宋代转运使补论，本文主要内容关键词为：宋代论文,使补论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关于宋代转运使及转运司，前人颇有论述（注：包伟民：《宋代地方财政史研究》第一章《转运司的地位与作用》，上海古籍出版社2001年版，第12-45页；许怀林：《北宋转运使制度略论》，《宋史研究论文集》，河南人民出版社1984年版；郑世刚：《北宋的转运使》，《宋史研究论文集》，河南人民出版社1984年版；王丽：《北宋转运使的设置问题探讨》，《河南大学学报》2001年第6期。），笔者以前也曾作过探讨，但近觉有些问题仍有进一步讨论的必要，故不揣翦陋，撰此小文，以求有裨于此课题研究的深入。
一、转运使是藩镇的替代者
以往的研究，大多注意到宋代转运使与唐五代宋初转运使、随军转运使的联系，甚至有学者注意到宋代转运使与前代巡院的联系，但对宋代转运使是唐五代宋初藩镇的替代者这一点注意不够，而笔者以为，这恰是正确认识宋代转运使的第一个关键问题。这里应当说明，宋初的藩镇与唐五代割据一方、与朝廷抗衡的藩镇有本质不同，本文所讲的藩镇，除特加说明者外，都是指宋初这种非割据性藩镇。
宋初，统治者首先想解决的问题，就是如何避免出现前代藩镇割据、尾大不掉的局面。宋太祖为了巩固自己的统治，即位不久，就“杯酒释兵权”，罢免了一些重要禁军将领统辖京师军队的职务，将他们外调，而这些人外调后就成为藩镇。此外，外地原有的藩镇官也有相当数量。这些藩镇既握有兵权，又有地方行政权，宋统治者担心他们可能发展成为割据者。所以，赵普就向宋太祖提出要解决“方镇太重”的问题，并提出了“稍夺其权，制其钱谷，收其精兵”（注：《续资治通鉴长编》（以下简称《长编》）卷二，建隆二年秋七月条。）的方针。随后，宋廷就施行了一系列针对藩镇的重大举措。
关于宋初削弱藩镇，人们常常征引宋人李攸的如下论述：
唐自开元、天宝以后，藩镇屯重兵，皆自赡，租赋所入，名曰送使留州，其上供者鲜矣。五代疆境偪蹙，藩镇益强，率令部曲主场院厚敛，其属三司者，补大吏以临之，输额之外，颇以入己……太祖历试艰难，周知其弊，及受命，务恢远略，革弊以渐……乾德三年，诏诸州度支经费外，凡金帛悉送阙下，无得占留。时藩镇有阙，稍命文臣权知，所在场务或以京朝官监临。凡一路之财，置转运使掌之；一州之财，置通判掌之，为节度、防御、团练、留后、观察、刺史者，皆不予签书金谷之事。于是外权削而利归公上矣。（注：《宋朝事实》卷九《职官》。参《长编》卷六乾德三年三月条。按这段文字是否为李攸原撰，不无疑问，但此段文字似最早出现于此书，故暂归于他。）
李攸这段话绝大部分是讲夺藩镇财权的，而削夺藩镇大约确是从削夺财权入手的。南宋叶适说：“太祖之制诸镇，以执其财用之权为最急”（注：《水心集》卷一一《财总论》。），也是强调削夺藩镇财权的重要。转运使原本就是理财官，统治者又有意识地使之固著于各路，成为州郡的上司，在削夺藩镇财权的过程中是起了重要作用的。
李攸此段文字突出讲削夺藩镇财权，未言及削夺藩镇的一个特别重要的举措，即取消藩镇对驻地以外州郡的统辖权，而这是削夺藩镇又一重大步骤。章如愚记：“乾德中，平湖南，令潭州诸郡直属京师。至太宗，藩镇无复支郡。”（注：《群书考索》后集卷四《官制》。参《长编》卷一八。）此后，宋朝统治者又夺去了藩镇的统辖治所州的权力。具体作法是不让藩镇官赴本任，原有藩镇官出阙令文臣知州或武臣知州顶替。这样，藩镇就完全丧失了管辖州郡的行政权力。藩镇官就逐渐演变成了名称大致相同（如同称节度使、观察使、团练使等）而实际权力差异很大的节镇官。
