民营资本进入基础性产业的问题研究，本文主要内容关键词为：基础性论文,民营资本论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、基础性产业特点
经过十几年经济体制改革实践，经济理论界对国有企业的运营领域和职能有了重新认识，普遍认为国有企业行业覆盖面应作较大调整，国有资本应逐步从竞争性行业退出而尽量交由民间资本承担，并将收回的资金和资本增量转投到本应由政府出资兴建、而长期以来又发展不足的包括基础设施和基础工业在内的基础性产业，从而使国有资本在这些领域居于主导地位，控制住国民经济的命脉。但是，在普遍对这一观点认可的同时，对民营资本是否应该和是否愿意进入基础性项目的问题却似乎很少有人问津。究其原因是多方面的，而笔者认为根本原因在于基础性产业以下三方面的特点，使人们理所当然地认为基础性产业须由国有资本承担。具体说来，基础性产业三个鲜明的特点应当是：
1.消费的准公共物品性。基础性产业所创造的产品或服务几乎是整个国民经济活动的共同需要，具有联合消费、共同受益的特征，有些基础性产业的服务对象不能象一般性行业产品和服务那样能够加以自由选择或排斥（如道路交通、城市照明等），或实现这种排斥性的成本过高，从而使基础性产业表现出一定公共物品的属性。但另一方面。基础性产业在能取得良好的社会效益，在其经济效益价值更多地转移到下游产业部门和消费者身上的同时，自身也可以从收服务费或产品销售中获得补偿（尽管这种补偿是“得不偿失”的），从而使基础性产业表现为消费的准公共物品。
2.经营的自然垄断性。所谓自然垄断性，是指由于存在资源稀缺性和规模经济效益与范围经济效益，使该行业的企业占用的资源在生产过程中必须保持整体形态而不允许分割，产生一种自然的排他性，从而使该行业形成一家公司（垄断）或极少数公司（寡头垄断）的概率很高。典型的例子如，当A公司在某地区修建一条铁路的同时就自然地排斥了其它公司在该地区另建一条铁路的可能。类似的例子还可以在机场、电信、水利大坝等的投资和经营中找到。基础性产业各行业都存在程度不同的自然垄断性，都程度不同地表现为商场上单一生产者能以最低的成本满足市场需求的共同趋势，多余竞争者进入，往往只能增大经营成本。
3.投资的资金集合性。基础性产业属于典型的资本密集性行业，其建设项目大都具有经营成本随其经营规模扩大而递减的规律，规模经济性相当显著。基础性产业的投资建设过程中最显著的现象表现为巨额资金的流入和聚集，资金是投资者进入基础性产业的重要壁垒。
这三个特点既是本文分析问题的重要前提，更是基础性产业须由国家承担这一论点的理论依据：
1.基础性产业的准公共物品性决定了基础性产业的产品（服务）一般不能完全按供求关系来定价，而是由国家对其服务标准和收费实行严格管理，因而其利润率一般不会很高，这样在市场机制作用下，基础性产业对受市场信号支配的商业性资金缺乏天然的吸引力，因而造成这些部门资源集中不足乃至短缺。经济学把这种现象称作“市场失败”(Market Failure)，一般主张通过政府的介入，用国有资本或政策性投融资方式来加以克服，以促进资源的高效配置。
2.基础性产业经营的自然垄断性，使政府处于“两难困境”。因为自然垄断不同于传统政治经济学所深恶痛绝的人为垄断，若强行打破自然垄断必有损效率和经济效益，若听之任之则又会出现垄断弊端。为保证其固有的经济规模性，为了防止众多企业进入而产生的“毁灭性竞争”〔1〕，为了“避免重复投资和确保技术的统一性”〔2〕，同时也为了使其能“提供服务的稳定性、信赖、规则和质量稳定”，〔3〕应当由政府出面实施基础性产业的投资、建设和运营。
