国外大都市区人口发展的相关政策及其借鉴，本文主要内容关键词为：相关政策论文,市区论文,人口论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K901.3 文献标识码:A
社会现实和经济理论清楚地表明，人口增加得越快，提高人均收入和促使经济增长的任务就越艰巨，因而，人口政策与经济发展密切相关，可持续发展的研究起点必然是人口问题。对于大都市区来说，人口问题演变成一个以大城市为中心的区域内庞大和快速流动与变迁的人口，同环境和资源之间的协调共生的关系问题，其归根到底也正是解决人口如何发展的问题，因此，也只有这个问题的解决，才能使大都市区真正实现可持续的发展目标。
1 问题的提出
城市是城市环境的高度组织化和城市物质设施的集聚化的场所，人口空间分布的高度密集是大都市区的主要特征，同时也是其可持续发展的矛盾根源。
工业革命以来，世界各国不论发达国家还是发展中国家，都经历着程度不同的城市化浪潮。自1875开始，以英国为代表的工业化国家的大都市人口不断增加，大都市的蔓延从此开始一发不可收，由人口急剧增长而带来的种种问题和矛盾：如何增加城市人口的就业机会；如何改善交通设施和住房条件；如何完善社会化服务体系；如何保持维护良好的人居环境，以及如何建立高效的城市治理和管理系统，等等，便一直得到各国的普遍关注。
按照联合国权威机构预测，未来的十年内，亚洲，尤其是中国，将如同1875年的西欧北美工业化时期一样，开始进入急剧的城市化阶段，而所面临的人口压力更是迫在眉睫。以上海的现实情况为例，市区500多万人集聚在不到200平方公里的狭小地域上，每平方公里达3万人左右，如此高的人口密度不但是上海诸多城市问题产生的根源，更易导致许多复杂的社会问题的滋生；与此同时，伴随着产业结构的调整，上海劳动力结构性短缺和结构性过剩并存的局面进一步加剧，居民收入差异也进一步扩大，人口问题已经涉及经济、政治和社会影响的方方面面，严重影响着这个大都市未来的可持续发展。因此，研究和借鉴相同时期国外大都市区的人口发展政策，采取积极应对措施，将十分有助于我们解决现阶段高速城市化带来的种种问题，将其严重性防患于未然。
2 国外主要人口发展经验和政策分析
大都市区人口发展政策，是大都市发展政策的重要组成部分，是政府通过有效的政策影响大都市区人口分布以最终促进大都市经济社会全面发展的重要手段。纵观世界各国大都市区的人口发展及其相关政策，都十分重视从进行适时的大都市区人口统计分析入手，在中央和地方各城市政府的积极参与和配合下，采取多种直接或间接的政策和手段，以达到促使大都市区持续发展的最终目标。
2.1 科学的数据统计平台
美国、加拿大、日本和北欧等国，长期以来十分重视大都市区的统计，为此还成立专门的机构，适时针对大都市区的各种问题进行研究和分析。
早在1910年，美国就提出了大都市地区(Metropolitan District)的概念。1920年，美国人口普查局曾经对大都市区这样定义：人口在20万以上的市及其周围人口密度每平方英里超过150人的地区。1940年，美国人口普查局又调整了统计口径，将大都市区规定为中心地区人口达到50万以上，并由郊区环绕的人口密集区。据当年统计，全美有140个这样的大都市区，占总人口的47.8%。1949年以后，美国又对大都市区作了更加具体的规定以用于国情普查，并确定了标准大都市区(MSA)和1959年的标准大都市统计区(SMSA)的概念等。1980年美国还规定了“基本大都市统计区”(Primary Metropolitan Statistical Area)，以及包含几个“基本大都市统计区”的“复合大都市统计区(Consolidated Metropolitan Statistical Area，简称CMSA）”的概念。
