中国：法治的理论与实践——依法执政的实证分析，本文主要内容关键词为：实证论文,中国论文,法治论文,理论论文,依法执政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当历史性的战略机遇再次降临，中华民族终于开始奋起，改革开放的中国逐步重新赢得世界尊重。然而，希望把握千载难逢的战略机遇，以求持续稳定发展的中国，经济社会处于重大转型期，要理智地化解各种错综的矛盾，执政党必须建立符合时代要求的新秩序，而构建新秩序的基本途径是法治，建设法治中国是走向现代化强国的必由之路。由于历史的和现实的原因，中国的法治之路只能是渐进式的，在这个过程中既需要借鉴世界各国先进法治文化成果，更需要探索符合中国国情的法治道路。本文仅就我国法治实践中的若干问题，试图从实证的角度作浅近的探讨分析。
一、法治正在成为中国内在的客观要求
一般认为，现代法治对中国一直是外部因素，中国不具备生成现代法治的内部条件，这被认为是中国法治滞后的主要原因。但这种状况已经并且仍在改变。1978年，邓小平在总结文化大革命的教训时曾经说过：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”① 沿着邓小平坚持发展民主和法制的思想脉络，在改革开放的历史进程中，执政党和国家的一系列重大决策，都包含有发展民主和法治建设的内容，直至十五大提出“依法治国”方略，十六大提出“政治文明”建设，十六届四中全会提出加强包括“依法执政”的三大执政能力建设。这些思想、要求和目标显然是一贯的、连续的，同时又是根据历史条件的变化与时俱进的。需要特别指出，如果改革开放之初，法治建设更多是因为历史经验教训推动的结果，那么随着改革开放的深入，法治建设是基于变化了的现实基础。或者说法治于今日中国不再仅仅是一个政治意涵，而是正在成为中国经济社会发展的内在要求，至少在观察到的一系列经济社会活动中都是如此。
改革开放首先引起经济领域的深刻变化，从计划经济向市场经济转变，是中国经济制度的革命性变革，并且取得了世界瞩目的成就。但是，以市场法治的完备和市场经济秩序的确立为衡量尺度，这个变革显然尚未完全实现。计划经济体制是行政主导型的制度安排，主要通过行政计划指令运作，是以对法治并无强烈要求。而法治对于市场经济却是一种内在要求，或者说选择了市场经济就是选择了法治。正是由于旧体制的惯性，现阶段中国经济周期所隐含的法治不健全的特殊背景因素，决定了宏观调控只能治标不能治本，治本还须从强化法治入手。法治虽然不能替代宏观调控的作用，但能为经济政策工具创造一个得以充分发挥作用的秩序环境。胡锦涛在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中指出，根据经济社会发展的客观需要，特别是要适应建设完善的社会主义市场经济体制的需要，进一步突出经济立法这个重点，着眼于确立制度、规范权责、保障权益，全面推进经济法制建设②，则正是直指根源的治本之策。
十一届三中全会开启了未来之门，带给中国的不仅仅是经济层面的变化，更深刻而深远的变化是社会形态的演化，即中国正在从一元化社会向多元化社会转变。改革开放以来，经济多元化导致了各种社会关系多元化，中国社会形态正在发生质的变化。所有制的多元化和分配方式的多样化，使得社会利益主体多元化了，不同利益主体之间的利益出现了数量级的差别，已经隐含有冲突的因素；人们的价值取向也多元化了，不同利益主体有不同的目标和诉求，为了在分配中争取更有利的方式和更多的份额，利益主体之间的博弈不可避免。在开明和开放的政治环境中，人们的信仰多元化了，各种宗教都拥有相当数量的信众，即使在公共场合，许多人也并不隐瞒自己的观点；文化也是多姿多彩的，中外文化的交流，古今文化的碰撞，通过各种形式每天都在发生。