词为：大气污染论文,我国论文,标准论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1674-0602(2016)01-0097-19 2015年8月29日，第十二届全国人大常委会第十六次会议修订通过了《中华人民共和国大气污染防治法》，这是自1987年首次颁布以来的第二次修订(1987年制定，1995年第一次修改，2000年第一次修订)。新《大气污染防治法》中设立第二章“大气污染防治标准和限期达标规划”，对大气环境质量标准的制定和实施、大气污染物排放标准的制定进行系统规范，体现了环保标准立法创新，对其他污染防治法律的制定、修订工作具有指导意义。回顾我国大气污染防治标准的立法演变过程和特征，借鉴国外发达国家和地区环保标准立法实践，分析我国大气污染防治标准的立法不足，展望我国未来环境保护标准立法方向，对于“依法定标，依标监管”，提高环境管理的科学性、有效性，具有重要的意义。 一、大气污染防治标准的立法演变 曲格平认为，环境标准是环境管理的中心环节，如果抓不住这个环节，强化环境管理就是一句空话。这一观点被广泛认可，因此，自1973年我国环境保护事业伊始，就有目的、有组织地开展了环境保护标准制度、理论和体系建设，四十多年来取得了丰硕成果。就标准立法而言，按照不同时期大气污染防治标准的立法特征可分为：标准制度初创期(1973-1986年)、法律框架建成期(1987-1999年)、标准作用强化期(2000-2014年)、标准条款完善期(2015年以后)四个阶段，标准立法从无到有，逐步走向成熟。 同时，环保标准还是我国标准化大家庭中的一员。《标准化法》规定，对有关环境保护的各项技术要求和检验方法，以及术语、符号、代号和制图方法等，应当制定标准。①《标准化法》设立了国家标准、行业标准、地方标准、企业标准四级体制，以及强制性标准、推荐性标准两种类型，指出“保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准”②。在《标准化法实施条例》中进一步明确，环境保护的污染物排放标准和环境质量标准，属于强制性标准。③关于标准管理体制，《标准化法实施条例》规定，工程建设、药品、食品卫生、兽药、环境保护的国家标准，分别由国务院工程建设主管部门、卫生主管部门、农业主管部门、环境保护主管部门组织草拟、审批；其编号、发布办法由国务院标准化行政主管部门会同国务院有关行政主管部门制定。④国家环境保护部门和国家质量监督部门签署协议，对环保标准的计划提出、组织制定、审批、编号、发布形式等进行了规定。 (一)标准制度初创期(1973-1986年) 这一阶段提出并制定了国家污染物排放标准和卫生标准，支撑了环境保护工作初期的环境管理，拉开了我国“三废”治理的序幕；提出制定地方排放标准；明确了超标排放的法律责任，标志着我国环境标准制度的初步创立。 1.国家标准的提出与配套标准 我国环境保护工作始自1973年的第一次全国环境保护会议，其标志性成果是审议通过了《关于保护和改善环境的若干规定》(以下简称《规定》)，这份文件构成了我国环境保护工作初期的基本法规。 《规定》明确了标准制定主体和标准类型，即“由国家环境保护部门会同卫生等部门，拟订和修订污染物排放标准、卫生标准，并颁布试行”⑤。要求“对于目前还不能综合利用的‘三废’，尽可能实行净化处理。结合具体情况采用机械的、化学的、生物的和其他方法，使排出物不超过国家颁布的排放标准”⑥，这是对达标排放的最早规定。 《规定》创设了两类标准：污染物排放标准、卫生标准。与之配套，此次会议审议通过了《工业“三废”排放试行标准》，并于1973年11月17日由国家计委、国家建委、卫生部以国家建设标准的形式颁布(GBJ4-73)，这是我国第一项环境保护标准。该标准针对废气规定了13类有害物质的排放速率或浓度，大气污染物排放标准的基本框架就此初步形成。后又于1979年由卫生部、国家建委、国家计委、国家经委、国家劳动总局颁布了《工业企业设计卫生标准》(TJ36-79)，其中规定“对于必须向外排放的有害废气，应采用行之有效的废气回收、综合利用和净化处理等措施。并根据当地规划和自然条件的特点，使排入大气经扩散稀释后，不超过居住区大气中有害物质的最高容许浓度”⑦。标准规定了34项有害物质的居住区大气中最高容许浓度，这是我国《大气环境质量标准》的最初源头。 2.地方排放标准的提出 对于地方标准，最早在《工业“三废”排放试行标准》(GBJ4-73)中提出，工业“三废”的排放标准，与当地的具体情况(如工业分布、水文、地质、气象条件、污染和利用情况等)有密切关系。各地环境保护部门应组织有关单位，根据本标准的原则，在满足卫生、渔业、灌溉、城镇等要求的前提下，制订地区性工业“三废”排放标准，经省、市、自治区批准，并报国家主管部门备案。⑧可见我国早在1973年就有了地方排放标准的构想。 3.超标排放的法律责任 上述《规定》和标准虽然明确了相关标准体系框架，强调应遵守排放标准，但没有规定相应的超标责任，因此，在法律上是不完备的。这一问题在1979年《环境保护法(试行)》中得到部分解决，明确了排放标准的执行方式：一时达不到国家标准的要限期治理；逾期达不到国家标准的，要限制企业的生产规模；超过国家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费。⑨这种超标后进行限期治理并收取超标排污费的做法一直延续到2000年。《环境保护法(试行)》强调和规范了污染物排放标准的执行，但当时还没有环境质量管理的思路，因此没有提及环境质量标准。 由于1979年的《环境保护法(试行)》，以及1982年国务院发布《征收排污费暂行办法》(国发[1982]21号)，排放标准的立法思想长期受“超标收费”主导，对排放标准的制度设计、制订理论和标准体系均产生了重大影响，这种状况直到2000年以后才逐步扭转。 (二)法律框架建成期(1987-1999年) 这一阶段对大气污染防治标准的体系、层级、制定原则等进行系统规范，明确了大气环境质量标准的概念和层级，提出了环境质量地方政府负责制；明确了污染物排放标准层级和制定原则；也对个别产品的环境有害因素提出了控制要求。自此我国环保标准的立法框架长期固定下来。 1.大气环境质量标准的提出 1987年我国首次颁布《大气污染防治法》，这是第一部对我国大气环境标准制度进行比较系统规范的法律，标志着我国大气污染防治标准的法律框架初步建成。该法正式提出了大气环境质量标准的概念，明确国务院环境保护部门制定国家大气环境质量标准；省、自治区、直辖市人民政府对国家大气环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方标准，并报国务院环境保护部门备案。⑩从此不再由卫生部门制定卫生标准管理大气环境质量。 2.明确排放标准制定原则 对于排放标准，法律进一步明确了两级体制(11)：国务院环境保护部门制定国家大气污染物排放标准；省、自治区、直辖市人民政府可以补充(对国家大气污染物排放标准中未作规定的项目)或加严(对国家大气污染物排放标准中已作规定的项目)制定地方大气污染物排放标准，地方排放标准须报国务院环境保护部门备案。《大气污染防治法》特别明确了国家排放标准的制定原则，即根据国家大气环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家大气污染物排放标准，这一原则一直沿用并被《大气污染防治法》第一次、第二次修订继承。 3.