3.基础性产业投资的资金集合性，使得民间企业很难筹集到如此巨额的资金，而民间企业也由于其投资需求量巨大，资金的回收速度缓慢，风险程度较高而不愿问津，这也就必然由政府成为承担基础性产业投资经营的主力军。
但是，中国经济体制改革进程的推进和经济理论的发展，却使得所谓基础性产业完全由国家承担的观点受到了有力挑战，民营资本进入基础性产业的问题不能再无人问津。
二、民营资本的进入成为必然
以下四方面的实践分析与理论考察充分说明，基础性产业未必完全须由国家来承担，而应在国有资本拥有调控权的前提下，应当允许乃至鼓励民间资本进入基础性产业，在数量上走国有资本与民营资本并重的路子。
（一）鼓励民间资本进入基础性产业是我国经济发展的客观要求。基础性产业在国民经济中的重要性在我国已是老生常谈，但为什么所谓的“瓶颈”制约提了这么多年，仍不能根本解决，其根本原因在于资金筹集不足，而资金筹集不足又源于体制、政策和观念方面的问题。
无论过去还是现在，对基础性产业筹资都是强调由国家财力和国有资本来承担，但是经济体制改革的深入和国民经济运行状况的巨大变化，使得国家财力和国有资本已根本无法独自承担这一重任。从财政收入看，我国财政收入占GDP的比重，1979年为26.7%，1988年降至17.7%，此后该比例持续下降，而居民收入所占GDP的比重则直线上升。财政收入占GDP比重是观察分析一个国家政府活动能力的重要指标，世界上大多数国家这个比例在40%以上，要比我国目前水平高出一倍以上。从国有企业来看，其资产总量占国民经济总量的比重以每年两个百分点的速度下降，从改革初的80%下降到1995年的47%。而这47%的国有资产中其负债率高到70%至80%。从全社会净储蓄来看，目前居民净储蓄占83%，财政占3%，企业占14%（其中国有企业占不到7%），三方面数据充分说明，对每年约占全社会固定资产总投资60%以上的基础性产业投资而言，仅靠政府和国有企业承担是极不现实的，必须改革体制，更新观念，把目光投向正在蓬勃发展的民营资本上。
民营经济在90年代保持了高速、持续、全面的增长，实现了质的跨越，在90年代头四年中，乡镇企业总产值的增长速度迅速由13.9%攀升到65.1%〔4〕；而私营经济在十四大后的发展更是惊人，注册登记户数、从业人员、营业收入三大指标在1993年的增长分别为70.4%、60.7%、172.2%，1994年的增速更高达81.5%、74%、145.3%〔5〕。民营经济的发展速度、质量大大超过了其它经济成分，一大批资产超千万元，超亿元的民营企业迅速崛起。这种奇迹般的资本增长速度意味着，民营资本投资量的扩大和投资空间的拓展，支撑包括基础性产业在内的国民经济半壁江山的历史重任客观必然地落在民营资本的肩上。
（二）在一定条件下，民营资本进入基础性产业并不违背基础产业的内在特性。首先，前述的基础性产业的特性是总体上的、相对的，对于各类具体的基础性行业而言，并非整齐划一地满足前述的三大特点，甚至同一行业不同部门的公共性和自然垄断性也不一样，如交通运输业中的铁路自然垄断性就较公路强，而若将铁路划分为铁路线路和运营业，则前者的自然垄断性就较后者强。有选择地让民营资本进入基础性产业符合市场机制的运行规律。其次，前述基础性产业的特性所呈强弱的态势是动态而不是静止的，各国的国情不同或同一个国家不同的发展阶段，基础性产业的特点所反映出来对该领域国有资本的要求是不相同的。