一元化社会的社会关系相对简单，统一的意识形态成为规范和调整人们行为的共同基础，依赖领导人的人格魅力、个人意志进行治理，因而对法治并无紧迫的要求，也容易使得人治的传统得以延续，其中的弊端是显而易见的。多元化社会显然不可能再沿袭一元化社会的治理范式，统一的意识形态作为社会共同基础已不复存在，必须构筑一个新的共同基础，而这个基础不可能是别的，只能是法治。不论属于何种利益主体，不论价值取向如何，不论信仰如何，不论文化内涵如何，共同的行为准则是必须遵法守法，而只要大家都遵法守法，秩序就能够得以维系，可望为经济的持续发展、社会的不断进步创造必要条件。从另一角度，也印证了法治根源于商品经济高度发展所引起的社会关系的契约化，因为社会关系的契约化形成人们事实上的平等和独立，这构成法治的社会经济基础③。
二、建构法治文化基础养成公民意识
现代法治是在西方文化背景下生成的，因此总体上是与同一文化养育的人共洽的，或者说经济社会的内在要求与人的法治意识和行为容易趋于一致，较少发生冲突或背离。因为法治需以特定类型的文化为其文化基础（或“文化生态环境”），即需要以科学精神、政治道德、人权理念和公民意识等人类理性思想文化为基础④。但在东方文化背景下，中国经济社会发展对现代法治的这种内在要求，虽然已经或正在被理论界所研究、认识、阐述，并逐步转化成执政党的重大决策，但在社会层面并未形成多数的共识，甚至还未真正成为执政党各级组织及全体党员的共识，或者说由于文化和传统的差异，常常导致法治实践中这种客观的内在要求与主观的非法治意识和行为的冲突。由此可见，现代法治的内生条件正在中国萌生是一种进行时态，经济社会的客观需要已经产生，但人还未形成与之相适应的法治意识和行为。中国近代以来的法治实践一再证明，如果没有构建和发展现代法治文化，民众没有受到足够的法治熏陶，没有形成群体法治意识，民众就不可能自觉参与法治实践，而没有民众的参与，是不可能建立法治秩序的，当然也不可能建设法治社会和法治国家⑤。
执政党显然已经关注到这个问题，“三个代表”中提出了代表中国先进文化发展方向，先进文化之所以先进，首先在于它的开放性，能够从全人类优秀文化成果中吸取营养，其中就包括法治需要的理性思想文化成果。所谓构建和发展法治文化基础，并非是照搬照套西方法治文化，而是要吸收世界法治理性思想文化的成果，使之融合为中国先进法治文化，从而为中国现代法治内生条件的生成营造基础。我国从上世纪九十年代以来组织了四次普法，虽然取得了一定成效，但与建设法治社会所要求的理性文化基础仍然相去甚远。法治社会应是普遍具有法治素质的公民社会，重要的是在全社会普及公民教育，或者说启蒙并养成公民意识，公民教育的重点是普及法治理性思想文化，加快实现我国民众从“老百姓”向“公民”的转变。
法律必须被信仰，否则它将形同虚设⑥。但现代法治文化基础的构建和发展是一个较长的过程，从“老百姓”向“公民”的转变也是一个渐进过程，我们显然不可能等待这样的过程完成后再推动法治。当前法治文化普及和公民意识养成的重点，应是树立公民享有的权利和应尽的义务法定的意识，在此基础上确立法律至上的理念，只要人们在实践中能够不断体会和证实自己的公民权利受到法律保护，就一定能够树立法律至上的信心以致信仰，中国法治建设就能够在较短时间里形成最基本也是最重要的民众基础。由于中国本土文化从未确立法律至上的理念，对社会关系的规范性调整方式又有多种，如习惯、道德、宗教、法律等，长期以来人们在如何运用规范性调整方式方面存在争议便在所难免，例如关于法治与德治的关系便始终是热烈的话题。而更容易引起疑惑的是，实践中法治并不能离开人自行实现，而人治也并不完全排斥法律的应用，以至“法大”还是“权大”成为难以解开的结。