产品质量标准中的环境保护要求 1987年《大气污染防治法》还规定，国务院有关主管部门应当根据国家规定的锅炉烟尘排放标准，在锅炉产品质量标准中规定相应的要求；达不到规定要求的锅炉，不得制造、销售或者进口。(12)这是首次提出产品质量标准中要规定环境保护要求。1995年修改《大气污染防治法》时，又增加“煤炭中的含硫份、含灰份达到规定的标准”(13)，之后对产品中环境有害因素的控制逐步拓展开来，主要由产品质量监督部门具体负责。 4.环境质量地方政府负责制 1989年正式颁布的《环境保护法》对环境质量标准、污染物排放标准、国家标准、地方标准的法律规定与1987年《大气污染防治法》一脉相承，没有变化。但对环境质量标准的实施，第一次明确了“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”(14)，正式宣告了“环境质量地方政府负责制”的诞生，至于与环境质量标准的关系则不甚明确。对于排放标准的实施，由于长期受“超标收费”思想的影响，无论是1987年、1995年《大气污染防治法》，还是1989年《环境保护法》，均延续了1979年《环境保护法(试行)》的规定，超标收取超标排污费并限期治理，只是强化了对逾期未完成治理任务的处罚，按照国家规定加收超标准排污费，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。 (三)标准作用强化期(2000-2014年) 这一阶段最重要的立法进展，一是明确了大气环境质量标准的法定环境目标作用；二是明确了超标违法原则，加大了处罚力度。 1.环保标准立法思想转变的历史背景 2000年修订的《大气污染防治法》立法思想发生重大转变，极大地提高了环境标准的法律地位。其根源可回溯到1996年国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》(国发[1996]31号)，提出全国要在2000年实现“一控双达标”：“一控”是指控制住主要污染物的排放总量，“双达标”是指污染源、环境质量分别达到相应的排放标准、环境质量标准。虽然后来认识到，当时低估了污染源达标的脆弱性和环境质量达标的复杂性、艰巨性和长期性，但是该“决定”无疑提高了环境质量标准在环境管理中的地位，将达到环境质量标准的要求真切地摆到了各级地方政府面前。全国性工业企业达标行动恢复了排放标准的本来约束力，环境管理界和法律界对排放标准必须得到遵守达成共识，因此，在2000年修订《大气污染防治法》时将“超标违法”作为立法基本制度，水到渠成。 2.大气环境质量标准成为环境目标 2000年《大气污染防治法》虽然对标准制定条款没有改动，但标准定位更加明确，强化了标准实施要求。对于环境质量标准实施，明确了地方各级人民政府有责任使本辖区的大气环境质量达到规定的标准；未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市应当制定限期达标规划，采取更加严格的措施，在国家规定的期限内达到大气环境质量标准。(15)从此环境质量标准具有了可实施性。 3.超标违法原则的确定 对于排放标准的实施，法律不再将排放达标与否与排污收费挂钩，只要排污就要收费，为此国务院修改了原来的收费规定，于2003年重新发布了《排污费征收使用管理条例》(国务院令369号)。回归了排放标准的强制拘束力，规定：向大气排放污染物的，其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准；违反本法规定，向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处1万元以上10万元以下罚款。(16)从此，从大气污染防治领域开始，“超标违法”作为环境保护的一项基本法律原则得到承认，这是自1979年《环境保护法(试行)》以来历经21年环境保护实践后，环境保护法律原则的重大突破。至此，我国污染物排放标准恢复了其应有本质，与国外发达国家和地区一样，成为必须遵守的法律规范。 4.加大超标处罚力度 2000年《大气污染防治法》虽然明确了“超标违法”，但处罚过轻，受到公众的广泛诟病。针对长期困扰我国环境保护工作的“违法成本低”问题，2014年修订《环境保护法》做出了重大改变，取消限期治理制度，全新改写了超标的法律责任：责令改正或者限制生产、停产整治；情节严重的，责令停业、关闭；罚款及按日连续计罚。另外，新《环境保护法》还授权地方省级人民政府可以加严制定地方环境质量标准(对国家环境质量标准已规定的项目)(17)，这是近三十年来对环境质量标准制定的立法权限首次突破。鼓励地方加严制定环境质量标准，是基于国家环境质量标准是一般要求的定位，同时我国国家环境质量标准目前还比较宽松的判断。 从2000年《大气污染防治法》到2014年《环境保护法》，主要围绕着环境标准的法律地位、实施力度做出了重大调整：将环境质量标准作为法定环境管理目标，明确地方政府对环境质量达标的责任，要求制定达标计划限期达标；将污染物排放标准作为污染源管制的基本手段，加大超标排放的处罚力度，使排放标准“长出了牙齿”。这一时期，环境标准的作用得到了空前重视和强化。 (四)标准条款完善期(2015-) 经过40年的变迁，大气污染防治标准的法律框架基本固定下来，标准作用和实施力度显著增强。以2015年新修订发布的《大气污染防治法》为标志，对大气污染防治标准的立法进入到标准条款完善期。主要在以下五个方面对标准立法进行了完善： 1.标准体系和层级 新《大气污染防治法》对标准体系和层级的表述非常清晰，设立第二章“大气污染防治标准和限期达标规划”，通过专章的形式对大气环境质量标准(国家、地方)、大气污染物排放标准(国家、地方)、产品中的环境有害因素限制三类大气污染防治标准进行系统规定。(18)对比2000年《大气污染防治法》，本次修订对产品质量标准中的环境保护要求设立了综合性法条(第13条)，地位更加突出，并在大气污染防治的具体措施中对燃煤、燃油、石油焦、涂料、烟花爆竹以及锅炉等的产品品质提出了要求。在此之前只是在个别条款中涉及产品中环境有害因素控制，如锅炉、煤炭，规定并不系统。 2.标准制定原则和依据 新《大气污染防治法》第一次从法律上明确了大气环境质量标准的制定原则：制定大气环境质量标准，应当以保障公众健康和保护生态环境为宗旨，与经济社会发展相适应，做到科学合理。(19)调整了大气污染物排放标准制定原则的表达方式，由原来的“根据国家大气环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家大气污染物排放标准”，修改为“制定大气污染物排放标准，应当以大气环境质量标准和国家经济、技术条件为依据”(20)。可见，标准制定原则、依据更加明确，对指导今后标准制定工作意义重大。 3.标准制定程序与评估修订要求 新《大气污染防治法》还从法律上第一次明确了标准制定程序要求、评估修订要求。(21)制定大气环境质量标准、大气污染物排放标准，应当组织专家进行审查和论证，并征求有关部门、行业协会、企业事业单位和公众等方面的意见。大气环境质量标准、大气污染物排放标准的执行情况应当定期进行评估，根据评估结果对标准适时进行修订。 4.环境质量标准的实施 新《大气污染防治法》除了重申了地方政府对本辖区的环境质量负责，要求制定规划，采取措施，使大气环境质量达到规定的标准外，更加细化了限期达标规划要求。(22)未达到国家大气环境质量标准的城市应及时编制限期达标规划，采取措施按规定期限达标(2000年《大气污染防治法》仅对大气污染防治重点城市提出了限期达标要求)。