在日本，大都市区一般被称为近畿圈、都等，基本上被理解为一个直径为200-300公里、人口达到3000万以上，以1-3个人口为200万以上的大城市作为中心城市，并且中心城市的国内生产总值达到整个区域的1/3～1/2以上的区域。类似地，在加拿大，有“国情普查统计区”(CMA)，在英国有“标准大都市劳动市场区”(SMCA)；澳大利亚有“国情普查扩展城市区”(CEUD)；在瑞典有“劳动－市场区”，等等。虽然名称多种多样，但是含义基本类似，多反映了一种巨型城市发展的地域景观状态。
大都市区的统计目的有别于常规的城市社会经济统计，它更加侧重于区域内人口的互动、就业变化、通勤往来和族群分析，该类统计口径当然成为各大都市政府进行政策调控的重要依据，这些形形色色的概念充分说明了各国大都市区蓬勃兴起的发展势头和它们在国家社会经济生活中日渐突出的重要地位。
2.2 适时的规划疏导
城市人口发展与规划调节密切相关。城市发展是人口城市化与地域城市化、城市现代化有机结合的产物。一般地说，当城市化水平达到30%以上时，城市化速度将加快，城市可能释放出人口对城市增长的促动力，由此要求城市政府和各类规划按照社会分工的原则细化产业结构和经济结构，按照土地级差原则重新布局城市地域。从1939年到二战结束，一个旨在通过积极行动和有效政策以促使大都市区人口合理增长和发展的运动开始悄然兴起，一些倡导适度发展人口的学术思想和流派开始在政策和规划设计中发生作用。比如研究城市经济增长与人口增长之间的内在牵制机制以制定适当的人口规划和相应的人口政策、劳动力转移政策和收入政策等；在城市功能分化和形态分化的同时重视实现人口结构科学整合的城市总体规划，以开发新的工业区和城区，降低中心区人口密度，更新和重建城市尤其是老城区，避免由过多的人口流入而带来的负效应，或因人口自然增长过度波动影响城市经济增长。在上述思想的推动下，产业革命时期的大城市，都开始了有计划地分散工人和就业岗位，或者把城市聚集的有利条件整个转移到新居民点上，使新城建在旧城正常的通勤范围内，或者发展带型城市(La Ciudad Lineal)，使大都市区在高速集约的轴线上发展。而在城市内部采取平均人口密度分布规划管理，倡导多层的高速交通系统便成为巴黎大都市区和战后伦敦部分城区发展的主要理论依据。
2.3 强有力的政府宏观调控
对人的管理是一项及其复杂的系统工程，政府的调控就显得尤为必要。从1974年的布加勒斯特世界人口大会到1994年的开罗人口与发展大会的20年间，人们以不同方式表达了对人口问题的关注，期间近50个发展中国家明确制定了人口政策，明确强调了人口与发展之间的关系，有的不但修改了宪法，建立高级机构以制订相应的政策或协调有关的规划；还加大对计划生育部门的投入，对实行计划生育和小家庭的夫妇给予优惠政策，制定出一系列提高妇女地位及影响生育模式的措施。人口控制在政府强有力的支持下相继成为各国的国策。除此之外，政府还可以通过制定正确的产业政策和区域发展政策，在加快产业结构的调整的同时，重新配置劳动人口的分布和规模。
在美国，罗斯福总统实行的“新政”，就是对城市人口事务进行干预的主要政策，其政策的切入点是较明智的：即从解决城市下层居民住房入手，一来解决了居住的难题，二来又安排了就业，成为化解城市人口社会矛盾的一举两得的良策。就大都市区的人口而言，流动人口问题一直是政府必然介入的主要方面，即便是东京、香港这样的著名大都市，政府还得通过经常发展劳动力适应性培训和健全社会保障制度对劳动力市场实行功能性干预，来达到维护社会稳定的目的。法国在1928年就成立了由内政部组织的“巴黎区域规划及一般组织高级委员会”，实行了包括领土整治计划和工业分散政策；新加坡政府早在20多年前就已经开始注意抑制本国的人口增长，在指导思想上，将人口控制确立为新加坡的七个治国原则中的第三个治国原则；战后的日本根据劳动力空间转移的不同过程制定了不同的产业转移政策，积极创造条件促使人口向非农部门的工业转移，选择大城市发展战略，有计划地实现城乡一体化。