其实，任何一种规范性调整方式都有其适用的领域和程度，也都有一定的局限和不足，且是随人类社会发展演化而变迁的，孰主孰次都是相对而言的。事实上，人类进入文明社会后，从来就不是以单一方式对社会关系进行调整的，不论属于何种社会形态，都需要综合应用各种规范性调整的方式，只是因经济、社会和文化等样式的不同有所侧重而已。但无论怎样侧重，如果要确立并维护秩序，文明社会一般都需要有最后的调整方式，或者说需要一套及此而止的终极规则。若是没有终极规则，一旦所有规范性调整方式都失效时，或者不同的规范性调整方式之间出现冲突时，社会的矛盾和问题便无法解决，后果必然是逐步走向秩序失范。在自然经济和农业社会，因为社会关系相对简单，道德、宗教又往往与部族或国家权力结合在一起，都曾经扮演过终极规则的角色。但步入市场经济和多元化社会，总体上道德、宗教等自身也已经异化和多元化，已不具备充当终极规则的条件，对于不同利益群体之间的博弈，惟有法律倚仗着国家机器的强制力方能将各种力量的行为纳入规范。国内有法学家认为，法治社会的法律必须是良法，具有神圣的权威，得到公民的一体遵循。法律主要不是来自它的强制力，而是来自它被信仰，成为社会的基本价值观念⑦。这是法治社会建成后的美好图景，在法治刚起步的中国，还不可能达到这样的境界，为了维护经济社会秩序，强调法律的强制力是不可避免的。正如弗洛伊德指出的，文明得到保护的手段有两种：即强制的手段和其他那些意欲使人和文明社会融为一体，并且为人类做出的牺牲予以补偿的手段⑧。树立法律至上理念，使法律裁决成为终极规则，已是我国社会发展规律的必然。
三、法治需要形式、程序与实质的协调共融
长期以来，国内关于“形式的法治”与“实质的法治”的争论，很大程度是源于学者不同的文化素养。就当代中国经济社会对法治的内生需求和中国现代法治文化的阙失而言，形式正义、实质正义虽然有区分，却无法偏废一端，而程序正义也自有其独立的价值。是以现阶段的中国法治，实质的法治固然是重要目标，但远非唯一的目标，法治应作为一个自洽的系统运作，必须注重形式的法治和程序的法治发展，致力于法治形式正义、程序正义与实质正义的协调共融。
在中国的法治实践中，人们仍然习惯偏重于追求实质正义，而忽视形式正义和程序正义。但三者不协调的状态，却常常使追求实质正义的目标无法实现，有时甚至导致背离的结果。与忽视形式正义相比，忽视甚至偏废程序正义的情况更为普遍。诚如有的学者所剖析，或者把法律与道德混为一谈，或者把法律语言翻译成道德语言，结果很容易忽视程序正义以及围绕程序正义建立的合理的制度⑨。在现实生活中，这样的情景并非鲜见：无论是国家机关及其公务员，还是公民、法人和其他组织，大多会超出法律去追求实质正义，以致酿成许多劣法和恶行。如自由裁量权本是为了对违法或犯罪行为实行“重则重罚，轻则轻罚”，即通过形式正义来体现实质正义，是良法构成的要件。但在行政和司法实践中频发的滥用自由裁量权，造成了“重则轻罚，轻则重罚”等与形式正义背离的行为，多与程序正义受到轻忽有关，结果使得良法变质为劣法。事实上，如果追求所谓实质正义可以置程序正义于不顾，我们不可能防止在道德光环背影中的人情买卖，也不可能杜绝在正义旗帜掩饰下的权钱交易。打破了法律的程序屏障，只能冀望于道德的防护藩篱，但当强力的法律约束荡然无存，温柔的道德自律又怎能成为社会秩序的守护神！许多被披露的典型案例证明，即使拥有好的道德意愿，一旦抛弃了程序正义，并不一定会自然达成结果的实质正义。程序正义通过一系列制度和规则的运作来体现，更容易受到检验和监督，而通过程序正义的实现，可以为实质正义的实现提供基本保证。不仅于此，随着社会发展，程序正义在实践中还体现出独立的价值。罗尔斯曾在《正义论》中指出，在某些社会、政治、经济层面，存在一些实体法顾及不到的东西⑩，在我国的法治实践中也有反映。