在规划编制过程中应征求有关方面意见，规划向社会公开，每年报告规划执行情况，适时进行评估、修订。 5.污染物排放标准的实施 新《大气污染防治法》落实2014年《环境保护法》关于超标处罚的最新要求，明确超标的法律责任，显著增大了处罚力度。(23)对超标排污的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处10万元以上100万元以下罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，可按照原处罚数额按日连续计罚。 纵观整部《大气污染防治法》，在129项法条中，有41条涉及标准之规定，其中制定方面8条，实施23条，法律责任10条，充分体现了标准是环境管理中心环节的功能。 二、国外大气污染防治标准的立法规则和特点 国外发达国家和地区形成了比较稳定的环境空气质量标准、大气污染物排放标准的立法规则及其标准体系，研究这些标准的法律依据和法律渊源、定值原则和依据、体系和内容、程序、实施途径达标期限、违反标准的执行等法律要素，在结合我国经济社会发展阶段、环境污染防治特征、体制等国情的条件下，可对我国进一步开展环境保护标准的立法发展研究、未来修法提供有益借鉴。 (一)环境空气质量标准 1.标准的法律依据和渊源 美国和日本通过法律授权政府环境保护主管部门制定发布环境空气质量标准，欧盟则是通过立法直接公布环境空气质量标准，这些标准都具有相应的法律渊源，是环境法律体系的有机组成部分，它们不属于标准化体系。 (1)美国。 制定标准的法律依据条款：《清洁空气法》(Clean Air Act，CAA)授权美国环境保护局(United States Environmental Protection Agency)制定两类环境空气质量标准(National Ambient Air Quality Standards，NAAQS)：国家基本环境空气质量标准(Primary Standards)和国家次级环境空气质量标准(Secondary Standards)。(24) 法律渊源：空气质量标准由美国环保局局长在《联邦公报》(Federal Regisreter，FR)中公布，每年编纂人《联邦条例典》(Code of Federal Regulation，CFR)。NAAQS载于《联邦条例典》第40卷第50部分(CFR，Title 40，Part 50)。因此，从法律渊源看，美国国家环境空气质量标准是位阶低于联邦法律的联邦条例。 (2)日本。 制定标准的法律依据条款：通过《环境基本法》而非专门法律授权制定环境质量标准。(25)该法第16条(环境基准)规定：“政府在对大气污染、水质污染、土壤污染及噪声等相关的环境条件方面，分别制定旨在保护人体健康及保全生活环境方面希望加以维持的标准。前款规定的标准，必须经常加以合理的科学判断，并进行必要的修订。政府必须通过综合决策，有效地制定有关公害防治的施政策略，以努力确保标准得以执行。”此处日文“环境基准”即为中文语境的“环境质量标准”，根据以上法律条款规定，日本针对大气、水、土壤和噪声，分别制定了大气环境质量标准、水质标准、土壤环境质量标准、声环境质量标准。 法律渊源：2000年环境省成立以前以环境厅公告的形式公布不同污染物的大气环境质量标准，环境省成立后以环境省公告的形式发布。 (3)欧盟。 标准来源：不同于国别立法，欧盟的环境法律体系是由环境战略规划、欧盟指令、成员国立法等法律渊源构成，欧盟没有制定一部完整的环境基本法，开始也没有制定综合性大气污染防治法或者清洁空气法。2008年将分散的有关空气质量标准的五项指令(96/62/EC、1999/30/EC、2000/69/EC、2002/3/EC、97/101/EC)综合改进转化为综合性指令：《环境空气质量和清洁空气指令》(2008/50/EC)，环境空气质量标准作为该指令附件发布。该指令是集环境空气质量标准与评价、空气质量管理、空气质量改善计划于一体的全面、综合、最新的法律。 法律渊源：欧盟法律渊源根据约束力从强到弱分为四类：条例、指令、决定、建议。环境空气质量作为指令的附件，与指令具有同等效力。指令及其附件对成员国具有约束力，但需要由成员国转化为国内法律组织实施和执行。 2.标准的法律原则 从标准的目的作用、定值的原则依据和尺度准则、标准的约束力等维度，分析标准的法律原则。 (1)美国。 标准的目的：分为保护人体健康和保护公众福利的目的，相应地标准也分为“基本标准”、“次级标准”，基本标准是保护人体健康的标准，次级标准是保护公众福利的标准。 制定原则依据和尺度准则：一是以在基准为基础和留有适当安全余量的基础上；二是经联邦环保局决策判断确定。美国环保标准在制定过程中时常产生争议，通过回顾美国关于PM2.5标准的诉讼，可以深刻反映对环境质量标准制定原则及其限值尺度的把握。美国环保局于1997年制定了PM2.5标准，它一经提出就受到了工业部门的严重挑战，向法院提起了诉讼。美国环保局先输后赢，直到2001年才终审胜诉。工业部门和美国环保局争论的核心问题之一是制定环境质量标准是否需要考虑成本？美国最高法院终审判决认为，《清洁空气法》(CAA)的许多条款都要求考虑成本，唯独109(b)(1)款——关于环境空气质量标准的规定，未要求考虑成本，显然NAAQS的制定是不需要考虑成本的，健康影响是唯一的出发点。 (2)日本。 根据日本《环境基本法》第16条的规定，制定目的：这些环境质量标准是为了保护人体健康和保全生活环境两个方面的目的。标准作用：“希望加以维持的标准”是政府施政目标，应通过综合治理努力达到，但不是保护人体健康等的最低限度。对于现在没有受到污染的地区，至少应该制定不会使现状更恶化的环境质量标准，并希望对此加以维持。制定依据和尺度准则：环境质量标准是以当前的科学知识为基础制定的，因此要不断努力收集新的科学知识，在新的基础上进行合理的科学判断。标准性质：日本的环境质量标准是以环境厅(现为环境省)公告而不是环境省省令的形式发布的，这也表明环境质量标准不对相对人产生法律约束力。 (3)欧盟。 欧盟《环境空气质量和清洁空气指令》分为三部分：一是序言；二是法案正文；三是附件。序言部分共有33条，介绍了法案出台的背景和目的，指令的目的就是标准的目的。 性质：欧盟环境空气质量标准是欧盟共同遵守指令，对于不符合标准中的警报值，需要实施采取临时减排措施，此时对排放者特别是机动车具有强制约束力。 3.标准体系和内容 标准层级和种类、污染物种类、污染物作用时间与标准限值、达标判则、应对超标措施等是标准的基本内容。 (1)美国。 标准层级：以国家环境空气质量标准为主体，以州标准为补充。加州还对PM2.5制定了严格于国家标准的州标准，将国家标准规定年均值15微克/立方米加严到12微克/立方米。 标准类别：根据《清洁空气法》国家环境空气质量标准由保护人体健康的基本标准、保护公众福利的次级标准的两类标准构成。 污染物：标准应当规制的污染物由《清洁空气法》直接确认，这些污染物成为标准污染物。环保局根据法律陆续制定、修订了可吸入颗粒物(PM10)、CO、SO[,2]、NO[,2]、O[,3]、Pb六种污染物的空气质量标准。后来于1997年联邦环保局在法律条款规定之外，还制定了细颗粒物(PM2.5)标准。 标准限值与作用时间：污染物标准限值以空气中含量浓度表示，每种污染物都对应污染物的作用时间，脱离作用时间的标准限值其意义是不确定的。多数污染物采用24小时平均、年平均为作用时间，达到标准限值意味24小时的浓度、年均浓度同时都要达到相应标准限值。 