清江开发模式与长江流域基础设施建设，本文主要内容关键词为：长江流域论文,清江论文,基础设施建设论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基础设施建设、基础产业的发展是经济腾飞的重要前提。在经济发展水平较低的地区，重大基础设施对整个区域经济社会的全面发展具有巨大的推动作用。由于基础设施和基础产业所需投资大、建设周期长、见效慢，存在着典型的“市场失效”问题，因此，它们在我国就很自然地成为受传统计划体制束缚最深，发展最慢的领域，严重阻滞了经济的快速发展。然而，以重大基础设施建设和基础产业开发为主要内容的清江开发，大胆探索，勇于实践，在短时间内就取得了令人瞩目的成效，并在开发思路、开发体制、组织形式等方面形成了富有创新意义的独特风格，被人们誉为“清江开发模式”。清江开发模式，对于我们探索大型基础设施建设、流域经济的发展、国有资本管理体制及国有企业改革等问题具有多方面的启迪和借鉴意义。
一、清江开发模式的由来
清江位于湖北省的西部，是长江的重要支流。400 余公里的清江蕴藏着丰富的水能和其它经济资源。由于传统体制和流域内外环境的制约，清江流域堪称湖北省最不发达的地区之一。 随着改革开放的深入， 1986年，湖北省人民政府与原电力部达成合资开发清江的协议，从此拉开了清江开发的帷幕。根据协议，成立了清江水电开发总公司。经国家计委批准，其主要业务范围包括：（1）建成隔河岩、高坝洲、 水布垭三级大型水电站并负责经营；（2）开发清江航运业务；（3）开发清江林木、水产、矿产、旅游等资源。总之，以水电开发为龙头，带动流域整体开发。
合资伊始，清江水电开发公司的资产构成甚为复杂。合资协议规定，公司资产由湖北省人民政府和电力部两级国有资产构成，其中，湖北省占70%，电力部占30%。1987年，能源部取代电力部成为合资方，国家能源投资公司与湖北省人民政府签订清江隔河岩水利枢纽工程合资协议。国家能源部和湖北省人民政府作为两级国有资产所有者代表，清江水电开发公司作为资产经营主体。然而，国家能源投资公司的出资由建行贷款、经营基金和债券三部分构成；湖北省的出资由建行贷款、电建基金、财政委托贷款、企业债券、外资五方构成。合资双方的每个实际出资者，又同时行使所有权，这样，清江水电开发公司从成立之初就存在着政资不分、产权结构内部边界不清、投贷不清、企业法人财产权不落实等弊端，它实际上是一个具有多个所有者的负债经营业主。
为适应市场经济和流域开发的发展需要，湖北省人民政府和国家能源部对清江合资开发体制进行了大胆创新。首先是政企分开，划清政府内部产权边界，以中国华中电力集团作为中央投入清江开发的全部国有资产的投资主体，行使所有者职能；成立湖北省清江水电投资公司，以其作为湖北省在清江流域开发的投资主体和国有资产经营公司。双方依法行使国有资产出资者权利，享受投资收益，并以投资收益及向国内外的筹资、融资，投资于清江的梯级电站开发和清江流域的综合开发，并从事国家政策允许的其他投资业务。其次，对清江水电开发总公司进行公司制改组，在理顺政企关系、明晰企业内部产权边界的基础上，成立了由湖北省清江水电投资公司控股的湖北清江水电开发有限责任公司，建立了规范的法人治理结构和科学的管理体系。至此，清江开发的体制经历了“政府部门之间的合资——业主负责制——政府与企业之间的合资——投资主体（公司）之间的合资——规范的有限责任公司”这样的发展过程。这个发展历程，清晰地显示出从计划经济向市场经济体制转变的轨迹。
体制创新带来的绩效是显著而巨大的。“八五”期间，清江开发取得重大进展，装机4台、总装机121.2万KW的隔河岩水电站于1994年11月全部投产发电，年发电量30.4亿度，年产值12亿元。其工期、质量、效益得到全国水电同行的称道，被誉为水电战线的“五朵金花”之一。目前，合资双方正在按协议继续开发清江流域其他梯级电站。清江流域滚动开发的态势已经形成。经过十余年的探索创新和实践，孕育产生了独特的清江开发模式。
二、清江开发模式的创新与特点
清江人以邓小平理论作指导，对传统的体制、思路和运作方式进行了多方面的创新，形成了自己的特点。
1、 开发思路的创新：以重大基础设施建设为突破口带动区域经济的全面发展；以滚动发展的方式来实现基础设施的系列、深度开发。