当前经济社会的一些热点、难点问题，是因为我国人口多、人均资源少、公共资源供给不足等基本国情本身隐含的矛盾，在一元化社会向多元化社会转型中催化所引致，这就是中国面临的特殊情况。每个人都期望获得公平，但尽管法律于实质正义有普适原则，却无法改变基本国情，且由于多元化社会中不仅人群已经分化为不同利益主体，不同利益主体的人群也逐步个性化了，因价值观和立场的不同，人们会对实质正义持不同的认识和取向，实质正义许多时候只能是相对的，因而需要体现机会均等新的形式正义和实质正义的协调共融，更需要通过程序设计的合理、人道和公平，使人们能够认同和接受法律裁断他们利益的结论。
四、通过制度安排创造基本法治环境
分析世界各国执政党兴衰成败的经验教训，最直接而普遍的原因莫过于经济是否发展和社会能否安定，但任何一个执政党的首要目标却总是建立或维护秩序，因为只有在规范有序的稳定环境中才能实现经济发展、社会进步。党“执政兴国的第一要务是发展”，为实现发展“稳定是压倒一切的”，但当有的地方走入连法治秩序也可压倒的误区时，实际是在酝酿更大的不稳定。维持稳定的根本途径只能是实现法治，执政党不可一日无法，应使法治真正成为各级国家机关公务员的共识和共同行动。基于不同的文化传统和现实国情，中国当然不可能简单地复制西方文化背景下的法治模式，但人类社会发展一般规律仍有相通之处，广泛被引用的富勒、莱兹和菲尼斯各自提出的八条原则，尽管出自不同的国度，在侧重和表述上虽有不同，但他们都把法治作为法律制度的一种特定品德，且对这种品德的把握有着相当程度的一致(11)，我国学者据此结合国情又归纳提出了一些原则，如以宪政为核心、以民主程序为基石、以人权保护为目标(12)，这些原则已经也应继续在我国的法律制度安排中借鉴。讨论法治形式正义、程序正义和实质正义的协调共融，我们可以更加清楚地理解，指出并且强调当代法治所欲保护和促进的诸多基本价值，对于一个正致力于建立法治的社会来说无疑是非常有意义的，但是中国今天面临的最急迫、也最难解决的问题，与其说是重修宪法和法律、增补更多更好的条款，不如说是通过一系列制度性安排和创造一种可能的社会环境，使业已载入宪法和法律的那些基本价值、原则逐步得到实现(13)。
立法至上或许不符合中国国情，但作为行政和司法的源头，或者说作为依法执政的“合法性”源头，立法首先需要规范和完善应是必然的。人们都希望国家制定的法律是良法，虽然任何法律不可能是完美无缺的，但良法应是指符合科学精神、政治道德、人权思想、权利观念等理性文化内涵要求，且符合时代社会发展趋势和需求的法律。因此，良法之良不仅是指法律的内在品德，而且应表现为立法制度的科学性、民主性和法治性。我国现行立法，主要是由国家机关相应的部门起草，再经有立法权的国家机关审议通过后颁布生效，尽管在过程中会通过书面、座谈会或听证会等形式征求意见，但因为此类形式不具有博弈性质，因而一些可能属于良法内容的意见是否能够被吸纳很大程度上取决于领导者和起草人的认识或意愿。这样，因为位置与角度的关系，有时会有意无意间将违反衡平等原则的内容转化为法律条文，较易发生有损形式正义的情况，对实际情况的隔膜又容易造成有的法律缺乏可操作性，而部门之间缺乏沟通则容易引致不同法律之间的冲突。