达标判则：要求24小时限值达标并非意味1年365日都必须低于该标准，而规定为：一年中监测浓度值从低到高排列，第97％位数的浓度低于24小时限值即为24小时限值达标，反映了保证率原理。同理，要求年均值达标也不是要求每年的24小时算术平均浓度都必须低于标准，而规定前三年监测年均浓度低于年均值即为年均标准达标，反映了气象因素对空气质量的波动影响。 (2)日本。 按发布日期先后和修订，中央政府已经陆续制定(修订)了SO[,2]、CO、PM10、O[,3]、NO[,2]、苯、二恶英、三氯乙烯、四氯乙烯、二氯甲烷、PM12.511种污染物的大气环境质量标准，虽然规定保护目标是人体健康和生活环境，但两者标准值并没有差别。日本未见地方自治公团制定地方标准。 (3)欧盟。 层级：欧盟统一环境空气质量标准，各国原则不再制定本国标准。 标准类别：由于存在不同的环境基准，以及环境质量管理要求和目标不同，欧盟空气质量标准体系比较复杂。为保护人体健康，设立SO[,2]、NO[,2]、苯、CO、Pb、PM10等污染物的“限制值”和“警戒值”；为保护植物生长，设立SO[,2]和NOx的“临界水平”；对PM2.5，设立保护人体健康的“目标值”和“限制值”；对臭氧，设立“警戒值”、“公众通报值”、“阶段目标值”和“长期目标值”。不同的标准值具有不同的含义和作用，从宽到严，依次是“警戒值”、“公众通报值”、“阶段目标值”、“长期目标值”和“限制值”。 标准值与作用时间：有1小时值、8小时值、最大8小时值、24小时平均值、年均值。 4.标准制定的法律和科学程序 环境空气质量标准均按照其法律渊源要求的程序起草、征求意见和听证、修改、公布，特别是要求篇幅很大的论证支持材料。除此之外，法律对制定标准还设定特别科学程序。 美国的科学程序：清洁空气法要求成立清洁空气科学顾问委员会(CASAC)对国家环境空气质量标准进行审查。日本的科学程序：要求环境审议会对环境质量标准进行审议，日本环境审议会需要吸纳专家参加。欧盟的科学程序：标准内容大部分来自世界卫生组织(WHO)推荐的《空气质量指导值》(AQGs)，标准的目标值基本参考了世界卫生组织(WHO)《空气质量指导值》推荐的目标值，并选取某阶段限值作为当前标准限制值和警报值，欧洲空气质量管理委员会发挥科学咨询审查作用。 5.标准的实施途径和达标期限 环境空气质量标准是清洁空气法律和核心，美国、日本、欧盟通过完整的法律程序，要求州、地方自治公团、成员国采取法定减排措施实施标准，例如，实施法律设定的大气污染物排放标准、执行污染物排放许可证制度、开展国别立法。标准的达标年限要求如同标准限值一样重要，要么在设定不同污染物的标准限值的同时规定相应达标年限(欧盟、日本)，要么采用法律专门条款规定不同污染物标准的达标年限(美国)。 (1)美国。 美国《清洁空气法》要求，州政府制定州实施计划(State Implementation Plan，SIP)实施国家环境空气质量标准，该标准成为《清洁空气法》的灵魂。州实施计划需要报请美国环境保护局审核批准，经过批准，州才获得法律相应条款的执行权，例如，对污染源颁发污染物排放许可证的权力以及相应执法权。 达标期限：《清洁空气法》规定超标地区应在2-5年达标。 (2)日本。 日本《环境基本法》第16条规定：“政府必须通过综合决策，有效地制定有关公害防治的施政策略，以努力确保标准得以执行。”日本专门法律《大气污染防止法》是围绕实施大气环境质量标准而制定的，将大气污染物排放标准作为基本策略，对事业者强制实施。 达标期限：环境省公告在公布大气环境质量标准的污染物浓度限值的同时，也对超标地区提出了达标年限，对已经达标的地区提出维持或者不得使浓度大幅度上升的要求，例如，规定SO[,2].NO[,2]地区应当分别在5年、7年内达标，CO、PM10、O[,3]超标地区要尽早达标，二恶英超标地区要尽可能快地达标。 (3)欧盟。 实施途径：《环境空气质量和清洁空气指令》是围绕实施标准而展开的，指令系统规定：空气质量的监测布点和方法、空气质量与标准的符合性评价等环境空气质量评估技术规范和程序(第5-11条)；包括各类污染物标准应用的环境空气质量管理要求(第12-22条)；包括空气质量改善计划、短期行动计划、跨界空气污染等环境空气质量改善计划(第23-25条)；包括公众信息公开、信息及报告的传递、实施办法等信息及报告制度(第26-28条)，以及空气质量委员会、处罚规定等辅助性条款(第29-35条)。可见这是一部包含标准、实施、执行的专门法律，同时具有集空气质量标准及其应用的科学和管理于一体的具有普遍适用的科学品格。机动车排放限值系列指令和工业污染控制综合指令就是为实施空气质量标准而采取的减排立法。 达标期限：欧盟指令要求保护人体健康的PM2.5第一阶段、第二阶段“限制值”(25.20微克/立方米)的达标年限分别规定为2015年1月1日、2020年1月1日；对臭氧“目标值”(最大8小时值120微克/立方米，每年不超过25天)的达标年限规定为2010年1月1日，对达到“长期目标值”没有规定期限。 6.违反标准的法律责任和执行 美国《清洁空气法》规定，对于逾期不能达标的州，联邦政府将削减高速公路建设拨款计划，反映了联邦政府采用控制机动车排放这一措施改善空气质量的技术路径。 欧盟对于超过标准“限制值”的国家，通过诉讼至欧洲法院实施警告责令采取改正，直至罚款；当某区域超过“警戒值”时，政府要采取临时紧急减排措施，包括机动车单双号限行、公交免费。 7.标准的评估和修订 美国、日本、欧盟均规定根据科学发现、基准进展，适时对标准进行评估、修订。例如，欧盟当公布欧盟环境行动计划时，就会根据计划目标对标准重新评估和修订。 (二)大气污染物排放标准 1.标准的法律依据和渊源 (1)美国。 固定源排放标准制定依据条款：美国《清洁空气法》第111条“新源特性标准”(NSPS)授权美国环保局，针对常规污染物(Criteria Pollutants)即空气质量标准中的污染物，建立“新源特性标准”(NSPS)，也就是我国称为的绩效排放标准(26)；第112条授权美国环保局，建立“危险空气污染物国家排放标准”(NESHAP)，也就是有毒空气污染物排放标准，并列出了189种(经过修订后187种)有毒污染物名单。(27)《清洁空气法》对这两类标准的制定原则、技术依据、源类划分、污染物名录、制订时间表等都有详细的规定。法律渊源：新源特性标准、危险空气污染物国家排放标准是位阶低于联邦法律的联邦条例，分别载于《联邦条例典》第40部分“环境保护”的Part 60、Part 63。 移动源排放标准制定依据条款：《清洁空气法》第二篇“移动源排放标准”之第一章“机动车排放和燃料标准”有关条款规定了新机动车和新机动车发动机的排放标准、州标准、燃料条例、非道路用发动机和车辆排放标准的法律规范。(28)第二章“航空器排放标准”有关条款规定了航空器排放标准的法律规范。(29)法律渊源：作为联邦条例体系的组成部分，具体的道路车辆和发动机排放标准载于《联邦条例典》第40部分“环境保护”的Part 85、Part 86，非道路用发动机和车辆以及航空器排放标准载于Part 87，船用点燃式发动机排放标准载于Part 91，铁路机车用柴油机排放标准载于Part 92，船用柴油机载于Part 94，燃料和添加剂标准分别载于Part 79、Part 80。标准性质：这些标准都是具有法律约束力的法律规范。例如，清洁空气法要求联邦环保局对汽车生产厂家的任何新车和发动机进行检测，经检测合格，联邦环保局对生产厂家颁发合格证书。 (2)日本。 