俄罗斯对外政策智囊库与外交决策，本文主要内容关键词为：俄罗斯论文,智囊论文,外交论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一个国家对外政策的效果不仅取决于它的自然条件、经济潜力、军事力量与政治意志，还在很大程度上取决于它的智力资源。20世纪90年代以来，俄罗斯尽管遭受了苏联解体与体制变迁的双重打击、失去了与美争雄的超级大国地位，但仍然保持了不可小觑的世界大国地位。这固然与俄罗斯横跨欧亚的地缘优势、霸气犹存的军事力量、潜力巨大的经济基础有关，但我们也不能忽视俄罗斯所拥有的雄厚智力资源——对外政策智囊库。正是这些智囊库在国家处于战略危局的形势下为对外政策决策出谋划策，或未雨绸缪，或亡羊补牢，在新俄罗斯的对外政策决策中发挥了令人瞩目的作用。本文力图对俄罗斯对外政策智囊库的分类、功能及其对外交决策影响的方式进行一些初步探讨。
一、俄罗斯外交智囊库的分类与活动
苏联解体后，俄罗斯的对外政策智囊库改变了昔日国家一统天下的局面，呈现出多元化的发展趋势。目前俄对外政策智囊库主要包括政府智囊库、科学院系统智囊库、独立智囊库和国际智囊库驻俄机构四种。
俄罗斯独立后，直接隶属于总统以及各对外政策官僚部门的对外政策智囊库或在继承传统衣钵的基础上改头换面、或在新的基础上建立起来。在这些智囊库中，最引人注目的是俄罗斯战略研究所。该所根据1992年2月29日的联邦总统令成立，是“在保障国家安全和国家战略利益方面负责向俄罗斯联邦国家权力上层机关提供情报分析保障的国家科研机构”（注：Международные исследования в России и СНГ:справочник.отв.ред.Богатуов А.Д.,Кортунов А.В.М.:МОНХ.,1999.C.62.）。尽管其隶属关系未做明确规定，但实际上是直接服务于安全会议与总统办公厅。俄罗斯战略研究所有“俄罗斯的兰德公司”之称。它在学术机构、外交部、强力部门的专家和政治领导人的参与下对国家安全的战略问题进行形势分析，主要研究国家安全保障的宏观问题、俄罗斯与其他国家相互关系问题、全球或地区军事政治和经济进程问题，还负责对相应国家和地区危机局势进行分析与预测。战略所在为俄罗斯有关国家安全的基本文件提供分析与独立的专家评估方面积累了大量经验。战略所的研究成果以科研报告、专家评估等形式提供给总统办公厅、安全会议、联邦政府办公厅、执行权力部委、联邦委员会以及国家杜马的相应委员会。尽管战略所成立的时间不长，但“其在对外政策决策系统中的地位及其所从事工作的重要性使其成为俄罗斯重要的对外政策智囊库之一”（注：Справочник по аналитическим центрам.http://www.russ.ru/antolog/predely/1/econen.htm.）。
目前俄罗斯科学院系统的对外政策智囊库主要包括：世界经济与国际关系研究所、世界经济与政治研究所、美国加拿大研究所、欧洲研究所、远东研究所、非洲近东研究所、东方学研究所、斯拉夫研究所、社会政治研究所、民族与人类学研究所、社会科学信息研究所、世界历史研究所和俄罗斯历史研究所等。这些研究所一般都拥有高素质科研队伍，在政界与学术界拥有广泛联系。它们除公开发表研究成果外，还向总统机构、政府部门、联邦会议两院相关委员会和其他国家机构提供研究分析材料与决策咨询。
近年来在科学院系统的对外政策智囊库中出现的一个引人注目的现象，就是在一些院所之间以及与商业团体和大众传媒协作的基础上组建新的对外政策智囊机构（如由世界经济与国际关系研究所联合科学院固体物理研究所、科学院国际地震预测理论与地球物理研究所、莫斯科国际关系学院以及其他社会和商业机构创立的国家安全与战略研究所）。这些机构尽管规模不大，但它们凭借综合性的资源优势以及与政界、学术界和大众传媒的广泛联系，在对外政策决策中发挥着不小的作用。