在中晚唐五代，藩镇（主要是节度使和观察使）是朝廷与州郡之间的中介。宋初削藩的结果，藩镇变成了节镇，实际等于取消了这个中介。然而，中国古代自从州郡的数量增加到上百以后（宋朝有三百多个州郡），朝廷与州郡之间就不能没有中介。于是，路级转运使就取代藩镇充当了这个角色。正如北宋人郑戬所讲：“国家所置诸路转运使副，即汉刺史、唐观察使之职。”（注：《宋会要辑稿》食货四九之一三。）亦如范仲淹所言：“今转运按察使（按宋仁宗时，转运使一度兼按察使），古之岳牧、方伯、刺史、观察采访使之职也。”（注：《宋朝诸臣奏议》卷六七《上仁宗论转运得人许自择知州》。）宋真宗所颁诏书中亦讲：“分天下为郡县，总郡县为一道，而又总诸道于朝廷，委郡县于守令，总守令于监司，而又察监司于近臣，此我朝内外之纪纲也。”（注：《宋会要辑稿》职官四二之五八。）显然，转运使取代了原先藩镇作为朝廷与州郡中介的位置。
讲路级转运使司是藩镇的替代者，并不是说，转运使接收了原先藩镇所有的全部权力。从情理上讲，宋朝统治者也不可能把从藩镇处费尽心机夺取的权力全数交给转运使，从而造出一个新的割据隐患。那么，转运使从削夺藩镇的过程中究竟得到了哪些权力呢？如前所述首先是一路的财权（转运使得到的财权并不是完整的，详下文），然后是一路官员的监察权，此外，就北宋前期而言，还有刑事方面的权力。不少宋人撰述都言及藩镇的刑事权，如洪迈讲，唐藩镇于一道“兵甲、财赋、民俗之事无所不领，谓之都府，权势不胜其重，能生杀人……”（注：《容斋三笔》卷七《唐观察使》。）吕中讲：晚唐五代“民之所以苦于刑苛法峻者，方镇之专杀也”（注：《宋大事记讲义》卷一《制度论》引录。）。赵彦卫讲：晚唐五代藩镇“生杀亦自己出”（注：《云麓漫钞》卷四。）。章如愚则讲：削夺藩镇权力后，“虽节度、防御、团练、观察、刺史皆不予佥书金谷刑狱之事矣”（注：《群书考索》后集卷四《官制》。）。他们都讲到藩镇原有刑事权，宋初削夺其权后各路刑事权归属了转运使，这从提刑司后从转运司中分立可以得到佐证（当然，也有保留，宋初规定凡处死刑要申奏朝廷）。
二、对转运使割据的防范
宋朝统治者在削夺藩镇权力的同时，就注意了防止转运使成为新的割据势力的问题。从历史上看，汉刺史、唐观察使起初对地方也只有监察权，没有行政权力，但后来都演变为可以割据一方的势力。转运使也被赋予监察地方的权力，如何防止转运使成为割据者，是统治者必然要考虑的。吕祖谦在记述宋代转运使的演变时曾讲，在取消了藩镇的支郡以后，“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任，皆委于转运使”，“于是转运使于一路之事无所不总矣”（注：《通考》卷六一《职官考》引录。）。他讲的似过于夸大，与实际颇有差异。
应当看到，在削夺藩镇时，有些藩镇所有的权力朝廷并没有交给转运使，首先是军权。尽管有时朝廷将某些军权授予某些转运使，或特许某些转运使参预军事，但都属临时性举措，不具普遍性。吕祖谦关于边防、盗贼举了二个例子。其一是宋真宗大中祥符二年五月，洪寨主李文著与蛮战斗死，转运使将随从将校八人处死。但是，却没有说明此事是否制度上有规定，没有说明是否是奉诏所为，没有说明行刑前是否申奏得到特许。其二是梓州路转运使请求将置司地迁移以便应付蛮夷事。此例并没有直接讲转运使曾自率军队镇抚蛮夷。二例均非军事要害地区，即不是西、北地区。又二例均为宋真宗时事，从下引可知，宋真宗时已多方面限制转运使权力，赋予其军事权力的可能性很小。所以，这二个例子都缺乏说服力。实际上，地方的军权大约主要交给了“权知”藩镇的文官和经略安抚使及大州知州，在驻军各路普遍设立经略、安抚使之后，路的军权自然也就由这二使掌握。转运使的军权通常是很小的。
