校长问责制：校长权力的制衡与监督，本文主要内容关键词为：校长论文,权力论文,问责制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自我国实行校长负责制以来，校长的权力得到了加强，这在一定程度上利于调动校长的办学积极性和主动性[1]；然而，在具体的实施过程中，校长对学校的控制权和决策权越来越大，并且逐步摆脱来自各方面的监督与制衡，一些校长变得只对上负责而不对下负责；只强调个人的权力而不重视个人的责任。校长成为远离学校教学的官僚，学校成为他们玩弄权术的场所，教师们敢怒而不敢言[2]。校长权力缺乏制衡，导致腐败渗透到管理的全过程中[3]。这种现象已经偏离了校长负责制的初衷。尽管不断有专家和学者撰文提出对策，但并不能从根本上解决问题。为此，要从根本上革除校长负责制所产生的弊端，必须建立对校长监督与制衡的体制，实行校长问责制。
一、校长问责制的提出过程
（一）校长问责制提出的背景
非典危机中我国政府启动了官员问责制，查处了许多防治非典不力的干部，从某种程度上可以说，问责制的启动成为我国战胜非典危机的转折点[4]。后非典时期，我国开始了行政问责制。所谓行政问责，是指公众对政府做出的行政行为进行质疑，它包含明确权力、明晰责任和经常化、制度化的“问”——质询、弹劾、罢免等方方面面，是一个系统化的“吏治”规范；它不仅是指犯了错、违了法要追究，它的溯及范围还包括能力不足、推诿扯皮等看似有损“官体”的“小节”；还包括公众对政府行为以及政府本身的“合理怀疑”等方面[5]。行政问责制的实质在于防止和阻止官员“滥用或误用公共权力”的失职行为。行政问责制强调了权力与责任的对等性和不可分离性，强调了岗位职责作为约束、考核行政官员之标准的至上性和绝对性[6]。权责对等是行政问责的一个基本原则[7]。学校虽不属于行政单位，但是它的上一级教育行政单位仍属于政府的一个职能部门，而且学校的法人代表校长是由上一级教育行政部门委任的，因此，校长也理应属于被问责的范畴。在很多学校里，存在着校长“滥用或误用公共权力”的失职行为。一些中小学校长打着校长负责制的旗号，独断专行，排斥异己，把校长负责制异化为只有校长说了算的家长制，校长权力失去制衡与监督，结果导致学校决策的失误。尽管校长负责制主张“上级机关领导，校长全面负责，支部保证监督，教工民主管理”[8]，然而在具体的操作中，这种体制往往走了样，变了味。校长负责制只是成为为校长全面负责的体制，而上级机关的领导、支部监督和教职工民主参与管理等功能大为减弱，这对学校的发展大为不利。因此，为了提高办学效益，校长问责制势在必行。
（二）校长问责制的内涵
1.校长问责制的定义。校长问责制是为了保证校长正确地行使权力而采用的一种监督制度，它是对校长负责制条件下的校长权力的保障与限制的一种体制，它在赋予校长必要权力的前提下，对校长实施权力时所产生的责任加以追究。长期以来，校长的权力出现两种极端现象，即一方面受控于上面的行政领导而无权，另一方面控制着本校的教职工而专权[9]。校长问责制将是我国教育领域的一场深刻的体制改革，它是从制度上对校长负责制下所产生的绝对权力加以限制，以防止校长由于独断专行的个人主义而造成的决策失误，这是校长权力良性运行的保证，也是学校健康发展的保证。
2.校长问责制与校长负责制的关系。校长问责制与校长负责制不是一双对等的概念，也就是说两者不属于同一范畴。校长负责制是校内领导体制，而校长问责制是涵盖校内与校外的监督体制，不存在后者替换前者的问题。校长负责制突出强调校长的权力，而校长问责制明显强调校长的责任，二者相辅相成，缺一不可。校长负责制在具体的实施过程中，由于监督体制的不健全，必然会导致校长个人权力欲望的膨胀，导致决策失误；而校长问责制正是为了让校长正确地行使权力、更有力地领导学校，提高学校的教育质量和办学效益，并非为了独裁而实行的监督体制。