近十年来俄罗斯国际关系学界一个全新的现象是对外政策独立智囊机构的广泛出现与迅速发展，其中最具影响的是外交与国防政策委员会。外交与国防政策委员会成立于1992年2月，是由著名政治家、企业家、国家公务人员、强力部门与军工综合体代表、大众传媒人士与学术界专家组成的非政府联合体。（注：Независимая газета.1992.19 сентября.）委员会的宗旨是“促进俄罗斯国家发展战略构想、外交与国防政策的制订与实施”。（注：http://www.svop.ru）成立以来，该委员会起草并发表了一系列有关俄罗斯国家利益、国家安全和国家发展战略的重要研究报告。其中《俄罗斯战略》（注：Независимая газета.1992.19 августа.）、《俄罗斯战略—2》（注：Независимая газета.1994.27 мая.）、《俄罗斯战略—3》（注：Независимая газета.1998.18-19 июня.）、《俄罗斯战略：总统的议事日程—2000》（注：http://www.svop.ru）、《冷战后的俄美战略利益：新的议事日程》和《恢复联盟吗？后苏联空间的未来》（注：Независимая газета.1996.23 мая.）等，不仅在社会各界引起广泛反响，而且引起国家最高决策层的高度重视。在近年来俄罗斯发表的官方文件以及实际的政策调整当中，都不难发现这些研究报告所提建议的痕迹。特别是1992年的《俄罗斯战略》第一次在俄罗斯国内提出统一的经济、外交与国防战略构想，仅此一点，就使外交与国防政策委员会“成为俄罗斯非政府分析中心中公认的权威之一”（注：Справочник по аналитическим центрам.http://www.russ.ru/antolog/predely/1/econen.htm.）。外交与国防政策委员会成员均是俄罗斯社会的各界精英，（注：截至1999年10月底，外交与国防政策委员会共有116名成员，大多都是俄政界、军界、财界、学术界、新闻界的精英人物。其中包括前政府总理普里马科夫和斯捷帕申，总统国际事务助理、总统办公厅副主任、总统对外政策局局长普里霍季科，国家杜马副主席卢金，国家杜马国防委员会副主席阿尔巴托夫等。）其人员组成的广泛性与权威性使其在俄罗斯国内享有很高的声誉，在对外政策决策中发挥着不可忽视的作用。这些社会精英“希望达成政治妥协的愿望以及未来在俄罗斯不同政治阶层中形成对外政策共识的可能性，成为建立一个有效的对外政策决策机制的重要条件”（注：Russian Foreign Policy Since 1990.Edited byPeter Shearman.Boulder:Westview Press 1995.p.45.）。
近年来，一些世界著名的国际问题研究机构，如卡内基国际和平基金会、东西方研究所、美国传统基金会等也纷纷在俄罗斯设立代表处或研究中心。其中最为活跃、影响最大的就是莫斯科卡内基中心。该中心设立于1993年10月，其宗旨是“促进俄罗斯等原苏联国家乃至世界其他国家学者与政治家的智力合作；从事有关俄罗斯内政、经济、国际关系等广泛问题的独立性专家分析；为讨论俄罗斯、欧亚发展以及国际安全的迫切问题提供自由论坛”（注：http://www.carnegie.ru）。莫斯科卡内基中心目前主要从事原苏联国家的转轨经济、俄罗斯内政与政治体制、俄美关系、核不扩散、移民问题等项目的研究。出版有关俄罗斯外交与内政问题的 《Pro et Contra》，有关核武器、生化武器以及军事改革问题的《核扩散》以及《苏联的核遗产》、《俄罗斯政治简报》等刊物。该中心每年还出版几十部专著、论文集。此外，莫斯科卡内基中心还经常举办各种形式的学术会议、研讨会和讲座。这些活动吸引着俄罗斯政界、军界、财界、外交界、学术界的精英参加并就俄罗斯内政外交的重要问题交换意见。尽管表面上该中心与俄对外政策决策机构没有直接联系，但作为俄罗斯政界与外交界精英人物聚会与交流的一个重要场所，卡内基中心无疑对俄外交决策发挥着幕后影响。
二、对外政策智囊库的功能