宋初从藩镇处收回了地方官员任免权。章如愚记：“建隆元年，诸郡判官皆令吏部注拟，所以革将吏自补之弊也。三年，置簿尉，所以惩亲吏为诸县镇将之弊也。”（注：《群书考索》后集卷四《官制》。）李焘记，乾德年间，“使府不许召署，幕职悉由铨授矣”（注：《长编》卷五，乾德二年三月丁丑。）。陈亮谓，唐五代藩镇“官爵惟其所命”，宋初削夺之后，“自管库微职，必命于朝廷”（注：《陈亮集》卷一《上孝宗皇帝第一书》。）。但是，地方官员的任免权并没有交给转运使。说到官员任免权，必须指出，弱化上下级官员的隶属关系，是宋朝的一项基本国策。不仅在转运使与幕职州县官之间，在其他大大小小的官员之间，上下级隶属关系都被弱化了。近代官员一般都实行分级管理制，如部管、省管、地管等，而宋朝自入品官开始，所有官员的任免原则上都由朝廷决定。转运使与本路的知州、通判、幕职官、知县、县丞、簿尉等也是如此。转运使对他们通常没有任免权，即是说，本路知州以下官员中某一位无论怎样不称职，转运使也无权不申报朝廷而直接加以撤换。转运使不但没有官员的任免权，在相当长的时间里甚至也基本没有辟举官员的权力。没有官员任免权、辟举权，自然也就不能升降这些官员的职务。宋代路级转运使的属官，有管勾公事、主管文字、主管帐司等，都是熙宁三年以后创置的。转运使属下的文臣准备差遣、武臣准备差使，熙宁三年以前似也从未见诸记载。《职源·运使》谓：“熙宁初，诏诸路漕司始置属官”（注：转引自龚延明《宋代官制辞典》第485页“帐干”条，中华书局1997年版。），据此，熙宁初以前转运司是无僚属官的。所以，转运司从宋太宗时路级转运使制度初建，到宋神宗在位初年，基本没有僚属，也即是说，没有一个像样的办事机构。转运使所凭以驱使下属州县官者，主要是弹劾权和荐举权，对此前人多有论述，此不重复。尽管转运使的弹劾和荐举被采信比率很高，但是，一般地讲，转运使对本路州县官员，不但没有直接任免权，而且由于不能随意支出财物，所以连直接奖惩权也没有。从下文可知，转运使后来虽有了某些辟举权，但辟举权也多是临时性的并被限制在很小的范围内。福建、广南、四川等八路宋神宗以后实施定差法，转运使虽可代吏部任用官员，但必须照章办事，其机动能力也是很有限的。（注：参见苗书梅《宋代官员选任制度研究》第二章《官员除授制度》第五节《定差法》，河南大学出版社1996年版。）
讲到限制转运使的权力，过去人们都注意到在路级分建多个监司的事，此事确实对防止转运司权力的膨胀起了重要作用，但对上述宋初初设各路转运使时在划定其权力范围时已寓防范动机的情况重视不够。除了上述防范措施之外，宋朝还颁布了一些针对转运使的敕令。如：
［雍熙四年］八月乙未，令诸路转运使及州郡长吏自今并不得擅举人充部内官，其有阙员，即时具奏。（注：《宋太宗实录》卷四一、《长编》卷二八。）
［景德］四年闰五月，赐诸路转运使副诏曰：“……宜令诸路转运使副自今体量察访到京朝官、使臣、幕职州县官等廉勤干事，只仰连坐保举堪充何官，或乞迁陟，当下逐处，候得替磨勘引见，不得乞超转官资、指定差遣去处及于辖下勾当。”（注：《宋会要辑稿》食货四九之一一。）
这二项规定等于明确了转运使非经特许没有辟举和奏荐本路知州、通判、知县及幕职官的权力，甚至不能请求给部下超转官资。
淳化元年十月诏：“……自令诸路转运使更不得以寿节辄来赴阙，仍不得入献文章。其民间利害及合废置厘革等事，止令实封附递以闻。必须面奏者，即先具事宜入急递闻奏，候朝旨方得赴阙。”（注：《宋会要辑稿》食货四九之七。）
此条剥夺了转运使随时进京面奏的权力。
［景德二年八月］癸未，令诸路转运使不得以京朝官、使臣随行指使。（注：《长编》卷六一。）
明道二年十二月四日，中书门下言：……诏令逐路转运使副今后并一年之内遍巡辖下州军。将带本司公人兵士不得过二十人，司属不得过二人……诸州军每年终具转运使副曾到与不到闻奏。（注：《宋会要辑稿》食货四九之一三。）
此二项规定明确转运使必须经常在所属各州巡察，巡察时只许带二十个公人士兵、二名官员。转运使处于经常游动状态，其护卫、办事人员又如此少，要发展私人势力是很困难的。
［景德三年六月丙子］禁诸路转运使副、诸州长吏与部内官属结亲，违者重置其罪。（注：《长编》卷六三。）