依据条款：日本大气污染物排放标准是通过《大气污染防止法》而不是通过《环境基本法》授权制定的。《大气污染防止法》按照专章专节的方式分别对煤烟、挥发性有机物、粉尘、有害大气污染物、汽车尾气排放进行规制，每章节都相应地引入排放标准制度，而不是在某章中统一授权环境省制定各类大气污染物排放标准。法律渊源：日本大气污染物排放标准以环境省令公布，环境省成立之前以总理府令公布。 (3)欧盟。 针对固定污染源排放控制，欧盟通过议会立法直接发布排放指令，正文是关于排放限值实施的要求，在指令附件中规定排放限值，现行指令是《工业排放(综合污染预防与控制)指令》(2010/75/EU)，它是对综合污染预防与控制指令(96/61/EC、2008/1/EC)、大型燃烧装置指令(2001/80/EC)、废物焚烧指令(2000/76/EC)、有机溶剂使用指令(1999/13/EC)、二氧化钛指令(78/176/EEC、82/883/EEC、92/112/EEC)等整合后的指令。另外，对于移动源也以道路车辆排放指令的附件形式，针对道路车辆或发动机、非道路移动发动机分类规定了不同阶段的排放标准及测试程序，所谓欧I就是指第一阶段标准，目前执行欧V即第五阶段标准。 2.标准的法律原则 (1)美国。 新源特性标准(NSPS)针对新的和改建的重点固定源，制定技术依据是：应用最佳排放削减系统，考虑实施成本、任何与空气质量无关的健康和环境影响(跨介质影响)和能源需求，可达到的排放控制水平。该最佳排放削减系统需由局长通过适当的示范验证来确定，因此称之为最佳示范技术(BDT)。如果局长判断认为，规定或执行一项特性标准不可行，也可以制定关于设计、设备、工艺操作或运行的标准，以及它们的组合，代替排放标准。标准规定最大允许排放水平，这种水平是根据最佳示范技术(BDT)同时考虑成本确定的。法律约束力：《清洁空气法》第111条明确宣示，在(新、既有)源特性标准发布后，再运行违反任何标准的新源的所有者或运营者都视为非法，可见对污染源具有强制执行效力。 危险空气污染物国家排放标准(NESHAP)是为了保护人体健康和环境免遭有毒空气污染物的损害而设立的排放标准。其技术依据是基于最大可达控制技术(MACT)制定。应用MACT技术，对于新源，标准不得低于同类污染源现实可达到的最严格控制排放水平；现有源较新源要宽松一些，但至少要达到最佳运行的12％现有源所能达到的平均控制水平(污染源数目大于30)或者最佳运行的5个同类污染源所能达到的平均控制水平(污染源数目少于30)。NESHAP可以是三种形式的一种，即一般的MACT排放水平标准；设计、设备、操作和运行标准，这是认为制定排放限值不具有操作性情况下的替代标准；基于健康和环境风险的标准，目前仅炼焦炉制定了这种标准。NESHAP采用的最大可达控制技术(MACT)比NSPS采用的最佳示范技术(BDT)要更加先进。法律约束力：无论现有的和新建造、扩建、改造的污染源的所有者和(或)运行者，违反标准的规定，视为违法行为。 (2)日本。 日本《大气污染防止法》并未明确制定排放标准的原则和依据，但详细规定了设立各类排放标准的条件、标准内容和形式。例如对煤烟排放设施(30)，要求根据烟囱高度分区域(K值)规定SO[,2]允许排放量，根据设施类型和规模规定烟尘排放浓度，根据污染物类型和设施类型规定有害物质(Cd、C12、HC1、HF、Pb、NOx)排放浓度；对于设施集中区域发生或可能发生空气污染，国家可规定特别排放限值；执行国家烟尘、有害物质排放标准，不能充分保护人体健康或保全生活环境的区域，可制定更加严格的地方排放标准；如果只执行国家或地方排放标准，要确保达到环境质量标准确有困难，可对指定区域内的特定工厂实施SO[,2]、NOx总量控制标准。标准的法律约束力：《大气污染防止法》要求事业者(相当于企业事业排污单位)遵守，具有强制执行力。 (3)欧盟。 技术依据：欧盟工业排放指令规定的排放限值，是基于改善空气质量的需要和最佳可行技术(BAT)。指令对BAT技术有详细的定义(31)和评估要求。“最佳可行技术”是指生产活动及其运行方法的最有效、最先进的阶段，它指明了一些适宜作为排放限值设立基础的特定技术，以防止或减少(在无法防止时)污染排放及其对环境的整体影响。其中，“技术”既包括工艺装置所采用的技术，也包括装置设计、建造、运行、维护和报废退役的方法；“可行”技术是指不管该技术是否在成员国内部使用或生产，只要能为经营者合理地获得，并且在经济和技术可行条件下，考虑成本和优势，能在一定规模上被相关工业部门实施的技术；“最佳”是指在实现对整体环境的高水平保护方面最有效。 3.标准体系和分类 (1)美国。 排放标准体系结构是由《清洁空气法》确定的，美国政府把这些标准文本编纂在一起就成为完备的国家排放标准体系，每类污染源都能找到确定编码的排放标准，标准体系编码还为尚未出台标准的行业预留了编码。国家大气污染物排放标准由新源特性标准、危险空气污染物国家排放标准、移动源排放标准等构成。美国没有制定综合性大气污染物排放标准，没有标准可适用的行业，要么标准尚未制定出来，要么不按照排放标准管理。 新源特性标准体系：《清洁空气法》要求美国环保局在规定的期限内公布需要制定新源特性标准的污染源类别目录，并且规定了几年内标准制定发布进度要求。截至2013年9月，已经制发了84项“新源特性标准”(不含现有源排放指南)，如化石燃料锅炉、水泥厂、玻璃厂、钢铁厂、有色金属冶炼厂、化肥厂、炼油厂、工业涂装、焚烧炉、固定式燃气轮机、内燃机等大行业标准，在行业之下还有子行业划分。新制定的标准除了常规污染物，也包括挥发性有机物(VOCs)的排放限值。 危险空气污染物国家排放标准体系：对排放187种有毒污染物分行业源类，分别制定危险空气污染物国家排放标准，截至2013年9月，美国环保局制定发布了128项“危险空气污染物国家排放标准”。 (2)日本。 日本大气污染物排放标准体系由分污染源类别的排放标准构成。排放标准按照污染源类别、物质种类分别制定，共有五类大气污染物排放标准：①在《大气污染防止法》第二章之一部分“煤烟排放的规制”中引入煤烟排放标准；②在第二章之二部分“挥发性有机物排放的控制”中引入挥发性有机物排放标准；③在第二章之三部分“粉尘控制”引入粉尘排放标准，包括特定粉尘排放标准和一般粉尘规制标准；④在第二章之四部分“有害(毒)大气污染物控制推进对策”中引入有害(毒)大气污染物抑制排放标准；⑤在第三章“汽车尾气容许限度”中引入移动源排放标准。除排放标准外，《大气污染防止法》第19.2条规定由环境大臣设定燃料的污染物质容许限度量。 (3)欧盟。 2010/75/EU工业排放指令统一规定了六大类行业污染源(其下细分子类)和十三类污染物的排放限值，限值指标有排放浓度、单位产品排放量、无组织排放逸散率等。 道路车辆排放指令按照轻型车、重型车进行分类，轻型车的限值指标为克/公里，重型车限值指标为克/千瓦。标准限值按年度不断加严，形成了对应不同年度的所谓的欧I、欧II、欧III、欧IV、欧V、欧VI标准，目前轻型车执行欧VI标准。 4.标准制定的法律程序 根据联邦条例规定的制定程序，美国新源特性标准、危险空气污染物国家排放标准需要在《联邦公报》上以环保局局长的名义公布标准论证报告和标准文本草案，征求意见和举行听证会、编制公众意见和建议的处理说明、局长公布，除此以外，标准论证报告和标准文本草案还要经过国家空气污染控制技术咨询委员会(National Air Pollution Control Technical Advisory Committee)的审查。 