对外政策智囊库是一个国家对外政策思想的发生器和对外政策决策的育种机。特别是对于处于深刻转轨进程中的俄罗斯来说，其对外政策智囊库不仅为对外政策决策提供信息保障与决策方案，而且还承担着许多其他功能。
首先，寻求新的国家思想、拓展对外政策战略思维。苏联解体后国际关系体系的巨大变化和俄罗斯国内深刻的社会转轨进程不仅使对外政策本身面临巨大挑战，也使对外政策思想陷入深刻的危机。如何评价冷战后国际关系体系的实质及其发展趋势？如何判别俄罗斯在新的国际关系体系中的地位与作用？如何确定俄罗斯的国家利益和对外政策的优先方向？这些问题对于转型时期的俄罗斯来说具有深刻的理论与现实意义，可以说“俄罗斯对外政策思想的发展、俄罗斯在世界进程中地位与作用的确定是俄罗斯走出危机的重要条件”（注：Шаклеина Т.А.Российская внешнеполитическая мысль:в поисках националъной стратегии//Внешняя Политика и Безопасность Современной России:1991-1998.М.:МОНХ,1999.ToM 2.C.332.）。这些问题的解答，不仅有赖于国家对外政策决策与执行机构的实际努力，更有赖于对外政策智囊库的理性思考。自苏联解体以来，俄罗斯对外政策智囊库对上述问题进行了深入的思考和激烈的讨论。（注：俄罗斯政界与学术界有关对外政策思想的争论与演变已经成为俄罗斯学者关注的重要问题，并且已取得相应的研究成果，参见：ШаклеинаТ.А.Российская внешнеполитическая мыслъ:в поисках националънай стратегии-дискуссии в политико-академических кругах по актуалъным вопросам внешнейполитики России.М.:МОНФ.1997.）比如目前在俄罗斯对外政策方针中占据指导地位的多极化思想就是俄罗斯对外政策智囊们提出来的。早在1992年底，俄罗斯科学院美国加拿大研究所所长罗戈夫就针对“美国霸权时代”来临的观点提出反对意见，他认为国际关系的常态是多极化世界，而霸权时代只是暂时现象。（注：Рогов С.М.Россия и СЩА в многополярноммире//СЩА-акономика,политика,идеология.1992.№10.C.3-14.）之后，莫斯科国际关系学院教授巴加图洛夫(Богатуров А.Д.)等提出，当代国际关系体系的实质是以美国为主导的多极化世界，俄罗斯对外政策的任务不仅是要在变化的国际体系中确定符合自身标准与利益的地位与作用，还要努力使新的国际结构呈现更多的多极化趋势。（注：Богатуров А.Д.Плюралистическая однополярностъ и интересы России// Свободнаямыслъ.1996.№2.）俄罗斯著名政治学家科尔图诺夫提出，俄罗斯尽管面临着巨大困难，但仍然拥有恢复国际地位的巨大潜力；认为俄罗斯不应成为一个与美国争霸的超级大国，而应成为在五个世界强国中占据平等地位的强国。（注：Кортунов С.В.Россия:Националъная идентичностъ на рубеже веков.М.:МОНФ,1997.）对外政策智囊库对于国家思想与对外战略的理性思考与激烈争论为俄罗斯国家寻求在新的国际关系体系中的位置与作用、确定自己对外政策的优先方向提供了丰厚的思想养料与理论基础。