二、校长问责制的动因分析
校长问责制的实施，一方面是我国当前推动政治文明建设的一个重要举措，它与新一代领导集体提出的“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”的思想相一致；另一方面，也是对校长权力有力制衡与监督的重要保障。近年来许多学校的校长垄断权力的现象严重，主要表现在以下几个方面：（1）在人事管理权方面，主要存在着任人唯亲、排除异己现象。（2）在经费使用权方面，存在着两个主要的问题：其一是随意性大，存在着帐外帐（小金库）的问题；其二是借助结构工资等政策克扣教师的正常工资收入，挪作他用，甚至用以提高领导津贴。（3）在教育教学权方面，主要存在着校长武断干涉教师教育教学活动的问题，尤其在评价制度方面随意性很大。（4）在校舍校产管理权方面，尤其涉及校产的租赁、校舍基本建设招标方面，校长的权力往往不受限制，容易产生腐败，侵害学校和学生的利益，也损害国家的利益[10]。
校长权力如此膨胀且得不到有效的控制，主要原因在存在着一些体制上的弊端。具体表现为：
1.校长负责制下的校长权责并不对等。任何权力的行使，都必须承担相应的责任，权和责是永远对等的。赋予一个权力主体以多大的权力，就必须对该主体承担多大的责任做出规定。从这个意义上说，如果校长只行使权力而没有承担责任或承担的责任过小，我们就可以相应地认为校长权力过大。从管理学的角度来看，政府向校长授权后，根据“权责相符原则”，校长亦要向政府承担与其权力范围相对应的责任。从我国1985年在中共中央《关于教育体制改革的决定》中首次提出实行校长负责制，到以后所出台的一系列有关校长负责制的政策文件中，甚至在《教育法》这样严肃性的法律文本中都只有对校长的赋权规定，而很难、甚至根本找不到关于校长应该承担什么样的责任的说明。
2.校长权力空间和教育活动中的其他主体的权利空间反差过大。原国家教委副主任柳斌同志曾经对校长的权力作过如下归纳：在实行校长负责制的学校，校长应该享有机构设置权、人事管理权、经费使用权、教育教学权和校舍校产管理权[11]。目前，实行校本管理后，又增加了校长的课程设置权。而在实践中对校长可以行使的每一种权力的范围没有进一步进行清晰的界定，就学校组织而言，校长几乎执掌了所有的关键性权力，且掌握了相当大的自由裁量度。而相关的文件中，对教师、学生、学校非教师工作人员、家长等这些与学校活动密切相关的主体的权利规定和权利体现并没有予以具体的说明和有力的保证。这就在校长负责制下，校长权力空间与教育活动主体的权利体现程度形成强烈的反差，两者始终处于一种紧张状态。校长大权在握，教师权利、学生和家长以及其他与学校教育相关的社会主体的权利大大受到限制。
3.缺乏有效的监督机制。孟德斯鸠在《论法的精神》中指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验……从事物的性质来说，要防止滥用权力就必须以权力约束权力[12]”。孟德斯鸠在这里实际上讲了两层意思，其一，滥用权力是权力的自然属性；其二，制约权力的方式应该是对等权力主体的相互制衡，也就是权力监督的有效性。我国在推行校长负责制的过程中，赋予了上级教育行政机关、学校党支部、教职工代表大会、学生家长委员会、新闻媒体等对校长工作进行监督的权力，但这些机构的监督效果却很弱。因为首先，上级教育行政部门是校长的权力委任者，从权力体系上来看，它应该能很好地发挥上位监督作用，但由于监督成本的限制，上级行政主管部门与校长之间存在着严重的信息不对称，校长权力在很多方面可以轻易逃脱上级监督；其次，校党支部和教职工大会的监督职能虽然是与校长负责制一同写入相关的法规文件中，但如果我们放在校长负责制下来考察它们的监督作用，其功能的发挥同样是不容乐观的，多数党支部都已退化成教职工思想教育的工具，其监督作用早已被忽略；再次，由于教职工不是公立学校的产权所有人，校长根本就不需要向教职工代表大会负责，况且从管理学的角来看，“自下而上”的监督机制从来就不可能成功地发挥作用；至于学生家长委员会、新闻媒体等其他校外组织和机构，在现有的体制下，对学校事务的知情程度是十分有限的[13]。