欧盟委员会成立由政府、协会、专家组成的标准工作组起草排放指令，提交相应的欧洲理事会审查，通过后再送欧洲议会辩论、表决通过。 5.标准的实施和执行 (1)美国。 新源特性标准主要由各州执行，每个州应向联邦环保局提交一份组织实施和执行标准的程序文件，联邦环保局经认可后授权州组织实施和执行标准的权力，但环保局保留执行的权力。同时，每个州应按照联邦环保局指南(类似于新源特性标准)，制定、实施现有源特性标准。类似于新源特性标准，危险空气污染物国家排放标准主要由各州负责组织实施和执行。在危险空气污染物国家标准生效后，在未得到联邦环保局批准或者或获得州许可证之前，任何人不得建造新源或者改造现有源；任何人不得运行违反标准的现有源，应在联邦局规定的期限内达到标准规定，但不得晚于标准生效后3年。 (2)日本。 《大气污染防止法》规定，事业者通过向地方自治公团知事，申请标准规制的设施建造许可。对违反标准的规定者，通过行政改正令强制执行，严重违法者承担刑事责任。只有《有关在特定地域削减汽车排出的氮氧化物及颗粒物的排出总量的特别措施法》才要求个人承担使用一定年限后的在用柴油车达标的责任。 (3)欧盟。 欧盟条例可以直接实施、执行，但是指令实施的约束力不及条例，需要由成员国转化为本国法律实施、执行，有困难的成员国可以申请延期执行。对于道路车辆排放标准，欧盟规定只有经过排放检测符合标准限值获得车型核准的车辆，方可注册登记。 6.违反标准的法律责任 美国清洁空气法规定，违反排放标准规定的，由污染物排放许可证颁发主管机关依据许可证法律条款，责令限期改正，逾期未改正的，每件每日处以2.5万美元的罚款，并依据通货率上调。机动车制造商、进口商销售超标机动车的每辆处以2.5(2015年上涨为3.75万)万美元罚款，并强制召回。 (三)国外环保标准的立法特点 美国、日本等大多数国家采用授权立法的模式，赋予环境保护主管部门制定环境空气质量标准、大气污染物排放标准的职权，同时法律对标准制定的原则、依据、污染物项目、体系和内容、程序等规定得比较详细，有时甚至对标准限值指标都有规定，便于实际操作，这是授权立法限制原则的普遍性要求，我国2015年在修改《立法法》时也加强了这方面规定，但是主要是针对地方立法的限制而没有涉及部门规章。与这些国家通过低位阶的法律规范发布标准不同，欧盟是采取“指令”这一法律渊源直接确立标准限值。 环境空气质量标准，各国都强调依据环境基准确定，一般应考虑保护人体健康和保护生态环境(有时表述为保护公众福利、保全生活环境等)的不同要求。从基准转化为标准，需要环境管理部门的决策判断(如污染物项目选择、可接受风险水平的确定等)。根据不同的环境管理目的，标准一般为目标限值，还可能设立警报值、公众通报值等。法律规定环境空气质量标准的实施专门条款和项目名称，推动标准实施，同时，环境空气质量标准的可实施性还体现在明确规定的达标期限，达标期限或在公布标准时同时规定，或由标准实施条款统一规定。环境空气质量标准是国家环境保护目标的法律规范，不具有一般意义的强制性效力。层级方面，少见地方、州加严制定地方环境空气质量标准，以联邦、中央标准为普遍性目标要求。 大气污染物排放标准，大多根据污染控制技术确定(如美国的BDT技术、MACT技术；欧盟的BAT技术等)，此时需要配套详细的技术评估指南文件。在体系上，一般按行业、装置的类别制定标准(如美国、欧盟)，但日本则按污染物的类别(煤烟、扬尘、VOCs)制定标准。从可操作性角度看，美国的国家危险空气污染物排放标准(NESHAP)因其技术依据最为具体，减少了人为定值的随意性。在层级方面，日本《大气污染防止法》虽然没有规定排放限值确定依据，但各类标准层次分明，逻辑关系严密，是其特色；普遍的是，成员国、州、郡都有权通过立法制定更加严格的地方标准，或者增加污染物的排放标准。无论哪个国家，大气污染物排放标准具有法律强制执行效力，法律设定：违反大气污染物排放标准的规定的，视为违法行为，在执行方式上，首先是行政改正令、或者警告，逾期未改正者承担行政责任，一般为按日缴纳罚款，严重者承担刑事责任。 三、对我国大气污染防治标准的未来立法发展 我国《大气污染防治法》、《环境保护法》经过多次修订，目前关于标准实施(针对环境质量标准的限期达标规划、针对污染物排放标准的超标处罚)的法律条款是严格、适用的。在关于标准制定的法律条款中，对标准体系(环境质量标准、污染物排放标准、产品中环境有害因素限制)、制定主体与层级(国家、地方)、标准制定程序中的关键环节(专家审查和论证、征求相关方意见)、评估修订要求也规定的比较明确具体。但对比国外发达国家和地区的标准立法，我国对不同类型环保标准的制定目的、原则和技术依据、标准内容等，法律规定的较为笼统，对标准制定工作的指导作用不强，应在未来立法中予以加强。 (一)大气环境质量标准的未来立法 1.标准的法律性质和作用 关于大气环境质量标准的法律性质和作用，当前社会公众甚至环境法学界认识并不统一，有相当一部分人误以为国家大气环境质量标准是保护公众健康的最低要求，也有人把环境质量标准和排放标准的不同法律性质、作用混为一谈，究其原因是法律未对不同性质的标准的进行清晰界定。 应当在大气污染防治法律中明确“国家大气环境质量标准是国家防治大气污染、管理全国环境空气质量的基本目标和评价环境空气质量状况的法定依据”。这样就阐明了它是我国现阶段政府施政的环境目标而不是最低要求，是目标性规范而不是强制性规范，不对相对人产生法律约束力，这是与排放标准最本质的区别，简单套用《标准化法》的规定将环境质量标准划分为强制性标准是不恰当的。同时，对评价功能的定位，也反映了相对于目的性价值的工具性价值，体现了评价尺度法定的原则。 2.标准制定的科学依据 从1987年《大气污染防治法》明确设立大气环境质量标准，直到2015年才在最新版《大气污染防治法》中确认了大气环境质量标准的制定原则，即“制定大气环境质量标准，应当以保障公众健康和保护生态环境为宗旨，与经济社会发展相适应，做到科学合理”。这无疑是我国标准立法工作的一大进步。但该原则没有提及制定环境质量标准的最根本依据——环境基准，是一大缺憾。 应当树立大气环境质量标准制定的两个基本原则：以环境基准为科学依据(原则一)，与经济社会发展相适应(原则二)。不强调以环境基准为科学依据，环境质量标准制定就没有根基，成了无源之水、无本之木。不强调与经济社会发展相适应，标准的宽严尺度就失去了判断准则，环境保护就不能与社会各项事业协调发展，影响社会的稳定、进步。 制定环境质量标准，要基于环境基准的科学结论。环境基准是基于科学实验和科学推论所获得的客观结果，反映了污染物与特定保护对象之间的剂量—效应关系，是一定时期科学认知水平的反映。不同的保护对象有不同的基准，国外对此进行了长期研究，形成了大量基准研究成果，需要对这些成果进行科学评估，形成确切的科学结论，才能据此制定环境质量标准。不能因为我国尚缺乏自己的环境基准，就不强调基准作为环境质量标准的科学依据。 制定环境质量标准，还要基于实现这一标准的技术经济能力。环境质量标准与环境风险相联系，从基准转化为标准，需要开展暴露风险评估、确定可接受风险水平，这与不同国家的社会状况、风险观念、对污染物控制的需求和能力等有关，属于政治决策过程。决策判断的原则是要与经济社会发展阶段相适应。当前，由于各国发展阶段不同、环境条件各异，环境质量标准的污染物项目、限值水平等表现出很大的差异性。世界卫生组织提出的《空气质量指南》分阶段推荐了污染物限值水平，以便处于不同发展水平的国家参考采用。 综上可见，环境质量标准是在环境基准的基础上，综合社会所需、所能，综合评估判断的结果，科学性和政策性是环境质量标准的两个基本属性。 