我国立法的制度安排确需研究和酝酿改革，其中的要件是逐步引入符合现代法治价值观的立法博弈规则，但在现实的政治架构下可先从改良入手，如：有立法权的人大常委会的常务委员逐步实现专职化，除常设的专委会，可根据立法需要组织非常设的有关法案专委会，由若干专职常务委员组成，并配备精干的专门工作班子，主持专项法案的立法工作；起草人应以立场中立的专家群体为主，可更多委托社会各界的法律专家担纲组织起草法案；在过程中应向社会公开征询意见，社会不同利益主体组成的各种社会团体，有权以适当方式向起草人和法案专委会提出自己的诉求，并有权要求得到回应；起草人向立法机关提交草案时，在说明中应详细载明主要分歧和争议意见，以有利于立法者审议时掌握全面情况；听证会应成为法定程序，并应由法案专委会组织，可邀请起草人和有不同意见的专家进行辩论，辩论可多次进行，以便更深入地探讨；法案专委会向常委会提交草案后，常委会认为条件成熟时可举行全体会议，由常务委员进行质询或辩论；常委会初步审议通过后，再提交代表大会审议。
立法实践反映的另一个重要问题是，制度安排在贯彻法治统一原则时，应根据实际情况的需要科学地合理分权，因为幅员辽阔、人口众多，经济发展水平参差不齐，我国立法一向实行大统一和小分权相结合的制度，但其形式与实质每每有不协调之处。为了防止地方立法行为滥觞，在制度安排上作了严格限制，如在省辖市中只有经国务院批准的较大的市才能拥有一定的地方立法权。但数以百计迅速发展的城市，近年出现了宠物、助力车等层出不穷的具体、细微而繁琐的新事物，政府面对反映强烈的市民，因既缺乏上位法依据，又没有地方立法权，或者只能任其自然，或者只能违法实施管理，由此陷入两难境地。实践昭示，在立法制度安排方面，不仅须考虑层级分权，还需根据性质分野。应制定明确且符合实际的标准，对符合条件的城市即准予在城市行政管理领域拥有相应的地方立法权，以保证城市政府得以依法实施对城市的行政管理。除此之外的其它领域，例如经济管理领域，则应坚决贯彻和维护全国法治的统一性，以免扰乱市场经济统一秩序的确立和破坏全国统一市场的形成。但制止地方和部门违法立法行为，不宜简单地将立法权过度集中，而是应加强对立法行为的层级监督和司法监督，如上级机关对下级机关规范性文件的备案审查，审判机关对行政机关规范性文件的合法性审查，条件成熟时还应建立宪法法院以实施对违宪行为的审查和裁决。立法权分配的科学、合理、规范，方能使得立法更符合经济社会的客观要求，也有利于依法执政的落实。
有了形式的良法，并不等于就一定有实质的良法，形式正义与实质正义的协调共融，还须依赖行政和司法的实践。一般认为，近年我国依法行政逐步取得进展，如行政许可法的实施标志着我国行政体制的重大突破，而国务院《全面推进依法行政实施纲要》的施行则是法治政府建设的开端。但从经济社会各方的反应观察，各级行政机关要实现依法行政，制度建设的改革创新依然任重道远。现存的机构重叠、职能交叉、政出多门、多头执法等制度弊端，虽然多有计划体制遗产的痕迹，但更多还是陈旧行政观念与部门现实利益混合的产物。且不说现行法定的行政机构设置已经过多，问题在于许多地方和部门的党政领导基本不具备职能法定的概念，很多时候仍然沿袭计划体制的做法，如欲突出某项工作重点，很少想到发挥现有常设机构的作用，必先考虑设立相应的临时机构，若干年后又可能转为常设机构，因人设事，因事设编，机构和人员难以从“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的轮回中解脱，根源概出于此。另一类痼疾是，各级行政机关发福利的传统从计划经济时代相沿至今，只是市场经济条件下福利从实物化转变为货币化，在相互攀比和利益驱动下，许多行政部门往往已自成特殊的利益群体，乱收费、乱罚款等权力寻租的问题由此而生，虽几经清理整顿但总是卷土重来，以致社会议论：公务员之间收入不公平问题都解决不了，怎么可能解决社会不公平问题。当前经济、社会、环境、资源等方面的突出矛盾和问题，大多与法治秩序不健全有关，大多可以追溯到违法行为的源头，公民、法人和其他组织的违法行为，也往往可以找到国家机关不依法执政甚至违法执政特别是行政机关不依法行政或违法行政的原因。在各级政府目标管理考核中，依法行政虽然开始进入视野，却仍然处于次要或从属地位，以GDP等经济指标为主的政绩考核对各级地方党政领导仍然是最沉重的压力，容易导致违法行政行为的发生。