体制上的弊端必须从体制上加以革除。因此，要从根本上实现对校长权力的制衡与监督，必须从体制上改革，在实行校长负责制的同时，实施校长问责制。
三、校长问责制的基本架构
校长问责制就是以和约形式聘用校长，他们直接对上级教育行政长官负责。校长问责制基本框架的形成需要一个过程。它涉及到校长的聘用，校务领导班子的构成，校长的权限与责任，校长与上级主管部门、教师、家长、社区代表之间的关系等。
1.校长的选聘。问责前的校长是由上级单独任命的，这样一来校长往往会倾向于考虑上级主管部门的喜好，搞一些形象工程；而问责后的校长应是由校长招募委员会负责招募。具体办法是先集体推荐多名候选人，经过公开考试答辩后、再经全体委员投票，最后由上级部门委任。在这种环境下产生的校长往往会更加重视自己所承担的责任。负责招募校长的委员会由上级主管部门的相关领导、学生家长、首席教师以及社区代表共同组成[14]。校长候选人要在该团体面前演说并回答由各方提出的问题，并承诺在自己的任期内要做那些事情。获得最高得票的校长候选人，由上级主管部门颁发聘书，同时宣布校长要接受招募委员会的问责，并根据招募委员会的意见来任免校长。
2.校务领导班子的构成。问责前的校务领导班子一般设正校长一名，副校长若干，下面又设总务、教务、政教等部门，这些部门下面又设立年级组与教研组等互相交叉的部门。各部门在实际的工作中可能造成因权责不明而相互推诿的局面；而问责后的校务领导班子应是校长一名，校长助理一名，下设年级组长，年级组长下再设立政教主任和教务主任。校长直接领导各年级组长，年级组长与政教主任、教务主任一起组成本年级的三人领导集体。年级组长负责本年级教职工的录用与考核，政教负责本年级的后勤、生活与学生的思想工作等，而教务主任负责本年级的教研与教学。招募委员会对校长问责，校长向年级组长问责。
3.校长的权限与责任。问责前的校长权限会表现出两种极端。一种是校长无权，另一种是校长专权（参见上文）。校长无权表现为严格的外控式管理、事事请示上级[15]；校长专权表现为由于缺乏有效的监督而形成了家长制作风，校长与教师的关系演变成了“老板和打工仔”的关系[16]，在学校里这都不是正常的现象。问责后校长应成为学校宏观上的领导，学校发展的最终决策者。校长在人、财、物、事等具体权力上适当下放利于学校管理工作的机动灵活，利于提高办学绩效，同时也减轻了校长的工作负担，为校长节省了更多的精力。校长工作的过程中权责明确，利于对校长实施问责。
4.校长与各方关系。问责前的校长与上级是单向的命令关系，与教师是雇佣和被雇佣的关系，校长是老板，教师是打工者；与家长是代理与被代理的关系，校长是看护学生的临时代理人，家长有求于校长；与社区代表是松散的舆论关系，社区对校长的行为只是口头上议论而已。而问责后的校长与上级应是双向的互动关系，上级除了对校长进行问责以外，还要接受校长的信息咨询和政策求助；校长与家长应是卖方与买方的关系，校长又义务为家长提供优质的教育服务；校长与社区代表应是严格的监督与被监督的关系，社区代表有权对校长的失职或不作为向招募委员会反映，要求招募委员会对校长进行问责。
四、校长问责制的实施
实施校长问责制要涉及到问责的主体、问责的内容和问责的保障，换句话说，也就是要涉及到“问”、“责”、“制”三个层面。把握这三个层面是实施问责制的关键所在。