2.4 积极的市场导向机制
在市场经济条件下，运用经济手段也可起到调整人口规模的目的。例如按照大城市经济特点调整居民收入和消费的水平；用级差土地价来调整城市经济结构布局等，在某种意义上说，也不失为调整城市人口规模的一种方法。就我国而言，加入WTO以后，地方政府更需要进行职能转变，加强社会管理的市场机制作用。
1980年代的美国，政府风行自由市场理念，为联邦政府规避城市人口问题提供了遁词和理论依据：大城市和城市中的低收入居民在社会上和经济上都应该更加自强自立。因此，该理论成为美国1982年的《全国城市政策报告》的重要宣言，也推动了政府行为适应市场走向的改革趋势，这样，同其他城市事务一道，美国的大都市区人口问题，开始彻底尝试由市场力量调节：企业以及个人以不同方式参与城市各项建设中。就住宅建设而言，其具体措施包括：大企业周围建造工人住宅区、生活区；成立建筑协会或建筑合作社，合理征用土地，商议土地价格，组织贷款、筹措资金、减免税收等等。
大都市区是流动人口高度汇集中心，国外就此问题的相关政策，不仅涉及吸引高素质人才迁入的政策，还在为移民提供服务方面作出过有益的尝试；不仅对流动人口进行引导和管理，还制订正确的流动人口导向政策，因而，借鉴国外成功经验，进一步完善劳动力市场管理制度，使外来人口的流动更趋有序，以进一步适应市场经济条件下人口流动的需要，十分有益于大都市区可持续发展的需要。
2.5 专门的咨询管理机构
人口的合理发展离不开科学的政策，相应的政策执行机构也功不可没。
在法国，诸如此类的行政机构就有“领土整治和地区行动代表团”和“全国领土整治委员会”等等机构，主要负责政府各部间就领土整治问题的讨论，起推动、协调和鼓励和负责使预算和政府干预落实到地区的作用；其他一些技术机构，如“经济和社会发展基金会”、“领土整治干预基金会”、“全国土地整治和城市规划基金会”、“中央领土配置公司”，为各项举措提供基金预算、城市规划和土地整治等方案；咨询机构，如“地区经济发展委员会”等等。
其他国家，如日本的东京大都市区政府就为此设立了诸如“信息联络室”的机构，专司政府与居民间交流、各项行政措施的宣传、民众之声的征询和移民生活向导等职能，成为政府管理大都市区不可或缺的重要手段。美国曾设立过两个新政府机构：房主贷款公司和联邦住房管理署。房主贷款公司保障城市居民可得到合理的住房贷款，以消除很多住户因付不起分期付款而被取消住房抵押权的现象；联邦住房管理署则是联邦政府干预乃至管理城市人口住房问题的常设机构。1990年，美国城市协会主席约翰·雅各布还曾主张，政府应当制定一个《城市马歇尔计划》，以建立一个“城市投资银行”，专门负责筹集更新城市的资金，使人们摆脱贫穷。
2.6 配套的各项社会发展政策
人是城市经济、社会活动的主体。城市人口的增长、分布变动不是孤立的，与城市经济、社会发展的方方面面都相互依存，密切相关。大都市区，不单是一个区域现象，也不仅仅只是一个扩大的城市。一个大都市区，包括居民在就业和社会生活方方面面的活动，相互影响，相互关联。因此，任何一项政策，都涉及到人和人的活动，因为是在大都市区，这个活动更为广域，这个波及到的人群更为广泛。