如果违法行政行为可能使形式的良法变质为实质的劣法，那么中国的司法体制未完全依宪法（组织法）设计和规定的基本框架实施引起的种种弊端，可能使社会对本应体现公平和正义的法治失去信心。现行司法体制职能界定不清、少有相互制约、缺乏有效监督是主要弊端，是导致妨碍司法公正、孳生腐败温床等诸多问题的直接原因，司法改革遵循的主要原则也应是制衡和监督。要依法厘清并界定审判机关、检察机关、公安机关和司法行政机关的职能，将司法判决和裁定、司法执行、司法行政管理等不同属性的职权授予不同的司法机关，形成相互衔接、又相互制约的制度架构。改变司法职权过于集中在审判机关、公安机关的现状，是为了强化其履行法定职权的能力。以审判机关为例，我国业已启动审判机关制度改革，如人民陪审员制度逐步恢复，法官职业化制度开始试行。更进一步，审判机关制度安排还需要在独立性、统一性和权威性方面推进，这三者既有区别又有联系。司法独立具有三层含义，即司法权的独立、法院的独立以及法官的独立，司法权独立的保障机制主要表现在司法权的宪政地位上(14)。审判机关独立行使审判权是保证裁判公正的基础，因为只有独立才能少受或不受干扰，从而为法官保持中立地位创造条件；独立和中立是保证程序正义的必要条件，也是司法对行政控制，保障公民、法人和其它组织合法权利不受侵犯的关键。鉴于当前对独立行使审判权的干预，主要表现为基层党委和政府对基层法院的干预，使一些地方法院陷入地方司法保护主义的泥潭，也损害了司法的统一性。应研究改变基层法院按行政区划设置的制度，从制度上解消与同级党委、人大的领导与被领导关系、监督与被监督关系，解消与同级政府的财政经费关系，使得基层法院能够获得独立于同级党委、人大、政府的地位，也为司法统一性创造了条件。至于对基层法院的领导、监督和经费保障，有多种方案可供研究选择，现阶段也可改由上一级党委、人大实施领导、监督，由上一级政府统筹拨付经费。在人治社会，终极规则一般表现为最高统治者一言以决，但随着政治文明的发展，现代法治社会已经不可能再由某一个人来行使终极裁判权。这就要求法院应当成为处理私人和社会组织权益纠纷的主要的、终极的机关，成为督促行政机关和个人严格守法的终极机关。要真正实现法治，我们就必须树立司法的权威性，将法院作为最终裁判纠纷的机构，作为维护社会正义的最后一道防线(15)。从独立性、统一性和权威性的视角，我们可以更清楚地了解实行法官职业化制度的重要，尤其是法官遴选制度的重要。我国对于法官的选任，虽较以前有进步，但也主要是提升学历层次和设置司法统一考试的门槛，对于候任法官应该具备的品德、操行、社会常识、生活阅历和工作经验等根本无从考察。应借鉴法治健全国家数百年来形成的法官遴选制度，如日本实行“法曹一元”，即指从有10年以上律师等各种法律实务经验的法律专家中，经过律师协会和市民的推荐，任命为法官的制度(16)。从经过10年以上法律实践的律师、检察官等法律工作者中遴选法官，不仅可以从实务角度考察他们的司法水平，而且可以通过各种方式和途径考察他们的品德、操行，这样遴选构成的法官群体，再加以法官职业化制度的保障，方可能胜任正义性、独立性、统一性和权威性的要求。