枢密直学士王曙言：“自今转运使副、提点刑狱、朝臣使臣举官，望不许预先移牒报知，免立私恩，庶臻公道。”诏令别行条约。（注：《长编》卷九二。）
［景祐元年五月庚午］诏诸路提点刑狱司廨舍与转运使副同在一州者，并徙他州。（注：《长编》卷一一四。按：《长编》卷一七一载皇祐三年重申此制。）
这几项规定从几方面对转运使的行为作了限定，断绝了转运使发展私人势力的种种渠道。我们将此时的转运使同唐后期五代的藩镇作一比照，其权势大约用“不可同日而语”一语是十分恰当的。
三、路级财政的形成及所谓地方化问题
关于路级财政的形成，笔者较为赞同这样的认识，即宋初转运使尚未正式成为财政上的一个管理层。路级财政是以后逐渐形成的。路级财政与现代地方财政在观念上是有差异的。笔者于此想就路级财政形成及所谓地方化问题作些讨论。首先，笔者认为，路级财政的形成是与过度集权的财政管理难以维持相联系的。其次，路级财政形成与上供、经费定额化有关。再次，路级财政的形成是与朝廷财赋上的特殊需求相联系的。路级财政形成的标志是它的相对独立性。最后，路级财政只是中央集权体制下的一个管理层次，因而不会真正实现地方化。
关于北宋前期朝廷财政管理的混乱，宋人颇有记述，以下略引数则：
魏羽在咸平，则言淳化以来收支数目攒簇不就，名为主计，而不知钱出纳。王随在景德，则言咸平以来，未见钱物着落。诸州受御指挥，多不供申，或有申报，多是卤莽，以致勘会勾销了绝不得。范雍在天圣，则又言自太平兴国以来，未尝除破，更有桩管倍万不少。天圣至嘉祐年间，理财之令数下，徒有根括驱磨之文，设而不用……（注：《通考》卷二三《国用》引止斋陈氏语。）
淳化初……先是，三司簿领堆积，吏缘为奸，虽尝更立新制，未为适中。（注：《宋史》卷二六七《魏羽传》。）
［至道二年闰七月，太宗］因言：“事得其要，则简而易理。今三司但欲增置关防以塞奸幸，不知纲目既众，簿书愈多奸幸弥作。”……［陈］恕准诏上奏曰：“伏以封域浸广，财谷繁多，三司之中，簿牒填委。朝廷设法，督责尤严，官员吏人，救过不暇。”（注：《长编》卷四。）
［咸平四年五月庚寅］上封者言：“三司官吏积习依违，天下文牒有经五七年不为裁决者，案牍凝滞，吏民抑塞……”（注：《长编》卷四八。）
天禧二年六月，三司言：定夺三部合减省诸州帐目奏状一年计八万八千九百一十九道……诏曰：计帐之繁、动盈几案，公家之口（耗？），无益关防。（注：《宋会要辑稿》食货一一之一一。）
造成财政如此混乱的原因，决不是某个人或某些人的罪孽，而是制度上存在问题，是财政上的过度集权造成的恶果。因此，财权向路级转运司的适当下放，是势所必行的。这是路级财政形成的背景之一。
关于地方上供财赋的立额，陈傅良有较详细的考述，他讲：“国初上供随岁所入，初无定制，而其大者在粮、帛、银、钱。诸路米纲……景德四年诏，淮南、江浙、荆湖南北路以至道二年至景德二年终十年酌中之数定为年额，上供六百万石。米纲立额，始于此。银纲自大中祥符元年诏……以大中祥符元年以前最多者为额，则银纲立额始于此。钱纲自天禧四年四月，三司奏请立定钱额，自后每年依此额数起发，则钱纲立额始于此。绢绵纲虽不可考，以咸平三年三司初降之数，则亦有年额矣。”（注：《通考》卷二三《国用考》引止斋陈氏语。）可知上供数额的定立大约都是在宋真宗朝。上供数额与地方经费留用数额是相联系的，后者的确定应与前者同时进行。各路上供及州郡留用财赋数的确定，是路级财政确立的前提条件，因为转运使只有在基本保证这二者之后，才有可能聚集起自己能调动的财赋，形成一个有相对独立性的财政管理层次。
北宋前期朝廷对财赋不断产生特殊需求。宋真宗时大搞封建迷信，胁迫各地“敬献”“羡余”。但此时期各地尚有余财，未见时人有较多议论。宋仁宗时宋夏战争，强制向各地征调财赋，朝廷上下颇有批评。其中值得注意的是富弼的如下议论：