如世界上第一大电力企业法国的DEF是国有企业，而世界第二大电力企业日本的东京电力股份公司则是政府参股的民营企业；又如，通讯业一直是包括发达国家在内的各国政府控制的对象，但随着各国经济运行状况和市场结构的变化，这一领域国有资本的比重也发生了较大变化，英国、日本的电信电话公司都从单纯国家所有变成混合所有，日本法律甚至还规定政府可以出售70%的电信电话公司的股份。不仅发达国家如此，就是经济发展水平相对较低，市场化程度不高，而且强调政府干预的东盟国家，民间资本也正逐步进入基础性产业，如印尼政府已允许私营部门参与电信、电力和高速公路的投资；马来西亚已将其国有的航空系统、国际海运公司以及电信公用等部门部分地由私营企业经营；第三，如前所述的民营资本的高速巨额积累，加之中国金融体系的不断健全和完善，为民营经济的融资打开了方便之门，更使民间资本的投融资能力增强，民营企业完全有实力去问鼎具有投资资金集合性的基础性产业。
（三）民营资本进入基础性产业，并不影响国有资本对这些关系国计民生的领域的控制，其调控权仍在政府手中。第一，前述基础性产业的涵义和特性已经表明，只有政府才有资格和能力成为这一领域投资建设的主要承担者，即使民营资本进入该领域，也不会改变国有经济的既有垄断地位。何况这种进入还有利于消除一些不必要的人为垄断，促进这一领域国有企业改革，提高其效率。其次，即使民营资本对基础性产业的某些企业控股，也不能达到对整个行业进行控制或直接垄断。如民营资本在某一电站上控股，在发电方面或许对该地区有一定垄断，但它在供、配电方面受所在地固有电网的调度，更不用说整个电力行业还在国家的控制之下。第三，国家对基础性产业的调控手段较多，不仅是表现在资产控股方面，还可以通过价格、税收、信贷等经济调控手段管理和控制这些领域中的企业。一般来说，由于基础性产业消费的准公共物品性，企业虽然可以自行拟定服务收费价格，但国家保留着这些价格的核定权，而拥有这些核定权对那些容易形成垄断的基础性项目而言就有了调控权。
（四）国外资本进入我国基础性产业的有益尝试，说明本国的民营资本进入自己国家基础性产业在实践上同样是有益的。1995年外国直接投资占全社会固定资产投资总额的16%，而其中投资于我国基础性产业的比重更是呈逐年递增趋势。同时，国家有关部门正积极尝试，推广B0T投资方式来鼓励外资投资建设能源、交通设施，继1984年投资兴建第一个BOT项目深圳沙角B电厂获得成功后，又相继出现了广西来宾电厂二期、广深珠高速公路等大批B0T项目。国务院在1995年6月7日颁布的《外资投资产业指导目录》，更是将大部分基础性产业明确列为鼓励外商投资领域。外国资本是典型的非国有资本，既然可以鼓励外资进入基础性产业，为何不可以鼓励本国的民营资本进入呢？
三、明确民营资本进入的领域
在市场经济条件下，民营资本具有向高收益率行业自然集中的必然趋势，一个行业的盈利水平是民间资本决定是否进入该行业最重要的依据。同样，民营资本进入基础性产业与否，决定于它在该领域其盈利能否达到其期望值，是否有利可图。要分析民营资本在基础性产业中能否获利，必须要以基础性产业的自身特点为理论依据，来划分和研究基础性产业投资活动的不同类型。基础性产业投资的资金集合性几乎是其各具体行业都具有的共同特点，而消费的准公共物品性和经营自然垄断性则如前所述，有的行业这两种（或一种）特点较强，有的行业较弱，依此可将基础性产业划分为以下三类行业（或部门）。
一类是公共性强、非经营型或半经营型行业。这些行业（或部门）是社会效益为主，经济效益体现在投资项目之外，很难从经营中获得直接补偿，项目自身收益只能收回部分投资。如欠发达地区公路建设，海岛交通设施等。这类项目投资的收益，仅能支持维护管理，收回部分折旧，投资回报率很低。又如，我国为了确保石化高利润以增加国家财政收入和平抑物价水平等公共目标，石油行业长期实行低价，其价值更多地转移到下游产业的石化行业和消费者身上，本身因承担公共性的作用，而盈利水平低。