其次，促进精英之间的对外政策共识。“精英是民族思想的发生器、是外来思想的传播者，是领袖与公众之间的重要中介。在新国家特性与民族自我确立的阶段、在各种对外政策构想激烈碰撞的时期，俄罗斯精英的对外政策意识尤其重要，它是培育新俄罗斯对外政策幼苗的土壤。”（注：Эгап за глобалъным.Либералъный национализм во внешней политике России.Под ред.А.Б.Богатурова.М.:РНФ,1994.C.29.）而对外政策智囊库正是俄罗斯对外政策精英的聚集地，是俄罗斯各界精英就对外政策问题交换意见、进行争论进而达成共识的重要场所。在这方面，近年来涌现的独立对外政策智囊机构，如外交与国防政策委员会、对外政策协会、莫斯科社会科学基金会等似乎比官僚机构和科学院系统中的智囊库发挥的影响更大。这些机构的人员组成与运作方式更容易激发精英们活跃思想、交流观点并进而达成共识。近年来精英们对于对外政策的争论加深了对“国际国内环境变化、对决定俄罗斯国际活动的标准的理解”。（注：Шаклеина Т.А.Российская внешнеполитическая мысль:в поисках национальной стратегии//Внешняя Политика и Безопасностъ Современной России:1991-1998.М.:МОНФ,1999.ToM 2.C.321.）
第三，为国家对外政策决策提供咨询与决策方案。这是对外政策智囊库的基本功能，这些咨询与决策方案有的关系到国家的长远利益与战略方针，有的则只具有个案性质。对外政策智囊库的咨询与提供决策方案的效果取决于内外诸多因素：(1)该智囊库的人才资源与综合素质是否可以使其及时地发现国际形势的变化、是否能对其做出迅速反应与准确判断；(2)该智囊库与对外政策决策机构的关系性质与紧密程度能否使其所做咨询及决策方案受到足够的重视；(3)决策机制的整体环境与氛围是否允许对外政策智囊库对与对外政策有关的问题做出独立而理性的思考与研判。
第四，发挥对对外政策决策的专业监督职能，形成专家压力。对外政策智囊库在国家对外政策决策中不只是一个被动的服务工具，同时也担负着相应的专业监督职能。对外政策智囊的专业知识与职业素养可以在一定程度上弥补与纠正官僚机构的工作漏洞与思维定式。特别是在当代俄罗斯对外政策决策缺乏有效、正规的监督机制条件下，智囊库可以利用自己的专业知识、幕后关系以及大众传媒等对对外政策决策过程发挥相应的监督职能。90年代初，当科济列夫主义主导俄罗斯对外政策时，一些对外政策智囊已经敏锐地发现单纯的“亲西方政策”绝不符合俄罗斯的利益，并且对科济列夫及外交部的立场进行批评。著名的安全问题专家阿尔巴托夫尖锐地提出，俄罗斯对外政策危机的一个重要原因就是“对外政策既没有建立在与议会的系统性合作基础上，也没有建立在与选民、政党、社会组织以及大众传媒的紧密合作的基础上。外交部的活动杂乱无章、屡屡碰壁的一个重要原因就是它缺乏对有关重要政治问题进行独立分析的兴趣，丧失了与学术界的紧密联系。国家旧的利益与立场协调系统失效、而新的协调系统尚未建立。能够及时而内行地提出国家对外政策优先方向并将其提供给决策机构的智囊机构之间平衡的协作机制还没有建立”。（注：Шаклеина Т.А.Российская внешнеполитическая мыслъ:в поисках националъной стратегии//Внешняя Политика и Безопасностъ Современной России:1991-1998.М.:МОНФ,1999.ToM 2.C.321.）从1994年开始，俄罗斯对外政策智囊机构更加现实地思考国家的对外政策方针，并且更积极地作用于国家对外政策决策，而对外政策决策机构也开始重视智囊机构的建议与批评。可以说，对外政策智囊机构的专业性监督促进了俄罗斯对外政策向现实主义的过渡与调整。