基础设施建设是经济发展的重要前提，在发展较为落后的区域，重大基础设施的建设对整个区域的全面发展往往具有重大的作用。然而，在我国传统的计划体制下，受条块分割和重生产轻基础建设的思维定势的影响，基础设施建设与区域整体经济发展成为相互割裂的“两张皮”，成为经济发展中的两大痼疾：一是东部已发展起来的地区基础设施建设严重滞后，成为这些地区经济持续快速发展的“瓶颈”；二是中西部落后地区的开发异常缓慢，繁荣和发展对这些地区似乎可望而不可及。理论常识告诉我们，对一个系统进行改进的最好时机是在建立系统之初，而不是运行之后。在清江开发还处于筹划阶段之初，湖北省政府在国家有关部门的指导下，认真总结了经济发展的经验教训，一改过去的传统做法，确立了以大型基础设施建设为突破口带动流域开发和地区经济振兴的新思路。这种整体开发思路在我国的流域经济开发上是一个创举。
清江开发的具体步骤是先进行隔河岩电站的建设，然后主要利用隔河岩电站的经营收益再进行高坝洲电站的建设；而后再利用这两个电站的收益进行水布垭电站的建设，最终实现以水电开发带动流域全面发展的目标。这种滚动发展的具体开发思路同样具有创新意义。
2、开发体制创新：投资风险与投资收益对应、 开发建设与经营管理结合的合资开发体制。
传统体制下，在水电等重大基础设施开发中建设者不管经营、经营者不管建设，施工建设与经营管理相分离。清江开发创造性地建立了一种建管结合的开发体制，开发主体——清江水电开发有限责任公司既是隔河岩、高坝洲、水布垭三座电站的建设者，同时也是这三座电站的经营管理者和收益者，集建设者与经营者、投资者与收益者于一身，同时它本身还是不同投资主体资本联合的产物。这种建管结合的合资开发体制，以明晰的产权关系、风险与收益对应的投资方式为前提，它不仅是对传统的产权关系、投资体制和开发管理体制的创新，而且找到了一条以合资形式来弥补开发资金不足的有效途径。
当然，清江的合资开发体制有其特殊性，它是地方政府和中央政府部门之间的合资。但是，这一合资是通过两个独立企业法人的合资形式来实现的。这种形式的创新意义在于：只要项目对资本所有者有足够的吸引力，只要各合资方建立了清晰的产权关系，各方的权责利是明确的，不同资本所有者就有进行合资的可能，适应市场经济运行规则的合资开发体制就能够建立起来。
3、 组织形式创新：建立具有现代企业制度特征的社会主义国有企业。
清江开发的开发主体——清江公司的初始产权结构是在改革初期的社会经济条件下设立的，它与传统的国有企业产权结构基本相同又略有区别，在清江开发过程中，由于各方面的支持，尤其是清江公司创业者的献身精神作用，在开发初期取得了良好的效果。可以认为，积极性和献身精神在一定时期内从某种程度上弥补了产权体制的缺陷。但随着建设期阶段的完成和市场经济的发展，这一企业产权结构的弊端越来越明显。
（1）所有权主体与行政权主体重合不分， 行政权力结构取代了产权制度安排。政府既行使资产所有者的职能，又行使社会和宏观经济调控职能，这种双重身份和双重职能，一方面使得政府投资不能以一种独立的财产权利而存在，并与其它法人或自然人的财产权利相对应，以契约形式介入生产（建设）经营过程借以实现自身利益；另一方面，又使政府的财产权利以一种“超经济”的权力而存在，或者为社会管理目标而牺牲财产权益，或者平调其他法人的财产。这既是所有与政府合资的投资者最为担心和不愿接受的，也是传统体制下国有企业经营者无所适从、缺乏积极性的根本所在。
（2）所有权权能的分割和所有权缺位。行政权介入所有权， 形成了现实的行政管理制度安排同时也就是财产的制度安排的格局。所有权权能（包括占有、支配、收益和处置等）都被各级政府及其所属部门分解，由各个行政组织来分开行使，但这些部门又不代表所有者承担相应义务和风险，实质上造成所有权缺位。
（3）产权结构边界不清。 清江开发的资金来自政府内部各部门或组织，在没有独立的产权主体来统一行使政府投资所有权的情况下，各政府部门和组织为了自身的利益必然都要行使财产权利，于是造成产权边界不清：政府内部产权边界不清、政府与企业间产权边界不清、各经济主体间产权边界同样不清。