二是公共性与垄断性相对一般的经营型行业。这些行业在价格合理，经营规范的条件下，可以收回投资，并获得社会平均利润，同时这些行业所占有的资源在生产过程中可以对其整体形态进行一定程度地分割，排它性相对较低，多个生产者比单个生产者似乎更能有效地满足社会需求。这类行业多体现在基础设施中的高速公路、港口，基础工业中电力、原材料等部门当中。这些部门在改革开放当中，随着价格的调整或放开，企业制度改革的深化，其盈利水平已大幅度提高，市场封锁和行业壁垒限制大为削弱，国有企业和非国有企业平等竞争的环境正在建立，投资主体多元化格局已经形成，各方投资主体在这些部门中所拥有的融资权、投资决策权和经营自主权已大大增强。
三是垄断性强的经营型行业。这些行业自然垄断性强，且关系到国计民生，不能用市场机制和要素流动筹资投资，而须由政府进行投资。这些行业包括邮政通讯、大型电网电站，铁路干线和主要机场、码头等。
上述三类型当中，类型一是民营资本不愿进入的类型；类型三是民营资本目前不能进入的，但随着经济体制改革的推进和中国市场化程度的提高 ，可以逐步进入的类型；类型二则是民营资本目前就大有作为的领域，只要项目合适，盈利可观，民间资本是愿意将其资金投放到这种基础性项目当中的。同时1993年7月起的宏观调控，对房地产业等投机性强的行业急刹车，以及国家产业政策贯彻实施的不断深入，民营资本已意识到须将自已的投资行为纳入国家产业的发展方向才是上策。因此，那些既可获得社会平均利润，还获得部分垄断利润，且符合国家产业政策的基础性产业，对民营资本是极富吸引力的。
事实上，民营资本进入基础性产业的愿望和行动在某些地区已初见端倪。如福建泉州的民营企业名流实业股份有限公司，与泉州市授权投资机构以60：40比例共资，依法设立泉州刺桐大桥投资开发公司（以下简称大桥公司),投资兴建总投资2亿元。全长1500米,宽27米的特大型公路桥----刺桐大桥,名流公司对该大桥公司控股,出任其董事长和总经理,大桥公司全权负责大桥项目前期准备，施工建设，以至建成后的经营管理，该工程自1995年5月10日破土动工以来,工程进展顺利，工程造价合理，施工质量优良。这个官民结合,以民为主的基础设施建设投资主体的诞生和运作,反映了沿海地区民间资本对基础性产业参与的浓厚兴趣和良好前景。又如重庆黑马物业有限公司以46%的股份，对川东电力股份有限公司进行控股并任其董事长，投资兴建涪陵龙河石水板电站，该电站是涪陵地区建国以来最大的投资项目，总投资6.6亿元，总装机容量11.5万千瓦，电站第一台机组于1996年10月1日投产发电。黑马公司对水电站这一投资大、建设周期长的基础工业的问津，反映了内陆民营资本进入基础性产业的强烈愿望和雄厚实力。
四、对民营资本的进入须加强管理与研究
民营资本进入基础性产业既是一个极为敏感的政治问题，也是一个极富探索性的经济问题，对此我们不仅要有理论上的论证，观念上的更新，还须要有行动对策方面的充分准备。在目前民间资本尚未真正开始进入基础性产业之前，我们应未雨绸缪，注意做好以下方面的工作。
（一）制定颁布《民间资本投资基础产业目录》，以法规的形式公布鼓励、限制、禁止民间资本投资基础性产业的领域。这样，一方面按产业自然垄断性和公共物品性的强弱将民间资本进入的领域划分为鼓励、限制和禁止三大类，可以在明确民间资本扩张空间和进入深度的基础上，防止其利用基础性产业的特性形成垄断性市场结构，同时也消除了潜在竞争者对那些已居于自然垄断性极强领域中国有企业的威胁。目录所规定项目建设规模，是一种政府设置进入壁垒，可以防止民营资本在这一领域中低水平、低档次的重复建设，满足基础性产业内在的资金集合性。