［宝元二年九月］是月，太子中允、直集贤院富弼上疏曰：“……伏见今年四月降中书札子称，臣僚上封：财赋所出，各有攸司……乞戒谕诸路转运司，如用阙，须管自擘画支赡，若的是圆融不出，即许于邻道钱谷有剩处支那，不得更似日前，乞自京般请钱银之类，遍行下者……洎太祖、太宗尽取川蜀、河东、江南、两浙、荆南、胡南、广南、闽、粤之地，何啻万里，不许逐方私积宝货，当时尽归京师。且后来赋税无不经度，逐州只留实约军（经？）费其余尽数上供……今诸路转运司以逐州实约之费无多羡余，其间年岁有凶歉，则必蠲除；朝廷有要索，则必应副。多方搜括，才可张罗。若又分外督之，不知出于何所。朝廷既行诫谕，运司不敢冒违，无以为计，惟民是取。民若可出，岂复行仁……而执事者尚曰：财赋者，由外以充内，自下而奉上，尔之不足，不系于我，尔自营求。是何乖方之深也。”（注：《长编》卷一二四。）
富弼所言，反映出朝廷强制征调造成的混乱。当时，有人（应是朝廷主计者）主张令各路转运使自行解决。如果按这种主张实行，则相应地就要给转运使一定的权力。引文言及，由于朝廷强制征调，各路转运使已是“多方搜刮”，这对路级财政的形成显有促进作用。至于富弼主张出内库财以解决各路财政匮乏问题，显然不具长远可能。时人沈辽谓：“自庆历始迫诸道上供，入倍常岁，诸道始为弊，吏不能校，一岁所负至二十五六万。”（注：《云巢集》卷九《张司勋墓志铭》。）也讲到强制征调事。地方为弥补积欠，自又要多方设法筹财，也推动各路自行理财。又熙宁初，王安石上书主张变法，亦言及：
至遇军国郊祀之大费，则遣使刬刷，殆无余藏。诸司财用事，往往为伏匿，不敢实言，以备缓急；又忧年计之不足，则多为支移、折变以取之，民纳租税数至或倍其本数。（注：《临川集》卷七○《乞制置三司条例》。）
他讲的“诸司”，显然主要指各路转运司。各路转运使此时已有独立意识，已有自己的小算盘，手中大约也已掌有一定数量的机动财赋。至熙宁八年，朝廷下了措辞强硬的诏令：
诸路转运司失计置钱物，及本路自可移用不阙而过为约度，妄有申请支拨，并妄诉免，指占上供钱物者，并委三司奏劾。（注：《长编》卷二五九，熙宁八年春正月乙卯。）
诏令强调各路转运使尽量自己解决本路财政平衡问题，一旦申请朝廷调拨被发现有失当处（须知当与不当是很难划清界限的），就要受到严厉制裁。这就迫使转运使自行平衡本路财计，对路级财政的形成或发展无疑起了直接的促进作用。此前后，大约路级财政已基本形成。这从当时许多记载中反映的朝廷与路在财计上明确区分彼此的情况可得到证实。如，同年八月规定，各路转运司应付军器监材物，定额外部分“听于上供钱帛折除，非上供路即朝廷降钱给还”（注：《长编》卷二六七。）。元丰六年二月，“京西转运司言：岁计上供外横支共四十九万缗，才蒙给还十二万，乞尽给还。”（注：《长编》卷三三三。）口气颇有向朝廷讨帐的味道。元祐四年九月，范祖禹上奏言及：“自来诸路告乏，朝廷详酌应副，其余则责办于外计。”（注：范祖禹：《范太史集》卷一五《论封桩札子》、《长编》卷四三三。）这就是说，此时期事实上朝廷对地方的财政亏缺，已不全额调补，而是调补一部分，其余交由各路自行解决。这从反面证实路级财政已经形成。所以，路级财政的基本形成，大约是在宋神宗朝前后。
自宋神宗以后，虽路级财政已基本形成，但由于转运使自身的特殊情况，他不可能完全为成为本路的利益代表，路级财政的独立性是非常有限的。这是因为，首先，宋朝是一个高度中央集权的政体，尽管随时间的推移集权制有这样那样的改良，但集权的本质始终没有改变。转运使的财权虽有所改变，但其基本权限范围也没有改变（如本路官员的任免奖惩权等）。除此之外，转运使的任期制和考核制，都促使他必须把完成上级所交给的各项任务作为首先要考虑的问题，与此相比，调剂地方财计的事毕竟是次要问题。这样，就决定了转运使不可能成为所谓州县财政利益的代表。
收稿日期：2003年1月10日
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