城市人口的急剧增长，不但导致生活质量的下降，还会使有限的住宅、医疗、教育、警力资源变得不足紧张，从而危及社会的稳定和统治阶级的利益。因而，配套的社会发展政策也与人口发展息息相关，这其中，住宅政策的重要性首当其冲。从1868年开始，德国为了缓减城市住房危机，主要从三个方面推行相应的公共政策：敦促各城市加速公共住宅建筑业的发展、采取相应措施整顿和监督房地产的开发和利用、公共住宅由公共机构统一管理规划，力求城市住宅地与休闲地的一体化。其次，保护低收入阶层政策。比如在温哥华，每逢节日的聚会和晚会的开始，主持者往往要进行名目繁多的募捐活动，以为温哥华食物银行募捐食品和款项，救助社会贫民和吸毒者；为退伍军人组织募捐贫穷退伍军人的生活补助；为温哥华儿童银行募捐儿童未来发展基金等等。第三，教育政策。目前世界各国对教育的投资大约高出中国同类指标的一倍左右，教育能够调整人口结构，提高人口素质。再者，吸引人才政策。很多国外大都市，虽然十分重视控制人口增长，但为防止人口的“近亲”繁殖，还是出台一些十分优厚的吸引人才政策，根据加拿大移民规划，引进一定数量的高素质人口是各大都市一项长期的发展政策。大都市根据自身发展战略，将各不同专业人材，从计算机、森林保护到医生等，按照不同的需求程度打分，建立合理的人口引进门槛，并与相应的社会福利制度相挂钩，这样，不是单纯堵，而是引，人口才能形成合理的规模。
3 结论和思考
纵观各国经济发展过程，人口的发展政策和背景各不相同，比较成功的经济发达国家在实现人口空间分布合理化的同时，也实现了劳动力的产业转移，从而实现了人口的合理分布；均衡社会资本和投资；稳定各阶层的人口成长；达到提高人民生活素质。
从目前的经济和社会发展阶段看，我国的大都市正处于城市化高速发展阶段，其大都市区发展阶段特征趋同于西欧北美在(1870-1915)工业化时期，在这一阶段，经济上面临着产业转型和农村人口大量城市化两个趋势，因而，发达国家大都市区的某些人口发展经验有一定的借鉴作用。
当然，由于国情和文化传统的不同，社会大众的价值取向也不尽相同，加之计划经济传统观念的根深蒂固，采取与国外相同的政策，未必得出相同的结果。另外，由于我国目前的产业结构较为复杂，虽然总的转型趋势符合工业化阶段的总体特征，但是，在不同产业领域、不同地区还是大不一样的，比如，在上海，浦东产业结构的现代化特征就与郊区一些低级落后的现状形成鲜明对照。从人口组成上也较为复杂，人口素质也有很大的地域差异性，既有受过高等教育的市民，也有城乡急速转型产生的带来农民意识的市民，本地人口中仍有1/10的文盲和半文盲，及其大量的流动人口，在人文素质方面仍有很多值得忧虑之处。“有物种淮南为橘，种淮北为枳”，基于上述原因，在思考发达国家大都市区人口发展的某些经验时需要十分审慎，借鉴时更待斟酌。
与此相对应，我们也不妨思考一下发展中国家大都市的成功做法。第三世界大都市的城市化进程与社会经济发展之间一般都存在严重脱节的现象，由于乡村人口大量拥入大城市，城市人口规模超过了工业化和经济发展所能承受的能力，大都市区极易成为“过度城市化”现象的代名词，城市急剧蔓延的边界往往就是违章建筑区和流动人口集聚区，成为制约城市良性发展的肿瘤滋生地，这些与西方“逆城市化”所导致的都市区形成机制截然不同。在亚洲一些大都市区，比如曼谷、釜山、东京和加尔各答，都成立了相应的大都市区专门的管理部门，通过各城市政府、市民团体和企业组织的相互合作，寻求共同解决的途径；在流动人口管理方面，也积极寻求各非政府组织和团体的帮助，通过多种渠道帮助和救助城市贫民和失业者；大都市政府也竭力将施政方针面向中低收入阶层，在住房和就业方面推行积极的公共政策。从这些方面看来，发展中国家大都市区的经验倒更具有可借鉴性。
总而言之，中国大都市区的人口发展，不仅仅是一个实现人口均匀分布以均衡社会资本的过程，还必须是一个大都市区人口全面发展的过程，这也就注定了使命的极其艰巨和任重道远，正处在体制改革和社会转型时期的中国特大城市，在人口发展问题上，不但要借鉴发达国家的经验和做法，积极提升现代化进程中城市在全球经济中的综合竞争力，还不能忽视学习发展中国家人口发展的成功做法以解决自身发展基础薄弱所面临的诸多经济和社会问题。
收稿日期：2002-02-10；
修订日期：2002-04-25