（4）投贷不分、收益与风险不对称。作为投资， 不存在偿还问题，应该取得投资收益：作为借贷，不存在分工问题，只需还本付息。这是投资与借贷的区别所在。但清江公司的资本金由合资双方通过多种渠道筹集而成，其中有些是来自银行等金融机构的资金。清江公司在开发过程中，又采取了借贷形式筹措建设资金。由于都是国有部门，在行政权与所有权没有采取一定的形式分开的情况下，就造成了投资与借贷不分的情况，随着项目建设临近完成、效益日渐显著，借贷方要求将借贷资金改作投资，享受分红、分电收益。
由政府之间的合资公司到由湖北省清江水电投资公司控股的湖北清江水电开发有限责任公司的转变，清江公司的产权结构和组织形式实现了根本性的创新。这种企业组织形式使清江公司完全不同于传统计划经济条件下的企业，也不同于传统市场经济条件下的企业，它既追求经济目标，也追求社会目标，既是基础设施的开发经营者，也是区域经济社会发展的承担者，它既做一个企业应该做的事情，也做政府想做而没有办法做好的事情。可以说，它是一种具有现代企业制度特征的社会主义国有企业。
三、清江开发模式的创新意义与启迪
清江开发模式是我国在走向市场经济过程中开发大型基础设施、发展区域经济和改革国有企业多种探索中的一种比较成功的实践偿试，这种具有创新意义的模式给我们以多方面的启迪。
1、高效率的制度是一种稀缺的资源， 制度创新和经济组织形式的创新是地区经济发展的“增长极”。长期以来，清江流域所蕴藏着的丰富的水能资源和其它经济资源之所以未能得到有效开发利用，“聚宝盆”未能带来收益和富裕，原因并不在于经济技术条件不成熟，也不在于各级政府和民众的开发发展意识不强，关键在于没有找到一种有效率的制度和经济组织形式。现代经济分析和清江开发的实践证明，各国、各地区经济发展差异的根本原因不在于自然资源的丰裕程度和生产要素的优劣，而在于经济制度运作效率的高低，尤其在于经济组织形式运作效率的高低。因为，高效率的制度提供了经济发展的一种激励结构，它能把各种生产要素优势、潜力组织、“释放”、“催化”出来，而高效率的制度来自于对传统的、阻碍生产力发展的旧体制的改革与创新。
2、如何缩小地区经济发展的不平衡。 地区之间经济发展不平衡始终是大国经济的一个突出问题。中国作为一个发展中的大国，地区之间发展不平衡问题尤为突出。如何加快落后地区的发展速度，缩小地区之间的不平衡和差距，传统的计划经济和市场经济有两种截然不同的做法。改革前，我们用集中计划、统调统配的方式，将较发达地区的部分资源无偿转移到不发达的地区，将一些大型工业设施建在不发达地区，以达到区域平衡发展的目的。应该承认，这种行政式统调统配办法对于壮大不发达地区的经济起到了一定的作用，但也在一定程度上限制了区域之间的竞争，限制了发达地区的发展，不发达地区也容易产生依赖和等待的思想，不善于抓住和开创经济发展的新机遇。改革开放以来，原有的高度集中型财政体制，已经转向相对分权化，原来的区域发展政策就失去了继续行使的价值，强调在平等竞争中自我积累、自我发展成为区域发展政策的主流，这种强化区域竞争的办法，在一定程度上搞活了地方经济，提高了资源配置的效率，基本上解决了地区经济发展中的平均主义问题。但东西之间、南北之间新的发展不平衡、收入差距扩大的问题又随之而来，强者更强，弱者更弱的“马太效应”越来越明显。
清江开发的经验告诉我们，缩小地区之间经济发展不平衡，在尊重市场在配置资源的基础性作用的前提下，加快体制改革的步伐，创造更为宽松的体制环境和政策环境，选择对经济发展具有极大作用的基础设施建设作为落后地区发展经济的突破口，以优惠的政策、灵活而有效的组织形式，吸引多方资金，加大投入力度，不失为新形势下发展落后地区经济、逐步缩小地区之间发展不平衡的一条有效途径。清江开发模式的成功之处在于，它既有利于启动落后地区走上经济快速发展的轨道，又不影响发达地区既有优势的进一步发挥，还有利于克服长期存在的地区经济发展中的保护主义倾向，在全国形成资源自由流动，公平竞争，全面发展的格局。
3、政府在重大基础设建设中的作用。 重大基础设施的建设离不开政府的支持和参与。清江开发之所以能在短短的时间内取得如此的成功，是中央和地方政府全力支持和直接参与的结果。强调政府在重大基础设施建设中的作用，并不是说所有重大基础设施建设非得采取清江开发这种中央与地方政府合资开发的模式不可，而是强调基础建设中国家的政策支持和政府部门特别是当地政府的适当形式的参与至关重要。理由如下：