第五，为利益集团提供专家咨询和进行院外活动。随着俄罗斯利益集团作为独立利益主体的出现以及俄罗斯对外政策智囊系统结构与行为方式的变化，双方产生了相互的利益需求。海外利益的日益显现不仅促使利益集团需要就国际贸易、国际法、国际关系等专业性问题向对外政策智囊机构进行专家咨询，还使它们需要通过对外政策智囊机构来影响国家的对外政策决策，从而保护和扩张自己的海外利益。而对外政策智囊机构不仅需要利益集团的财政与物质支持，而且也需要借助利益集团的势力扩展自己的影响。在当代俄罗斯，大多数“独立”对外政策智囊机构都与利益集团有着密切的联系，甚至它们的存在本身就有赖于财团的财政支持。比如外交与国防政策委员会的章程中就明确宣布“委员会活动的财政保障依靠私人和非政府组织的赞助”，而在委员会的成员中不乏俄罗斯大财团的代表。（注：其中包括乌拉尔汽车厂总经理、俄罗斯石化工业集团总裁、“尼科姆银行”总裁、“尤科斯”石油公司信息分析中心主任、“莫斯科巴黎银行”总裁等。）在外交与国防政策委员会的重要报告《俄罗斯战略：总统的议事日程—2000》中，《俄罗斯的能源政策与石油天然气综合体的发展》是重要一章，就发展石油天然气综合体的内外政策问题提出了许多建议。（注：Стратегия для России:повестка для президента-2000.М.:СВОП.http://www.svop.ru）除独立对外政策智囊机构外，科学院系统的对外政策智囊库也越来越多地与利益集团进行了合作。
三、对外政策智囊库影响外交决策的方式
作为社会精英的聚集地和对外政策思想的发生器，对外政策智囊库存在的意义就是影响国家对外政策决策。伴随着俄罗斯政治关系中的一系列变化，对外政策智囊库影响国家对外政策决策的渠道与方式也多样化了。
首先，出任国家权力机构官员或议会代表，直接将智囊库的思想作用于国家决策。对外政策智囊库聚集着从事国际问题与对外政策问题研究的优秀人才，“对外政策智囊与国家官员之间的相互更替与轮换不仅是为国家决策带来新思想的重要因素，也是从与对外政策有关的各界精英那里获取支持的重要途径”。（注：Роберт Э.Фантер.Ролъ аналитических центров в формировании внешней и оборонной политики//США-политики,Экономика,идеология.2000.№11.）尽管俄罗斯的对外政策智囊与国家官员相互更替的现象还不像在美国那样广泛与经常，但实际当中确实已经出现了这种趋势，而且对国家对外政策决策产生了重要的影响。一个突出的例证就是普里马科夫出任外交部长和总理期间俄罗斯对外政策的变化。普里马科夫于1970—1978年担任苏联科学院世界经济与国际关系研究所副所长、1978—1985年担任苏联科学院东方学研究所所长、1985—1989年又重回世界经济与国际关系研究所担任所长。尽管自1991年9月—11月担任克格勃第一副主席兼第一总局局长，苏联解体后又长期担任俄罗斯对外情报局局长，但他仍与对外政策智囊机构保持着紧密的联系。除与世界经济与国际关系研究所和东方学研究所的旧有关系外，普里马科夫更加积极地参与了外交与国防政策委员会的活动。这些对外政策智囊机构的中派思想与观点无疑通过普里马科夫对对外政策决策产生了重要的影响。
格奥尔基·阿尔巴托夫(Арбатов Георгий Аркадьевич)自1994年7月起连续三届当选杜马代表并担任杜马国防委员会副主席，但这位自1976年起就供职于科学院世界经济与国际关系研究所的学缩世家之子并没有放弃自己在研究所的职位，目前仍然担任世界经济与国际关系研究所“地缘政治与军事预测中心”主任。可以想象，他在杜马的对外政策问题表决或法案起草中必然带有“预测中心”观点的影响。
在俄罗斯对外政策决策层中占有一席之地的许多要人也都有着在对外政策智囊机构工作的经历与背景。曾担任俄罗斯驻美国大使和国家杜马国际事务委员会主席、现任国家杜马副主席的弗拉基米尔·卢金曾长期在美国加拿大所工作；原国防部第一副部长、原国防会议秘书、原安全会议秘书安德烈·科科申曾长期在美国加拿大研究所工作并曾担任该所副所长。在从安全会议秘书位置上卸任后，他又重回科学院担任副院长。
但不能不看到，目前俄罗斯对外政策智囊与决策机构官员之间的交流与更替存在的重要缺陷是单向流动，也就是说绝大多数智囊在成为政府官员之后很难再回到对外政策智囊库，他们中的大部分都日益演变成纯粹的官僚。