据此可将大气环境质量标准的制定原则和依据进一步明确为：制定环境空气质量标准，应当以保障公众健康和保护生态环境为宗旨，以环境基准为科学依据，与经济社会发展相适应，做到科学、合理。这样既能体现标准的科学性，又反映了政治决策的价值取向，表述更加全面。 3.体系结构与内容 目前我国大气环境质量标准与国外主流标准在原理、体例、内容等方面还有较大差距，需要逐步向国外标准看齐，这些应当在法律中体现，形成标准起草者、审查者和相关方共同遵守的准则，避免“公说公有理，婆说婆有理”。 首先，我国环境空气质量标准的保护对象尚不明确，从地域上分为一级标准、二级标准，与标准基本原理相冲突。从国外经验来看，因存在两类环境空气基准，因此法律规定环境空气质量标准分为“保护公众健康的标准、保护生态环境的标准”两类是符合科学原理的，应该据此分别制订标准。 其次，对应当控制的空气污染物也要在法律中明确规定，而不能等到制定国家环境空气质量标准时自由选择。否则就无法从法理上推导出对各类污染源、大气污染物实施控制措施的必要性和合理性。从国际经验和我国大气污染现状看，应将“可吸入颗粒物、细颗粒物、二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧、铅”等普遍存在的常规污染物纳入环境空气质量标准，并逐步增加“有毒空气污染物”。 再次，应根据应用目的，对标准限值的含义进行明确区分。根据我国实际，宜分为目标限值、警报限值，目标限值是一定时期内大气污染防治的目标标准，通过达标规划实现，而警报限值则是应对重污染天气，采取临时应急措施的启动标准。应尽快在标准中补充规定PM2.5、O[,3]的警报标准。 最后，应重点解决我国现行标准无达标年限指向的问题。美国、日本、欧盟或者通过法律明确达标年限，或者在发布标准的同时规定达标时间。我国由于缺乏对达标措施、效果的详尽分析、测算，环境质量标准以及相关的政策、规划文件对达标期限往往只有定性描述，试想一个没有年限要求的标准何谈宽严呢？没有达标年限规定，就没有采取严格环境保护措施的紧迫感，就没有理由制定、实施限期达标规划。当然这对环境质量标准制定提出了更高要求，应通过立法，引导、推动环境空气质量标准这个核心内容的改革、发展。 根据以上要求，可在大气污染防治法律中对大气环境质量标准的内容作如下规定：大气环境质量标准应当区分保护公众健康和生态环境的不同要求，分类规定污染物项目、目标限值、警报限值等内容，目标限值应明确全国最迟达标期限与达标判则。 (二)大气污染物排放标准的未来立法 1.标准制定原则和依据 早在1987年《大气污染防治法》就规定了大气污染物排放标准的制定原则，即“根据国家大气环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家大气污染物排放标准”，一直沿用至今。该原则过于笼统，实践中可操作性不强。标准中的源类划分、污染物项目及其指标选择、排放限值的论证和确定等存在随意性，多基于标准主管部门行政人员、标准编制单位专业人员以及参与咨询的专家的理解把握，以及相关者喜好所定，难免偏颇，影响了排放标准的科学性、严肃性。为此应重新审视现行原则，通过在大气污染防治法律中明确排放标准制定原则、技术依据、限值宽严尺度判断准则等，增强排放标准制定工作的规范化。 制定排放标准有两种思路：一种是依据环境容纳能力而定，事实上，由于环境系统的复杂性、污染源的动态变化性，很难据此对污染源排放进行清晰限定。另一种思路则是根据可行污染控制技术(包括污染预防技术、末端治理技术)制定排放标准，这是由排放标准的强制执行性所决定的(排放标准是强制实施的，超标属于违法行为，因此标准制定必须以可行的污染控制技术措施为依托，保证污染源单位能够通过技术手段达到标准要求)。后者也是世界上大多数国家和地区排放标准的制定依据，如美国基于BDT、MACT技术制定排放标准，欧盟基于BAT技术制定排放标准，这在法律、指令中有明确要求。 制定大气污染物排放标准，应根据污染物对公众健康和生态环境的影响，选择纳入监管的污染物项目。排放标准管控的污染物范围广，包括各类常规污染物、有毒污染物，很多国家和地区制定了相应的污染物名录，明确排放标准管控边界。如果依据原来的“根据大气环境质量标准制订大气污染物排放标准”，由于环境空气质量标准项目少，只针对环境空气中普遍存在的污染物，那么管控环境空气质量标准之外的其他污染物就失去了法理依据，这显然是不合适的。 制定大气污染物排放标准，要根据污染物的健康、环境影响，以及可采取的污染控制技术措施等情况，评估确定适用的污染控制技术，作为排放限值确定的依据。排放标准的本质是对达标技术路线、措施的要求，因此在制定标准时，要求对所有可能的污染控制技术措施(包括清洁生产技术、末端治理技术)都要进行研究，分析技术适用性、运行稳定性、产业化程度、污染控制效果、投资及运行成本、操作维护复杂性、跨介质影响等，从中筛选出可行污染控制技术，并据此提出排放控制要求。 制定大气污染物排放标准，应通过技术经济论证确定排放限值和相关技术要求。排放限值和相关技术要求是排放标准的核心内容，主要应通过技术经济论证确定，这是排放标准制订的主要方法学。欧盟基于BAT(最佳可行技术)制定排放标准，有一套成熟的评估程序和方法：(1)根据排放特征(污染物种类、气量、浓度等)，从可采取的各种污染控制技术措施中筛选出适用的技术，作为BAT备选方案；(2)量化各方案的污染排放；(3)量化各方案的环境影响，需要考虑跨介质影响；(4)比较各方案并排序，找出对环境整体影响最小的方案；(5)评估各方案的实施成本，在成本和效益之间做出平衡判断；(6)确定BAT技术，并由此确定排放限值。我国由于缺乏成熟的技术经济评估模型和方法，对技术经济可行性分析流于肤浅；有时仅参考了国外限值，不明白排放标准限值背后依托的技术，以及是否可以应用到我国。诸此种种，造成标准论证深度不够、可信性差，据此确定的排放控制水平不尽合理，影响了排放标准的有效执行。这是我国与欧美等发达国家和地区排放标准制定上的最大差距。当前，需要通过标准立法明确技术经济论证的重要性，配套发布相应的评估方法或指南，消除因个人理解、把握造成的偏差。 标准宽严尺度的判断准则：对污染控制技术进行技术经济论证，考虑污染控制成本和取得的减排效果，筛选出的污染控制技术方案并由此确定的排放限值，应具有技术上的可行性、经济上的合理性、减排效果的显著性。综合起来，就是要使控制技术可行，能支撑标准的实施，并使经济成本处于合理、恰当的范围。排放标准制定要兼顾技术上可行、经济上合理、减排效益突出三个方面的综合考虑。 基于以上认识，与现行条款相比，如果采用如下表述则更能反映大气污染物排放标准制定的基本原则、依据、限值宽严尺度判断准则等要求：制定大气污染物排放标准，应当根据污染物对公众健康和生态环境的影响，以及可采取的污染控制技术措施等情况，通过技术经济论证确定排放限值和相关技术要求，做到技术可行、经济合理、减排效益突出。 2.体系结构与内容 根据大气污染物排放方式和控制特点，标准体系应当包括固定源排放标准、移动源排放标准、其他污染源控制标准。 对于固定源，可以分为能源生产和消费(火电、锅炉等)、工业生产过程，以及其他固定源(如餐饮、汽车维修等居民服务设施)。固定源排放标准的体系结构分类名录，由国务院环境保护主管部门根据全国污染源排放清单研究成果、污染源普查成果，参考国民经济行业分类标准确定、公布，应当控制的污染物项目根据生产工艺产生的污染物及其对公众健康、生态环境的影响确定。标准除规定排放浓度、单位产品排放量等排放限值外，还可以规定技术与管理要求(美国称之为替代标准)。 