法治实现社会正义，法制监督是制度安排的必备要素。当然我国现行制度安排并非没有监督，如人大对一府两院的监督，行政系统的层级监督已经形成，检察院、纪委监察部门对所有的党员和公务员实行着监督等等。但当我们审视监督的有效性时，便会发现不尽如人意，至少人民群众不满意。而未能实现有效的监督，制度安排的阙失无疑是根源之一。其实监督有多种形式，如行政监督、纪律监督、司法监督、舆论监督等，不同形式的内涵不同，发挥的效能也不一样。但我们仔细分析可以发现一个基本规律，即外部监督的有效性通常高于内部监督，多种监督形式并用的有效性高于单一监督形式。原因是内部监督有难以克服的局限性，一个部门实行内部监督，当发现问题时难免会顾虑对负责人及部门可能产生的影响，如影响年终考核评比、影响奖金发放，负责人要作出决策显然是困难的，更可能采取“内部处理”或者“下不为例”，而正是这样的处置方式使监督逐渐失去威慑作用，以致最后形同虚设。这个模式显然可以推广至范围更广的“内部”监督，如政府对组成部门的层级监督，当可能影响政府形象时，也难免遭遇这样的困境。而外部监督显然少了这样一层厉害关系的考虑，如纪委、检察院对其它国家机关一般违纪违法人员采取措施，而舆论监督之有效也是因为具有不属于任何国家机关的外部性质。当然外部监督是建立在内部信息的公开性上的，对于外部而言公开的才是可监督的，这也是为什么要推行政务公开的原因之一。不言而喻，加强外部监督是我国制度安排应考虑的重点，特别是依照宪法加强舆论监督应是重中之重，中央电视台等国家媒体对地方国家机关的有效监督可作为范例，许多地方媒体也作了有效探索，应不失时机地创新制度、制定规则，有序地推进舆论监督的发展。内部监督也不可偏废，在外部监督的压力下，自能发挥其不可替代的作用。如果人大的法律监督，政协参政、议政的监督，司法机关的司法监督，纪委检察的纪律监督，新闻舆论的监督，逐步形成一个系统、完善、公开、透明、有效的监督体系，将执政党的执政行为最大限度地置于公众的监督之下，创造符合中国国情的民主监督制度，那么法治中国之路一定充满了光明。
注释：
① 邓小平：《邓小平文选》第2卷第146—147页。
② 胡锦涛：《在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》，新华网新闻中心2004年9月15日。
③ 张中秋：《法治及其与德治关系论》，《南京大学学报》（哲学·人文·社科版）2003年第3期，第239页。
④ 孙笑侠：《法治国家及其政治构造》，《法理学论文选萃》，中国法制出版社2004年版，第254页。
⑤ 参见费孝通著《乡土中国》的分析，三联书店1984年版。
⑥ 伯尔曼：《法律与宗教》，北京三联书店1991年版，第28页。
⑦ 梁治平：《寻求自然秩序中的和谐：中国传统法律文化研究》，中国政法大学出版社1997年版，第9—11章。
⑧ 弗洛伊德：《一个幻觉的未来》，华夏出版社1989年版，第81页。转引自季乃礼：《三纲六纪与社会整合》，中国人民大学出版社2004年版，第295页。
⑨ 蔡定剑：《论法的品质——兼谈宗教、道德与法律的关系》，《学习与探索》1998年第5期第77页。
⑩ 陈瑞华：《程序正义》，《法治的使命》，法律出版社2001年版，第58页。
(11) 夏勇：《法治是什么——渊源、规诫与价值》，《法理学论文选萃》，中国法制出版社2004年版，第316—329页。
(12) 刘瀚：《中国法学基础理论》，罗豪才、孙琬锤主编：《与时俱进的中国法学》，中国法制出版社2001年版，第16页。
(13) 梁治平：《法治：社会转型时期的制度建构》，《法理学论文选萃》，中国法制出版社2004年版，第182—183页。
(14) 曾宪义：《司法公正与司法效率的报章机制研究》，曹建明主编：《公正与效率的法理研究》，人民法院出版社2002年版，第164页。
(15) 王利民：《司法改革》，《法治的使命》，法律出版社2001年版，第164页。
(16) 村山晃（日本）《司法改革和法曹一元制度》，何家弘、胡锦光主编：《法律人才与司法改革》，中国检察出版社2003年版，第77—78页。
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