其次，为国家决策提供建议与咨询。对外政策智囊库为国家对外政策决策提供建议与咨询的方式基本可以分为两种：(1)正式方式。在正式方式中又有两种途径。第一种途径是智囊库直接参与机制性的决策过程，将自己的政策建议提供给对外政策决策部门。比如科学院世界经济与国际关系研究所所长马尔多诺夫(Мартынов В.А.)、美国加拿大研究所所长罗戈夫(Рогов С.М.)以及俄罗斯战略研究所所长科若金(Кожокин Е.М.)都是安全会议国际安全跨部门委员会成员。而安全会议科学委员会的成员更是几乎囊括了所有重要对外政策智囊库的领导人。（注：参加安全会议科学委员会的主要对外政策智慧机构领导人包括：俄罗斯战略研究所所长、科学院世界经济与国际关系研究所所长、科学院美国和加拿大研究所所长、科学院欧洲研究所副所长、科学院世界经济与政治研究所所长、科学院远东研究所所长、科学院斯拉夫与巴尔干研究所所长、科学院社会政治研究所所长、俄罗斯军事科学院院长、俄罗斯对外情报科学院院长、战略发展中心主任、俄军总参谋部军事战略研究中心第一副主任、莫斯科国际关系学院院长、俄罗斯外交学院院长和莫斯科大学亚非学院院长等。）第二种途径是对外政策智囊人物直接担任决策人的对外政策顾问，这种方式往往更加直接地影响对外政策决策。比如对外政策协会副会长、外交与国防政策委员会成员科尔图诺夫(Кортунов С.В.)1994—1996年担任总统国家安全助理的顾问，之后又于1996—1998年担任国防会议机关副主任，如今如又成为总统办公厅主任顾问。他直接参与了1996年总统致联邦会议国情咨文的起草、参与了1996年莫斯科“八国首脑核安全会议”的筹备工作，并因此而受到总统的嘉奖。(2)院外活动。院外活动也是对外政策智囊机构、特别是那些近年来涌现出的“独立”智囊机构影响对外政策决策的重要手段。外交与国防政策委员会的章程就写明院外活动是其重要的活动方式。（注：http://www.svop.ru）一般而言，对外政策智囊机构运用院外活动方式对决策施加影响往往发生在两种情况下：首先可能是智囊库的立场、观点与国家的现行对外政策相左等原因，通过正式的具有官僚性质的途径施加影响的方法难以奏效；其次是对外政策智囊机构作为某种利益集团的代理人，为它们的利益而从事院外活动。
第三，通过大众传媒影响公众舆论，从而对对外政策决策形成社会压力。在俄罗斯社会转轨的过程中，对外政策智囊与大众传媒的相互借助已经成为一种潮流。对外政策智囊机构或智囊人物力图通过大众传媒宣传自己的观点与立场，而大众传媒则希望借助智囊库的智力资源提高自己的专业水平与社会影响。在《独立报》主持评选的“俄罗斯前100位智囊人物”2000年12月排行榜中，对外政策智囊人物占据着显要位置。其中，科学院欧洲研究所副所长、外交与国防政策委员会会长卡拉加诺夫名列第7位；美国加拿大研究所所长罗戈夫名列第11位；世界经济与国际关系研究所地缘政治与军事预测中心主任阿尔巴托夫名列第12位；俄罗斯战略研究所所长科若金名列第24位；莫斯科卡内基中心高级研究员特列宁名列第55位；外交政策协会副会长谢尔盖·科尔图诺夫名列第57位。（注：Ведущие Эксперты России в декабре//Независимая газета-Сценарии.2001.17 января.）这些智囊人物经常利用大众传媒评说国际事态与国家对外政策、宣传自己的立场与观点。这些著名的智囊人物经常成为在俄罗斯具有广泛影响的国家电视台“明镜”节目和独立电视台“总结”节目以及其他专栏的座上客，而他们的大名更是经常见之于《独立报》、《消息报》等著名大报。比如在俄罗斯社会科学界享有盛誉的“俄罗斯社会科学基金会”会长安德烈·科尔图诺夫就定期接受俄罗斯和世界知名大众传媒如ABC、NBS、CBS、CNN、BBC、ITN、NTB等的采访，对国家内政外交进行评论。这些对外政策智囊人物通过大众传媒发表的意见，往往对对外政策决策形成社会压力。在1993年，正是科尔图诺夫等人在报纸上的文章引发了对“科济列夫主义”的全面抨击，促进了俄罗斯对外政策方针的调整。