其一，大型基础设施建设对各地经济发展具有极大的推动作用，政府特别是地方政府应该而且必须对其持积极支持的态度。这也是各地政府贯彻国家产业政策，立足于长远利益的持续发展的需要。
其二，基础设施建设领域存在“市场失效”问题，是必须保留政府直接干预和适宜国有资本进入的主要领域。大型基础设施既是公共产品，具有使用上的非排它性和利益上的非独占性，又是自然垄断行业。所需的投资巨大，一旦投入就成为沉淀资本，很难再抽回来，所以这类项目一般投资者都不愿投资。因此，基础设施建设是世界各国政府直接参与最深、国有资本进入最多的领域。
其三，政府对基础设施建设的参与度采取适宜的形式。政府的投资能力和管理能力都是有限度的，它对基础设施项目的参与在形式和程度上也应该是有选择的。首先，它不可能承揽所有基础设施项目，而应该择优扶持重点建设项目；其次，即使是重点基础建设项目，当地政府对它进行单独建设在资金上也可能有困难，但是让其承担一部分资金以争取外来投资方的进入，进行合资合作开发还是可行的；第三，在有着计划经济传统的中国，政府对基础设施这种自然垄断行业的参与应特别防止政企不分的现象出现。政府的投资一定要以一种独立财产权利而存在，要以符合市场经济运行规则的投资主体的形式出现；作为管制者，政府应是一个为纠正“市场失效”问题而出现的中立者。
当然，我们应当清醒地看到，伴随着体制转轨而进行的清江开发，政府对基础设施建设的参与方式带有浓厚的传统计划经济色彩，有着时代的局限性。现在看来，在重大基础设施建设之初，要有一个政府投资者与非政府投资者在充分公开信息的条件下相互寻找合作伙伴的过程。笔者认为，在国家和地方政府公布产业政策和重大投资项目指南的基础上，通过公开招标的形式广泛寻求合作伙伴是一种较好的选择。
4、公有制有多种实现形式，国有企业有多种组织形式， 清江开发主体——具有创新意义的清江公司，因为它向人们展示了一种新型的国有企业形式。长期以来，人们把公有制等同于国有制，把国营企业当作国有制的唯一实现形式。随着改革的不断深入，人们逐渐清醒地认识到，社会主义公有制经济是建立在公有制为主导、多种所有制并存基础上的经济，国有经济和集体经济都是公有经济，塑造国有资产经营主体，对国有资产实行价值化管理和建立国有资产市场化经营管理系统近年来也被认为是实现国家对国有资产所有权的可行途径。然而，国有制经济内部是否存在多元产权主体，国有企业是否只存在唯一产权主体的独资企业这样一种企业形式，人们对这一问题仍然存在着模糊的认识，在国有企业改革的实践中不敢迈出大的步伐。事实上国有资产的分级管理和分级所有是早已存在的现实。改革以前，国营企业就分为中央和地方国营两类，一些大型国营企业经历了从中央到地方几放几收的过程，其投资也分别来自中央政府和地方政府，这说明，中央和地方作为不同的利益主体已是不争的事实。改革以前，大型国营企业不论是下放到地方，还是上收到中央，亦或是中央和地方联合管理，都不利于协调地方和中央的矛盾，不利于国有经济效率的提高。这其中最根本的原因就在于上述协调方式未能跳出行政协调的框框，实行市场协调。既然国有资产必须分级管理和分级所有，既然中央和地方政府之间的行政式利益协调方式弊端甚多，那么能否通过改革国有企业组织形式来解决国有经济的最佳实现形式呢？回答是肯定的。在改革开放的进程中，各级政府都在以出资者的身份与外商合资，从这种大量存在的经济现象中可以合乎逻辑地推论出中央政府和地方政府在经济发展需要的情况下也可以出资者身份进行合资，这种企业就是一种具有多元产权主体的国有企业。清江公司的组建和规范运作，证明了上述设想的可行性与有效性，它以自身的实践说明公有制可以有多种实现形式，国有企业也可以有多种组织形式。拥有多元产权主体、按市场经济运行规则组建起来的新型国有企业，可以大大降低公有经济内部协调不同利益主体的交易费用，提高国有企业的效率。
清江开发模式作为一种创新和偿试显然并非十全十美，但是，它符合中国的国情，反映了中国在走向市场经济的过程中开发大型基础设施诸种探索中，这是一种比较成功的经验，确实具有多方面的借鉴意义。
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