移动源排放标准体系，由道路车辆及车用发动机、非道路移动机械及所用发动机、内燃机车、船舶及船用发动机、飞机等排放标准构成。应控制排放的污染物参照国外通行标准确定。 其他污染源控制标准包括扬尘污染控制标准、农业面源污染控制标准等。 3.制定主体和标准层级 新的《立法法》第82条规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，但是，设区的市、自治州的人民政府制定规章限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。考虑到设区的市是我国大气污染防治的重点地区的实际情况，以及地方各级人民政府对大气环境质量负责的规定，在国家、地方两级大气污染物排放标准之外，可以通过修订《大气污染防治法》赋予设区的市制定“城市大气污染物排放标准”的权限，这样形成国家、地方、城市三级渐次严格的大气污染物排放标准的体系。 重点区域大气污染联合防治的基本手段是逐步统一区域内的大气污染物排放标准，应当允许国家大气污染物排放标准中，规定区域内统一的更加严格的特别排放限值，也可以授权区域内有关的省级人民政府或者设区的市、自治州的人民政府联合制定严格于国家的区域大气污染物排放标准。以上城市、区域大气污染物排放标准应当采用地方政府规章立法。 4.与其他环境管理制度的关系 环境学界有些人认为，排放标准制定应能“保证环境质量达标”或“实现环境质量标准”。排放标准只能解决单个污染源控制问题，由于各地污染源数量、分布不同，环境条件各异，环境质量达标受诸多因素影响，两者没有简单的对应关系。我国有一段时间按照不同环境功能区设立排放限值，事实证明是错误的。排放标准的直接作用，就是对污染源进征管制，削减污染物的排放量，虽然具有突出的保护和改善环境的效益，但不能以“实现环境质量标准”为准则，环境质量达标计划的直接目的才是实现环境质量标准。 目前我国总量控制制度的设计存在偏差，它既不是达到排放标准后区域各类污染源的污染物总量，也不是基于环境容量确定的排污总量，而是在基准年排放量(无论是否实现达标排放)基础上人为确定的下降率，因此在执行中经常与排放标准发生冲突。日本法律要求，执行国家或地方排放标准，难以确保达到环境质量标准，才对一定区域内的污染源实施总量控制，这种逻辑关系才是正确的。 为理顺排放标准与其他环境管理制度的关系，建议大气污染防治法律中增加如下表述：执行基于可行污染控制技术的大气污染物排放标准，如不能满足城市或区域环境空气质量改善和维持要求，应制定限期达标规划，采取排污总量控制、产业结构与布局调整、清洁能源及原材料替代等更严格的环境保护措施。 (三)产品质量标准中的环境保护要求 究竟需要对哪些产品制定具有约束效力的环境保护指标？像工业锅炉、机动车等可以通过排放标准控制污染物排放的产品，不能再另外制定具有强制性的环保指标(如对锅炉规定初始排放浓度)，以免对排放标准制度造成混乱。对于个人直接燃用燃料(无法安装处理设备的)、直接使用溶剂活动(建筑与市政工程涂装、消费类产品等)，此时无法通过排放标准控制污染物排放时，才有必要制定相应产品的有害物质含量限值，从燃料、涂料等产品源头进行控制。不应该对所有场合的燃煤、涂料、油墨等都规定有害物质含量限值，对工业及服务业使用的锅炉、涂装工艺、印刷工艺等，可以通过排放标准进行控制，此时，使用什么样燃料、涂料、油墨是清洁生产工艺问题，已经包含在排放标准的控制水平之中。 为此，可在大气污染防治法律中明确：国务院环境保护主管部门、省级人民政府可以制定因为燃用导致污染物直接排放的煤炭、燃料油、生物质成型燃料，以及使用导致污染物直接排放的涂料、胶粘剂、喷雾剂等含挥发性有机物产品的有害物质含量国家、地方限值。 (四)环保标准制定程序 目前国家大气环境质量标准、大气污染物排放标准制定程序，按照标准化法、国家质量监督和环境保护两部门协议的规定，采取国家标准化机构统一计划立项，环保部门组织起草、专家审查，环保主管部门批准通过，按照国家标准编号(GB)，两部门联合发布。这是标准化体系下的产品和服务标准的管理模式，无论何种标准，其制定目的、原则、程序都要遵守标准化法的规定，显然这与环境保护法律体系下对环境保护标准来说是不适宜的。 据了解，在有影响国家和地区中只有中国采用标准化的方式而不是立法程序发布环保标准，这是由于长期受苏联计划经济时期标准化思想“标准即法规”影响的结果，然而《俄罗斯联邦环境保护法》已经将环境保护标准作为环境保护法律体系组成部分从标准化体系中分离出来，环境保护标准和国家标准是两个并列概念。 由于环境质量标准、污染物排放标准按照标准化模式制定发布，不符合部门规章的立法要求，因此环境法学界不承认环境质量标准、污染物排放标准是法律规范。我国应当尽快改革，将其纳入环境法律规范体系，依照《立法法》规定的程序制定环境保护标准。既然环境保护法律已经授权环境保护主管部门制定环境质量标准、污染物排放标准，其法律渊源即为部门规章，就应当采取部门规章的制定程序，由环境保护部门立项、组织起草、征求意见，评审委员会技术审查，部务会议批准通过，以环境保护部部长令的形式发布。 注释： ①参见《标准化法》第2条。 ②《标准化法》第7条。 ③参见《标准化法实施条例》第18条。 ④参见《标准化法实施条例》第12条。 ⑤《关于保护和改善环境的若干规定》第8条。 ⑥《关于保护和改善环境的若干规定》第4条。 ⑦《工业企业设计卫生标准》第12条。 ⑧参见《工业“三废”排放试行标准》第8条。 ⑨参见《环境保护法(试行)》第18条。 ⑩参见《大气污染防治法(1987年)》第6条。 (11)参见《大气污染防治法(1987年)》第7条。 (12)参见《大气污染防治法(1987年)》第17条。 (13)《大气污染防治法(1995年)》第24条。 (14)《环境保护法(1989年)》第16条。 (15)参见《大气污染防治法(2000年)》第3条、第17条。 (16)参见《大气污染防治法(2000年)》第13条、第48条。 (17)参见《环境保护法(2014年)》第15条。 (18)参见《大气污染防治法(2015年)》第8条、第9条、第13条。 (19)参见《大气污染防治法(2015年)》第8条。 (20)《大气污染防治法(2015年)》第9条。 (21)参见《大气污染防治法(2015年)》第10条、第12条。 (22)参见《大气污染防治法(2015年)》第3条、第14条、第15条、第16条、第17条。 (23)参见《大气污染防治法(2015年)》第99条、第123条。 (24)参见《清洁空气法CAA》，§109国家基本和次级环境空气质量标准(NAAQS)。 (25)参见《日本环境基本法》第16条。 (26)参见《清洁空气法CAA》，§111新源特性标准(NSPS)。 (27)参见《清洁空气法CAA》，§112危险空气污染物国家排放标准(NESHAP)。 (28)参见《清洁空气法CAA》，Subchapter II，Part A机动车排放和燃料标准。 (29)参见《清洁空气法CAA》，Subchapter II，Part B航空器排放标准。 (30)参见《日本大气污染防止法》第3条、第4条、第5条。 (31)Directive 2010/75/EU,Article 3(10).标签：环境保护法论文; 大气污染物排放标准论文; 环境质量标准论文; 环保标准论文; 大气污染综合防治论文; 质量浓度论文; 环境保护措施论文; 环境标准论文; 排放标准论文; 法律论文; 环境污染论文; 空气污染论文; 时政论文;