（二）防止“引资饥渴症，”把握好基础性产业投资回报率。以地方政府为代表的现存利益主体具有强烈的扩张动机与行为，由其“投资饥渴症”派生的“吸引各种资金饥渴症”，使其对本地投资的各类投资主体的要求无原则地迁就，最典型地体现在对外资投资回报率的承诺问题上。由于投资回报率是项目投资收益最综合、最直接的反映，因而它是包括民营企业家在内各类投资者最关心的问题，也是政府应当引起高度重视的问题。对此，地方政府正确的态度应当是：一是政府不承诺、不承担投资回报率。因为民营资本投资于基础性项目完全是企业行为，而非政府行为，投资风险大小，盈利多少是民营企业考虑的事，政府大可不必为了引资而承诺承担投资回报率，如果是这样，则民营企业就没有投资风险压力，不管企业怎样，最终都由政府兜着，即使企业亏损也要保证其投资回报率，在这种情况下，很难想象民营资本会对基础性产业有真正的贡献。二是政府通过宏观经济调控手段控制投资回报率。政府不承担或不承诺投资回报率，不等于政府不控制投资回报率，如果在客观经济条件发生较大变化，民营资本投资者不能回收投资或取得暴利的情况下，政府可以通过调整服务收费价格等宏观经济手段加以规制，以此影响其投资回报率，鼓励或抑制民营资本对基础性产业的扩张行为。
（三）对民营资本所投资建设的基础性项目进行全过程、全方位的项目管理。一是要在项目建设前期阶段中，政府要参与可行性研究论证，要签订完备的合同，通过项目本身价格和对可行性研究报告的审批为国家取得较大利益。二是采用公开招标的形式，利用民营企业之间竞争，从中择优，尽量避免只找一两家公司谈判即确定项目。三是鉴于基础性产业都具有强弱不等的自然垄断性，政府应持有数量不等的股份，以便对其有必要的影响力。四是对民营资本控股、参股的基础性产业类企业要建立公开财务制度，严格实行工商行政监督、税务检查和公共审计，防止欺诈行为，同时通过制定反暴利法，防止其利用基础性行业垄断优势转嫁成本和谋取超额利润。
（四）大力研究和推广BOT投资方式。BOT是近年来国外兴起的一种创新型投资方式，它最大的优点在于，较圆满地解决了政府与私人资本之间在基础性产业的投资合作问题。在B0T方式中，政府并没有放弃对资源的终极所有权，一旦委托经营期满，政府不仅保持原有的资源所有权，而且获得能够正常运行的资本设施的所有权和经营权；投资的财团法人因政府的授权而筹集资金，进行建设，并在规定的运营期限内从项目中获得收益；项目从建设到移交始终是在政府的特许、支持和监督下运行的。这一方式如今已扩展到国际间的投资合作，我国部分沿海开放地区在引进外资的实践中开始采用BOT，我们应尽快将BOT“国产化”，使之成为民营企业投资基础性产业的主要模式之一。
注释：
〔1〕（日）植草益：《微观规制经济学》，中国发展出版社1992年10月版，第51页。
〔2〕（日）植草益：《微观规制经济学》，中国发展出版社1992年10月版，第52页。
〔3〕（日）植草益：《微观规制经济学》，中国发展出版社1992年10月版，第50页。
〔4〕杨先珍、陈乃醒：《九十年代乡镇企业的特点和趋势》，《中华工商时报》，1994年11月4日。
〔5〕李欣欣：《1994年中国私营个体经济发展的成绩与问题》，《珠海特区改革》，1995年第4期。
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