1.由谁来问责。校长应由谁来问责？一般而言，校长由上级领导部门直接委任，理应由上级领导部门对其直接问责。然而，事实上，上一级教育行政部门往往因为权力下放或恐怕被冠以过度干涉学校内政的罪名而不愿对下一级的学校校长进行问责。理想中的校长问责模式应是由当初负责招募校长的委员会对校长进行问责。这样以来，在学校里处于相对弱势地位的教师，处于边缘化的家长，以及原来与学校保持松散关系的社会各部门都可以直接向校长招募委员会反映，以作为对校长问责的依据。鉴于校长招募委员会是委员会由上级主管部门的相关领导、学生家长、首席教师以及社区代表共同组成，该委员会具有弹劾或罢免校长的权力。如该委员会代表通过调查取证，确实证明校长不能胜任，应要求上级教育行政部门免去该校长的职务，违反法律或触犯刑律的要依法追究法律责任。如图1。
附图
图1 校长问责制理想模式
2.问什么责。问责的内容随着问责主体的不同而不同。对学生家长而言，他们要问责的是校长为了获得一时的名声而不顾学生的身心健康的行为；是校长对学生乱收费的行为；是校长不能提高学生学业成绩的行为。对教师而言，他们要问责的是校长那些不关心教师的合法权益，不保障教师休息时间和医疗以及工资结构异化等行为。对招募委员会本身而言，他们要问责的是校长那些不顾学校的可持续发展，为了任期内的政绩，大搞形象工程，铺张浪费，大规模建设暂时还用不上的豪华设施等行为；是校长那些个人权力膨胀，以权谋私或有意无意不作为等行为。
3.怎样问责。如何对校长权力进行问责是个很棘手的问题，操作起来也较为麻烦。参照我国内陆刚刚兴起的行政问责制，笔者认为应建立配套的制度，以保障校长问责制的实施：
（1）依法制定校长问责的标准。实施问责必须有清晰的标准作为依据，否则只能造成混乱。首先，要制定相关的教育法律以赋予校长具体权力，明确校长具体责任。校长的权力和责任有了清晰的界线，一方面校长行动起来有所依据，另一方面便于各方对其实施问责。其次，要通过相关的法律和政策确定什么样的行为必须承担什么样的责任，按照行为所造成的危害程度来确定问责的等级。校长相应的行为导致相应的问责，无需考虑其动机如何。
（2）建立校长与上级行政部门、教师、家长及社会各部门之间的沟通协调机制。要逐步改变过去校长只与上级行政部门的沟通与协调的状况，校长不仅要和上级领导部门，校长还要与教师、家长以及社会各部门代表共同构建一个议事委员会，定期讨论学校的相关问题。在议事委员会上，一方面上级领导部门、教师、家长和社区代表可以向校长质询；另一方面校长也可以向各方代表诉说自己的困境和问题以求得到大家的帮助。议事委员会不应是批斗会，而是为了学校的健康发展、以求良性互动的平台。
（3）建立校长选任制。要逐步改变过去校长由上一级行政领导任命的做法，校长选任制应与教师聘任制同行。上级行政部门负责组成校长招募委员会（参见上文），招集所有有竞选资格和能力的校长候选人，让本校全体教师来投票，选出校长候选人，然后校长候选人再经校长招募委员会来民主选拔。选出的校长任期一至两届，每届三年。校长招募委员会要在校长任期内实行对校长的考核，要经常倾听教师、家长以及社区对校长的评价和听取社会各部门对校长的意见，不只是听取让校长招集的少数亲信的恭维之词。对于工作出色的校长，招募委员会有权要求上级教育行政部门让其连任一届，而对于工作有问题或平庸的校长有权对其罢免并要求上级教育行政部门解聘，再负责重新招募新的校长。
总之，校长问责制应是针对我国校长负责制下存在的权力失衡现象的有效制衡和监督，它体现了我国当代政治文明建设的要求，顺应时代发展的要求。校长问责制作为一种新的责任制度的安排，可以弥补当前校长问责制的缺失，在保障校长权力的同时又能够确保校长权力的正确行使。因此，实施校长问责制势在必行。